我国农村社会养老保险制度的法律规制

穆宇

摘  要：在我国农村地区，由于人口老龄化加快、家庭小型化、劳动力大量流出以及土地收益下降，养老保险正发挥着越来越重要的作用。然而我国农村社会养老保险制度还存在立法环节薄弱;保障过低难以满足养老需求;监管体制不健全的问题，探索应当加快制定国家层面的法律，以及通过多渠道满足农民的养老需求，进一步明确政府职能，健全监管体制等多种措施，以推进农村社会养老保险制度的不断完善。

关键词：农村社会养老保险制度;城乡统筹;社会保障;法律规制

中图分类号：D920.1     文献标识码：A    文章编号：2096-3769（2020）01-118-04

十九大報告提出要全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系以及完善城乡居民基本养老保险制度，尽快实现养老保险全国统筹。然而由于农村经济落后等社会历史方面的原因，我国农村养老保险制度起步晚，发展慢，在城乡一体化进程中暴露出许多问题[1]。

一、我国农村社会养老保险制度的现状及困境

（一）我国农村社会养老保险制度的现状

当前，我国面临着人口老龄化加剧的问题。据悉在农村未来25年中，农村高龄人口的平均增长率为1%，为平均增长水平的两倍[2]。由于社会历史以及经济等因素，我国农村家庭逐渐趋向小型化;农民对土地依附程度逐渐降低，大量劳动力外流;土地收益难以负担老人的晚年开支。这些原因大大冲击了传统的农村家庭养老模式，农村社会养老保险制度未来必将承担越来越重的农村养老任务。1986年民政部开始施行农村养老保险制度，2009年新型农村养老制度的实施是一项重大突破，2014年决定合并新型农村社会养老保险（以下简称“新农保”）以及城镇居民养老保险，实现城乡统筹，农村养老保险制度在我国已经探索了三十年[3]。建立农村养老保险制度，保障的是失地农民，农民工，农业劳动者的合法权益。随着社会的发展，其参保人员也不断扩大，即参保条件为年满16周岁，不是在校学生，非国家机关和事业单位工作人员以及未参加职工基本养老保险的城乡居民都可以在其户籍地参保。当下，农村社会养老保险制度以个人缴费，集体补助和政府补贴为模式，这一模式稳定地从“新农保”时代运行至今。其有两个明显的特点：其一，体现了以政府为主体的强制性制度安排，确保政府的财政补贴在养老保险中的支出数目。我国的农村社会保险制度由基本养老保险与个人账户两部分构成。对于基本养老保险的部分，是由政府全权补贴的。其二，体现了较强的社会属性。农村社会保险制度在《社会保障法草案》中予以规定，然而不同于“农村低保户”等其他福利救济制度，政府并不是所有资金的“缴纳者”，而是采用了坚持以农民个人作为缴纳主体的模式。

（二）我国农村社会养老保险制度的困境

我国农村社会养老保险在推行过程中遇到了许多困境。其一，我国农村贫困人口基数大。2016年10月17日，《中国的减贫行动与人权进步》白皮书指出，在2015年已经完成1442万人脱贫的基础上，从2016年起每年都要完成1000万以上贫困人口的脱贫任务。然而，由于历史和地理等方面的原因，截至2017年，全国农村贫困人口数仍存在3046万[4]。在现行需要个人缴纳较大数目的养老保险模式下，农民们往往无奈视之。其二，我国农村老龄化速度加快。现今，我国农民面对的现实，往往是“未富先老”，养老保险承担较大压力。其三，广大农民的参保热情不高。首先，农村养老保险制度大多只作为一项政策来宣传，一些地区尤其是贫困地区的农民并不知道如何投保。其次，政府投入的工作量较少，使得农村保险制度的“社会性”特征削弱[5]，“社会保障”模式沦为“个人储蓄”模式，难以获得广大农民的认同。再加上农民的文化水平较低，受传统观念的影响，不愿意接受新的养老方式，而倾向于传统的家庭养老以及土地养老。其四，基金筹措困难，难以实现保值增值的目标。《全国社会保障基金投资管理暂行办法》中规定用于社会保障的基金不能“入市”和直接投资。基金增值的方式较为单一，尽管保持了资金的稳定性，但是由于渠道单一，长期以往将不利于制度的可持续发展。

二、我国农村社会保险制度存在的问题

（一）立法环节薄弱，国家层面的法律文件缺失

农村社会保险制度作为一项保障农民的重要制度，在落实时却大多依靠政策施行。1992年国务院出台的《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》（以下简称《基本方案》）中规定，由县（市）政府根据《基本方案》制定《农村社会养老保险暂行管理办法》。1995年由民政部发布的《关于进一步做好农村社会养老保险工作的意见》（以下简称《意见》）是对于农村养老保险制度的进一步细化。2016年，该文件已经被废除。2014年，国务院出台的《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》进一步说明城乡居民养老保险合并的指导思想以及原则性的管理办法，并规定各省（区、市）人民政府要结合本地区实际情况，制定具体实施办法，并报人力资源社会保障部备案。这些规定大多属于行政法规，再由地方政府根据行政法规，政策来制定规章。然而各个地方标准不一，变动较大，缺乏稳定的法律统一指导[6]。

2011年7月1日实施的《中华人民共和国社会保险法》作为立法层面的指导规定却较为原则，只是提出要完善农村社会养老保险制度的法律规范，而并未做具体规定。2015年修订的《老年人权益保障法》在社会保障部分也仅提及要通过基本养老保险制度保障老年人的生活。由此可知我国的相关具体的法律法规并不完善。

（二）保障过低，难以满足养老需求

农村社会养老保险制度设立之初就是就是通过填补“家庭养老”“土地养老”的空缺，进而缓解农村老人“养老难”的问题。然而该项制度在实施起来却难以满足老年人的需求。城乡居民养老基本保险缴费标准设为每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元、1500元、2000元12个档次，并且规定各省市可以根据自己的需求上调标准。然而，对于一些经济发展落后，收入偏低的偏远地区，人们往往采用低缴费标准。每年100元的缴费，最后所获得的养老金还不到每月100元，这显然难以满足养老需求。相反，一些相对发达的地区往往自己调整标准，或者增设较高缴费标准设置，例如北京市最低缴费标准为农村居民上年人均纯收入的 9%，最高缴费标准为城镇居民上年可支配收入的30%[7]，城乡居民可在此区间选择。这样的反差对比，体现出农民的“逆向性”选择，更需要养老保险予以保障的农民反而难以得到保障，农村社会养老基本保险制度难以缺乏“普惠性”，难以发挥其制度优势。

（三）监管体制不健全，制度难落实

地方政府在养老保险制度中作为“牵头羊”，不仅要结合地方实际履行立法职能，更在基金的筹措，管理，支出等各个环节中起着重要的作用。然而，由于基层人手有限，人员素质较低，经费有限，出现了地方政府对基金监管不力，进而滥用、移用养老金的问题。在实现城乡统筹之后，农村中负责养老保险的多为县级农村社会养老保险站及下设机构。2014年《意见》中规定要尽快实现对养老基金的“省级化”管理，加快信息化建设，并且要积极探索村民代表监督的方式。然而，农村信息建设速度缓慢，缺乏信息的曝光，也缺少专门的部门对整个环节进行监管。尽管构想出村民代表监督的方式，但由于缺乏具体的规定，使其大多沦为面子工程。不健全的监管体制不仅使投保的农民难以了解相关情况，更严重地是由于缺乏监管而导致养老金被推迟发放、缩减的后果。

三、我国农村社会养老保险制度的法律对策

（一）加快制定国家层面的法律，提高立法层次

2011年由全国人大常委会制定的《中华人民共和国社会保险法》中有关农村社会养老保险制度的内容已经不能全面、准确地适应现今城乡统筹下的农村社会养老保险制度。全国人大常委会应当在积累国内理论和实践经验的基础上，制定出一部专门针对农村群体的养老保险法[8]，发挥特别法的具体指导作用、体现农村自治性，在保险范围、收缴方式、支付方式、基金管理和监管等方面做出具体的规定。有了上位法的具体指导，地方各级人大、人大常委会应据此制定出符合本地区现状的法律。各省应当努力实现全省标准统一，切实解决不同地区标准相差过大、制度杂乱无章的问题，促进农村社会养老保险制度不断规范、完善。

（二）探索多渠道满足农民的养老需求

1.加强统筹，提高政府补贴

国务院印发的《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》中决定，从2018年7月1日起将实施养老保险基金的中央调剂，以解决由于地域差异而导致一些地区无法按时发放养老金的问题。城乡居民基本养老保险也应借鉴此举，合理发挥中央统筹的作用，统一管理全国的养老基金，并根据实际情况细分确保贫困地区的农民能够按时领取养老保险金，使广大村民都能公平地享有社会保障权。

2.聘用专业人才拓宽基金利用渠道

应当努力探索养老金保值增值的方式，发挥地方政府的自我管理职能[9]。具体措施上国家可以在全国划定基金新型投资方式的试点，尝试让养老基金在专业基金管理公司的运营下进入市场，在保证稳定性的基础上实现基金增值，解决养老保险保障低的难题。同时，在选择专业的基金管理公司上，应努力采取公开的方式，选取认可度高、适合当地的基金管理公司。此外，考虑到县级政府的财政水平较低、人员素质有限，选举专业化的基金管理公司应由省级政府主导，在基金的保值增值上努力实现全省统一。

3.合理选择缴费档次，满足保障需求

城乡居民基本养老保险共有十二个档次，个人缴费档次越高，年老后每月获得的养老金越多。县级人类资源和社会保障部应当积极宣传制度，讲清制度，尤其讲清该项制度的福利性。鼓励有条件的农民投保高水平的保险，满足养老需求。

（三）明确政府职能，健全监管机制

作为我国农村社会养老保险制度的主体之一，各级人民政府应该明确自己的责任定位，在制度出台、制度贯彻执行、以及后期的评测考核方面积极作为[10]。既要抓住中央政府的制度要义、又要结合地方实际，构建服务型政府。由于经办该项事务的主要为县级农村社会养老保险站及下设机构，经办人手不足、素质欠缺大大阻碍了这项制度的推行。只有加强人力的投入以及提高人员素质才能更好地在基层落实制度。省级政府人社部应当定期组织对基层经办保险事项的人员进行培训，尤其是在制度衔接等较难问题上，要努力讲清楚制度要义，确保农民利益的实现。

此外，在监管体制上也要积极进行探索。首先，要加快农村社会养老保险制度的信息化。不仅要在参保人员、参保时间、缴纳资金等方面实现信息化管理，同样养老基金投资、支出等各个环节都要有迹可循，只有“暴露在阳光下”才能更好地实现制度的正义。其次，要努力发挥外部监督的作用。根据2014年出台的《意见》，各地应积极探索村民代表参与监督的方式，让人民参与进来才能多方合力促进制度的推进。村民代表参与监督，应该作为一项具体可行的制度被规定下来，而不是“心血来潮”的面子工程。最后，各级审计部门也应对人力资源与社会保障部的“账面”进行突查，认真审计制度执行效果，并及时反馈情况，对制度贯彻不合格的县及时上报。

四、结语

亚当·斯密在《国富论》中说道，“一国国民每年的劳动， 本来就是供给他们每年消费的一切生活必需品和便利品的源泉。”这说明，人民有权平等地享受国家发展的成果，更有权利幸福地安度晚年生活。农村社会保险制度与其他的社会救济，社会保障制度一同构筑成为保障农村老年人基本水平的救助墙[11]。建立健全好农村社会养老保险制度，才能更好地使广大农村人民“老有所养”，才能在不甚发达的农村地区播下幸福、公平、和谐的种子。面对农民日益重要的养老问题，国家立法机关应该积极借鉴国内国外经验，制定出符合中国农村实际的《养老保险法》，各级政府也应该依法行政，健全监管机制，切实将制度的实义落实到基层。立法机关与行政机关应共同推进农村社会养老保险制度的发展和完善，为中国特色社会主义保障体系的建立做出贡献。

参考文献：

[1]胡丽娜，薛洋.城乡统筹背景下我国农村社会养老保险制度存在的问题及对策研究[J].辽宁行政学院学报，2017（1）：60-66.

[2]董克用，姚余栋.中国养老金融发展报告（2016）[M].北京： 社会科学文献出版社，2016.

[3][10]蒋军成.农村养老保障的制度演进与发展趋势探析[J].云南民族大学学报（哲学社会科学版），2017，2： 67-77.

[4]陆娅楠.我国农村贫困人口去年再减1289万[N].人民日报，2018-02-07（01）.

[5][9]戴卫东.中国农村社会养老保险制度研究述评[J].中国农村观察，2007（1）：71-79.

[6]周翊泓.我国农村养老保险制度实施中的法律问题思考[J].财经界（学术版），2015（22）：297-298.

[7]项洁雯.城乡居民基本养老保險制度缴费档次研究[J].中国人力资源社会保障，2016（2）：46-48.

[8]周梁云，于林洋.关于农村社会养老保险法律问题再思考[J].经济问题探索，2008（7）：43-46.

[11]宋庆阁.我国农村社会养老保险法律问题研究[J].农业经济，2013（6）：42-44.