中意公共图书馆法的比较研究

邵颖超

关键词：公共图书馆法;中国;意大利

摘 要：公共图书馆法是图书馆事业健康、有序发展的有效法律保障。意大利已形成相对完善的公共图书馆法律体系，而我国的图书馆法治建设在《公共图书馆法》出台后进入了新时代。文章对中意两国公共图书馆立法进程和国家层面公共圖书馆法的法律内容进行了比较，以期为我国图书馆法治建设提供借鉴和参考。

中图分类号：G259.20文献标识码：A文章编号：1003-1588（2020）02-0090-04

《中华人民共和国公共图书馆法》（以下简称《公共图书馆法》）的颁布和施行标志着我国公共图书馆事业跨入了新时代，也意味着我国图书馆法治研究将进入一个新阶段。意大利是大陆法系的主要发源国之一，与我国同属一个法系，这为中意法律对比提供了可行性;两国在图书馆事业发展中面临的问题也存在相似性，这为中意图书馆法对比提供了现实基础。

1 中意公共图书馆立法进程对比

1.1 我国公共图书馆立法进程

我国最早的公共图书馆是建于1903年的文华公书林，第一部以政府名义颁布的图书馆法是1910年清代学部颁布的《京师及各省图书馆通行章程》。我国今天按国、省、县行政系统建立公共图书馆系统就是从这时开始，而“图书馆”取代“藏书楼”这一传统称谓也是由此开始[1]。新中国成立后，有关部门陆续颁布了关于图书馆事业的行政法规，但这些法规中没有一部系统且完整的公共图书馆法。而一些地方政府则开始制定地方性图书馆法规，出现了图书馆立法“地方先行”的现象。在《公共图书馆法》出台前，我国已出台6部地方图书馆法规，7部地方图书馆行政规章[2]。《公共图书馆法》的立法工作是进入21世纪后被提上日程的。2008年11月，《公共图书馆法》立法工作正式启动。2011年，《公共图书馆法（草案送审稿）》经文化部（今“文化和旅游部”）通过后上报国务院。2015年11月，国务院对草案进行修改后向社会公开征求意见。2017年11月4日，十二届全国人大常委会第三十次会议表决通过了《公共图书馆法》，并于2018年1月1日起施行[3]。

1.2 意大利公共图书馆立法进程

意大利最早的公共图书馆可追溯到公元前40年至公元前30年，是由G.A.波利奥在罗马建立的。尽管意大利公共图书馆历史悠久，但是其第一部公共图书馆法却是在19世纪中后期产生的。1869年11月25日，在意大利王国公共教育部部长巴尔戈尼的推动下，第5368号《关于批准公共图书馆重组的皇家法令》由国王签字颁布。该法令对图书馆的设立、读者服务及图书馆员薪酬待遇等做出了明确规定，开创了意大利公共图书馆立法的先河[4]。此后的100多年间，意大利根据实际需要多次修改公共图书馆法，以保持法律对现实的有效性。最新的公共图书馆法是在20世纪末出台的。1993年2月22日，意大利文化与环境遗产委员会图书馆行业协会召开会议，提出对前法《国有公共图书馆组织条例》的修改意见，形成《国有公共图书馆规范条例（草案）》。1994年12月15日，议会审议并通过草案。1995年7月5日，时任总统斯卡尔法罗签字颁发第417号总统令《国有公共图书馆规范条例》（以下简称《国有图书馆条例》），并于同年10月20日起施行。意大利的公共图书馆分为国有和地方两种。前者有《国有图书馆条例》作为法律支持，后者则由各大区自行出台相关法规条例。目前，意大利20个大区已全部出台了地方公共图书馆相关法规。

1.3 立法进程的对比

我国最早以政府名义颁布的图书馆法产生于1910年，而意大利的第一部公共图书馆法可追溯至1869年，早于我国41年。这一方面是受两国当时的社会制度和基本国情的影响，另一方面也与两国法律制度的历史沿革密不可分。①国家层面的图书馆立法。我国的公共图书馆法在新中国成立68年后才得以问世，而意大利公共图书馆法则是王国建立8年后就出台面世，二者相差60年。《公共图书馆法》之所以迟迟不能出台，是由我国图书馆相关制度和理念的缺失造成的[5]。②地方层面的图书馆立法。我国第一部地方性图书馆法《深圳经济特区公共图书馆管理条例（试行）》诞生于1997年，先于《公共图书馆法》出现;意大利的情况正好相反，地方性图书馆法在公共图书馆法颁布后才陆续出台。这种差异是宪法规定导致的。意大利王国时期宪法《萨沃伊君主国基本章程》并没有赋予地方立法的权利[6]，而1947年颁布的《意大利共和国宪法》则鼓励地方在与中央指导方针一致的前提下自建行政法规[7]。因此，意大利的公共图书馆法在王国时期就颁布了，而地方层面的图书馆法是在1974年由伦巴第大区首先推出，2010年全部完成。我国也应该加快地方性图书馆法的立法工作，在与《公共图书馆法》保持一致的前提下，突出地方特色，满足地方需求，以完善公共图书馆法律体系，推进我国图书馆法治建设。

2 中意公共图书馆法内容对比

《公共图书馆法》和《国有图书馆条例》分别作为我国和意大利国家层面的公共图书馆专门法，在两国图书馆事业发展中的作用不言而喻。从法律位阶来看，两部法律都是由国家最高权力机关立法，属于一般法律。从法律的结构来看，二者都是根据图书馆的管理逻辑按章节划分，章节下又设具体条款。但因为适用对象、立法背景等不同，所以章节划分也不尽相同（见表1）。

《公共图书馆法》共有6章55条，适用的图书馆对象为所有公共图书馆，包括已建图书馆和待建图书馆;而《国有图书馆条例》共有10章65条，适用的图书馆对象仅为46家已建的国有公共图书馆，所以《公共图书馆法》比《国有图书馆条例》多了“设立”一章。《公共图书馆法》将主管部门、图书馆、出版单位和读者的法律责任单列一章;而《国有图书馆条例》则将图书馆和读者的法律责任融于其他章节，另由专门的法律法规对主管部门和出版单位进行约束，即《文化遗产与活动部组织规则》和《对公众开放文献的交存规则》。其中，《对公众开放文献的交存规则》对不同类型交存客体的呈缴者、接收机构、呈缴数量和方式等进行了规定，以数字出版物为例：呈缴者应向罗马国立中央图书馆和佛罗伦萨国立中央图书馆各缴送1份;优先交存可保证已有馆藏连续性的文献，大学、研究机构和文化机构的学术文献，公共主体在网络上发布的文献，更新频繁的网站以及文献引用率较高的网站发布的文献;访问受限的内部网络上发布的文献可免于交存;政府鼓励呈缴者自愿缴送，并与之签订协议书，约定呈缴方式（包括但不限于主动采集）、缴送期限等，在不侵犯著作权的前提下，获取正版文献[9]。我国在出版物交存方面已有行政法规，但缺乏一部专门法[10]。《公共图书馆法》确定了国家图书馆和所在地省级公共图书馆接收出版物的权利，为下一步制定交存法奠定了基础。我国在制定交存法时可以借鉴意大利的相关经验：在将数字出版物纳入交存范围的同时，充分考虑呈缴者的缴送能力，有重点地选择交存出版物，利用先进的技术手段优化呈缴方式，兼顾著作权与版权的保护。总而言之，《公共图书馆法》的适用对象更为广泛，法律的结构划分相对宏观;而《国有图书馆条例》的适用对象有限，法律的结构划分更加具体和细致。二者都涵盖公共图书馆的运行、服务和法律责任，但细微之处却大有不同。

2.1 法律的内容——运行

中意两部公共图书馆法在“运行”一章中均对图书馆基础的“采”“编”“藏”业务提出了要求，不同的是，《国有图书馆条例》较《公共图书馆法》更为详尽（见下页表2）[11]。对于采購，《国有图书馆条例》规定：“意大利国内出版物为主要采购对象，国外出版物的采购应根据自身馆藏特点以及公众需求酌情实施。”对于编目，《国有图书馆条例》要求：“根据不同文献类型，创建多个馆藏文献信息目录，如手稿、期刊、地图、现代图书等。”对于存藏，《国有图书馆条例》要求：“根据文献的保护级别采取相应存藏方式。定期对文献进行检查，保证最佳存藏环境。及时对文献进行修复，做好修复记录。”此外，《国有图书馆条例》对于管理业务也做出明确规定：“各馆需在每年1月2日前上报未来三年预算计划，每年4月30日前上报当年预算计划。每季度提交财务支出情况报告，每年2月15日前提交上年度工作报告。”[12]《公共图书馆法》因其适用对象更为广泛，且主管部门各不相同，所以只能从宏观的角度出发，将公共图书馆共同的业务囊括其中。但是，《公共图书馆法》的立法不仅是从图书馆、读者和政府的角度对图书馆进行规范，而且从学术发展、文化推广等更高的层面推动图书馆事业全面、协调的开展。以第三章第三十条为例，《公共图书馆法》鼓励馆际交流与合作，以实现文献信息的共建共享，促进文献信息的有效利用[13]。通过文献信息的整合，可以避免资源的重复建设，方便社会学界使用，为学术的发展提供有力的信息支持。

《公共图书馆法》站在全局的高度，为图书馆事业立法指明了方向，也留下了补充和完善的空间。《国有图书馆条例》立法内容详尽，非常值得我国学习与借鉴。法律内容翔实具体，可操作性强，其约束力亦会增强，从而便于执法监督工作的开展。鉴于我国《公共图书馆法》已经出台，建议在地方性图书馆立法中加强法规和行政规章的详尽性，增强其可操作性，真正实现科学立法、严格执法，为图书馆事业发展提供法律保障。

2.2 法律的内容——服务

“服务”一章主要针对图书馆基础的“阅”及其他对公业务（见表3）[14]。不论是公共空间设施场地的建设还是文献信息查询与借阅服务，《公共图书馆法》均体现了“以人为本”的科学发展观。它明确了政府设立的公共图书馆应为少年儿童、老年人和残疾人提供专属服务，从立法上保障所有人都能自由平等地利用图书馆馆藏资源。《国有图书馆条例》则表现出“以书为重”的行业理念，它要求各馆需单设珍贵文献阅览区，并提供对文献损害最少的阅览服务：读者必须在指定区域阅览珍贵文献，有复制件的文献不提供原件阅览，文献复制前需评定是否可行，并需获得专家和主管部门的一致认可等[15]。此外，意大利是一个非常重视版权保护的国家，1941年就颁布了《版权和邻接权保护法》。对与版权保护密切相关的公共图书馆，《国有图书馆条例》也做出相应规定：文献复制需要获得图书馆馆长批准，读者需要填报申请表说明复制件用途，用于学术研究的不可用于出版等商业目的或向社会公开，用于出版等商业目的的需在最终成果上注明原件信息[16]。

意大利在保护珍贵文献以及版权方面的经验值得我国学习。在“推动公共图书馆利用数字化、网络化技术向社会公众提供便捷服务”“采用数字化、影印或者缩微技术等推进古籍的整理、出版和研究利用”的同时，我国应建立新技术条件下科学合理的数字作品版权授权使用机制，完善版权法律政策体系，制订古籍开发系统性规划，降低古籍多次数字化带来的损坏风险，将古籍数字化加工的注意事项写入古籍保护相关法规，制定严厉的惩罚与监管制度。

2.3 法律的内容——法律责任

两部法律均对读者隐私保护做出明确规定，这与国际图联尊重读者隐私的倡导相呼应，表现出对基本人权的尊重，符合国际社会发展理念（见表4）。此外，《公共图书馆法》特别强调公共图书馆“从事危害国家安全、损害社会公共利益活动”以及“提供违法或不当的文献信息”需承担法律责任。作为文化的传播机构，公共图书馆应培育和践行社会主义核心价值观，传承和弘扬中华优秀传统文化，服务于人民日益增长的文化需求，致力于提高我国文化软实力。《国有图书馆条例》则强调对于违法读者的惩罚。除了承担相应的民事或刑事责任，违法读者还将被列入图书馆黑名单，至少三个月禁止进入图书馆等文化机构。为了达到以儆效尤的目的，这份名单会在意大利文化遗产与活动部网站首页上公布并更新。

3 结语

通过对比可以发现：《公共图书馆法》开拓了图书馆服务创新和可持续发展的新空间，充分体现了平等、共享的理念，对我国图书馆事业的发展有极其重大的意义;《国有图书馆条例》规范了国有公共图书馆的服务标准，对图书馆日常运行与管理具有非常重要的指导作用。《公共图书馆法》彰显了新时代中国特色社会主义文化的特点和优势，具有其先进性，但与此同时，我国图书馆事业立法还有很长的路要走。一方面，我国需要进一步制定相关的法律法规，如完善各地方图书馆法，制定交存法等;另一方面，我国要加强《公共图书馆法》的普法工作和执法监督，确保法律得到全面、有效的落实。

参考文献：

[1] 俞蕙安.清代《京师及各省图书馆通行章程》的颁布[J].湘图通讯，1980（3）：28.

[2] 伍丹.我国地方图书馆立法研究[D].湘潭：湘潭大学，2017.

[3] 李国新.《公共图书馆法》立法进展[J].图书馆建设，2010（10）：1.

[4] Federica De Pasquale. Biblioteche， bibliotecari e regolamenti：il Regolamento del 1885 nel giudizio degli addetti ai lavori[D/OL].[2018-09-10].www.docin.com/p-1485258015.html.

[5] 程雪艳.我国《公共图书馆法》立法障碍的根源分析[J].新世纪图书馆，2010（5）：60-61.

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[8][11][13][14][17] 中华人民共和国公共图书馆法[EB/OL].[2019-03-21].http：//www.law-lib.com/law/law_view.asp？id=598375.

[9]Regolamento recante norme n materia di deposito legale dei documenti di interesse culturale destinati all'uso pubblico [EB/OL].[2019-04-04].https：//www.gazzettaufficiale.it/atto/serie_generale/caricaDettaglioAtto/originario？atto.dataPubblicazioneGazzetta=2006-08-18&atto.codiceRedazionale=006G0272&is Anonimo=false&normativi=true&tipoVigenza=originario&tipo Serie=serie_generale¤tPage=1.

[10] 姜曉曦，冷熠.我国数字出版物呈缴现状及其制约因素分析[J].图书馆建设，2016（8）：32-36.

[12][15][16] Regolamento recante norme sulle biblioteche pubbliche statali[EB/OL].[2019-03-21].http：//www.gazzettaufficiale.it/atto/serie_generale/caricaDettaglioAtto/originario？atto.dataPubblicazione Gazzetta=1995-10-05&atto.codiceRedazionale=095G0447&is Anonimo=false&normativi=true& tipoVigenza=originario &tipoSerie=serie_generale& currentPage=1.

（编校：周雪芹）