我国一次性塑料污染管理对策研究

2020-05-01王燕萍邓义祥张承龙张嘉戌安立会刘瑞志

环境科学研究 2020年4期

王燕萍,邓义祥,张承龙,张嘉戌,安立会,刘瑞志

1.中国环境科学研究院水环境研究所,北京 100012 2.上海第二工业大学电子废弃物研究中心,上海 201209

一次性塑料是指生产生活中使用一次或几乎不重复利用的塑料，是塑料制品的重要构成部分.据报道[1]，约90%的塑料袋只使用一次即被弃置.塑料在各领域用途广泛，1964—2015年，塑料产量增长超过20倍，预计到2035年全球塑料产量将再翻一番，到2050年将增长近4倍[2].历史上，塑料主要产地为欧美等发达经济体，然而近年来塑料产业重心已转向亚洲，我国是全球最大的塑料生产国，占全球塑料产量的25%[3-4]，塑料产业的蓬勃发展给人类生产和生活带来了极大的便利，但由此也造成了严重的环境污染问题[5].

大部分的塑料污染都是由一次性塑料造成的.国际海滩清理数据表明，一次性塑料是海滩垃圾的重要构成部分，包括烟头、塑料饮料瓶、塑料瓶盖、食品包装纸、塑料袋、塑料盖、吸管和搅拌器、其他类型的塑料袋和泡沫外卖容器等[6].一次性塑料污染问题，以及由一次性塑料污染衍生的微塑料(粒径≤5 mm的塑料碎片)次生污染问题，在近年来逐步引起国际社会的重视.2018年世界环境日以塑料污染治理为主题[7]，联合国环境规划署(UNEP)呼吁世界各国齐心协力，改变现有国际环境治理格局，共同对抗一次性塑料污染问题.2019年3月，第四届联合国环境大会通过最新“海洋塑料垃圾与微塑料”专项决议，首次将一次性塑料污染列为重点防治领域，鼓励各国从全生命周期角度消除微塑料的环境影响[8].

我国秉承可持续发展价值观，积极参与塑料垃圾全球治理合作.2018年11月，中加两国发布联合声明，强调海洋塑料垃圾污染治理的紧迫性，通过加强合作减少一次性塑料制品的使用[9].2018年12月，UNEP召开第二次海洋垃圾和微塑料会议，我国建议开展以一次性塑料制品为重点的塑料垃圾削减方案研究，建立非必要一次性塑料制品行业清单，研究旨在淘汰非必要一次性塑料制品使用的政策措施.

针对加强一次性塑料污染管理的现实需求，该文对国内外一次性塑料管理措施进行了回顾分析，结合我国一次性塑料管理现状及存在的问题，从塑料生产、使用和回收利用的全生命周期过程，提出了我国一次性塑料污染管理的对策建议，以期为进一步完善我国一次性塑料管理提供借鉴.

1 一次性塑料概况

1.1 一次性塑料的来源

一次性塑料广泛应用于餐饮业、医疗服务业、农业、包装行业和个人用品中，同时这些也是一次性塑料污染的主要来源，涵盖了人们生产和生活的各方面(见表1).

表1 一次性塑料污染的主要来源Table 1 The primary sources of single-use plastics pollution

1.2 一次性塑料对环境的危害

大块塑料垃圾(如塑料袋、废弃渔线渔网等)对生物的生存造成很大威胁，严重影响物种的多样性，如海龟、鸟类、鱼类和哺乳动物(如鲸鱼)因吞噬塑料或者被塑料网线缠绕而致伤或者致死[10-11].农田中塑料农膜的大量残留会破坏土壤结构，影响农作物根部发育导致减产，农作物对土壤中赋存农膜颗粒的吸收也可能带来食品安全问题.大部分一次性塑料密度较小，很容易在风力、水动力作用下进入河流和海洋[12].观测结果表明，在海洋的某些地方，塑料垃圾的数量为浮游生物数量的6倍[1].一次性塑料垃圾在物理化学等作用下发生破碎，成为微塑料的主要次生来源，较小的微塑料更容易被低营养级微生物所摄取.被微生物所摄食的微塑料不仅可能对微生物造成物理损伤(如堵塞肠道、消化道等)，而且微塑料本身含有增塑剂以及对有机物(如多环芳烃、DDT等)具有较强的吸附能力，在生物体内得到释放从而通过食物链影响人体健康[13-15].

2 世界各国和地区一次性塑料管理概况

2.1 一次性塑料的减量化政策

在UNEP、各类环保组织及各国和地区政府的共同努力下，截至2018年7月，已有127个国家和地区出台了针对一次塑料袋减量使用的政策或行动计划，主要包括征税、自愿协议、全部或部分禁止、禁令和征税并行4类，其中27个国家和地区以法律的形式限制一次性塑料制品的市场流通，或者针对特定产品(如餐具、吸管、包装)或材料出台专项限制性规定[16].

2.1.1全部或部分禁止

非洲国家普遍为欠发达经济体，但多数地区已经出台了一次性塑料管理制度，25个国家和地区已经颁布塑料袋禁令，超过一半(58%)在2014—2017年间开始实施[6,17].2017年1月1日，阿鲁巴一次性塑料袋禁令生效，通过相关利益各方的广泛讨论，该禁令得到了社会各界的广泛接受和支持[18].肯尼亚在2017年出台严格的塑料袋限用政策，违法组织或个人将面临最高4.0×104美元的罚款或监禁[19].高昂的违法成本虽能遏制塑料袋使用量的上涨趋势，但法理的模糊性可能引发社会的反弹，导致政府信誉缺失以及政群关系的恶化.

随着经济的发展以及民众对政策的反应变化，发达国家和地区对“限塑令”不断进行完善.2016年9月，法国通过新法律，要求碗碟杯叉等一次性塑料餐具必须有50%来自生物物料，并可用于家庭堆肥降解，该禁令将于2020年生效[20].欧盟委员会也提议禁止使用棉签、塑胶吸管等10种一次性塑料产品，并由制造商承担清理废弃物的费用[21-22].2015年世界海洋日，UNEP呼吁各国在个人洗护品及化妆品中逐步淘汰使用塑料微珠，美国、日本、欧盟、英国等多个国家和地区开始呼应并采取相应措施，禁止在洗护产品中使用塑料微珠[23-24].这些政策不仅强调了替代品的重要性，而且减轻了政府清运垃圾的财政负担.

2.1.2对消费者征税

爱尔兰是全球第一个对消费者征收塑料袋税的国家[25-26]，并于2001年将其纳入《废物管理修正法案》，同时设立环境基金.2002年，爱尔兰政府开始对每个塑料袋征收0.15欧元的环境税，一年内效果显著，塑料袋使用量下降90%以上.为使塑料袋消费量长期保持较低水平，2007年单个塑料袋税率增至0.22欧元.截至2013年，政府将2×108欧元的税收用于资助由环境基金管理的环境项目以及爱尔兰环境保护署的环境修复等项目[27].由于政策的灵活性以及公众意识的提升，爱尔兰的塑料袋人均消费量呈逐年下降趋势(见表2).

表2 征税后爱尔兰塑料袋人均消费量[28]Table 2 Per capita plastic bag consumption in Ireland after taxation[28]

爱尔兰塑料袋征税制度的良好结果表明，足够高的塑料袋税可以规范消费者的过量索取行为.此外，该政策工具成功实施的关键是利益攸关者的广泛参与、政府与民众的良好共识、部门间明确的责任分工以及执法机构定期的监测和审查.

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2.1.3禁令和征税并行

在亚洲，很多国家和地区在控制塑料袋的过度使用方面做出禁令或征税尝试，如孟加拉国[29]、越南[30]等，但执行情况往往很差，主要是这些国家和地区经济水平不高、政策不持续等原因造成的[31].

南非是实行联合禁令和征税制度最典型的国家.2003年，南非政府禁止使用厚度小于30 μm的一次性塑料袋，同时对超过这一厚度限制的塑料袋进行征税，每个塑料袋约0.04美元.政府通过征税所得来推广废物减量及循环再造项目，并在塑料回收行业创造可持续的就业机会.然而由于法律的制定未体现全民参与以及公开透明的立法原则，在各方的争论下，3个月后单个塑料袋税收降至0.03美元，征税的成效不断下降[32-33].

2.1.4与零售商达成自愿协议

政府与生产商、零售商之间达成自愿协议，可在一定程度上减少一次性资料制品的使用[34-35].2016年，奥地利联邦农业、林业、环境和水资源管理部与大型零售商和环保组织签署协议，大多数大型连锁超市自愿停止向顾客提供免费购物袋，政府通过分析零售商所提供的资料，定期监察并采取措施[36].2017年，新西兰政府采取自愿协议，与两家最大的连锁超市合作，计划完全淘汰一次性塑料袋[6].自愿协议属于政府进行社会治理的新型机制，先试点实施，然后分类推广，大型商店的自愿协议能够为其他负责任的企业形成激励，从而最大程度地降低塑料袋使用量.

2.1.5实施效果分析

一些国家和地区一次性塑料管控的实施经验表明，塑料袋使用量在塑料袋禁令执行后的短期内会下降，但长期来看一般均会呈现不断回升的趋势，这一方面是由于实施力度不足，另一方面是由于人们逐渐习惯于一次性塑料制品收费以后，收费对塑料袋使用的抑制效果就越来越不明显.当然，爱尔兰政府的征税制度表明，一定范围内足够高的征税政策能显著有效地减少一次性塑料袋使用，但也容易引发社会的抵触情绪.

2.2 跨国塑料污染管理

2015年数据[6]显示，我国是世界上最大的塑料包装产生国，但按人均计算，美国〔45 kg/(人·a)〕、日本〔32 kg/(人·a)〕、欧盟〔30 kg/(人·a)〕均高于我国〔29 kg/(人·a)〕.过去几十年来，发达国家通常将废塑料输入我国及东南亚等发展中国家，随着我国限制“洋垃圾”进口政策的实施，印度、泰国、越南等发展中国家也相继宣布将全面禁止进口塑料废物.2019年5月，相关政府代表就《巴塞尔公约》修正案达成一致，决定将塑料垃圾列入进出口的限制对象，此举将促进世界各国塑料垃圾回收行业的升级[37].

3 我国一次性塑料管理现状和存在的问题

3.1 管理体系有待完善

3.2 “限塑令”需与时俱进

2007年12月31日，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》(又称“限塑令”)，要求全国范围内禁止生产、销售、使用厚度小于0.025 mm的塑料购物袋[38].实施至今，执行效果呈逐年递减之势.早期，商场、超市塑料购物袋使用减少量在75%左右[39]；零废弃联盟调研表明，截至2018年5月，调查的 1 101 家线下门店中，不合规塑料袋占比达78%，除大型超市、连锁便利店较为严格以外，其他类型门店近90%不收费[40].“限塑令”重点放在了塑料袋的生产和流通环节，而使用和回收环节尚无操作性较强的措施，同时随着电商行业(快递、外卖)的迅猛发展，监管不够全面、监督执行力度不强等问题更为凸显，故“限塑令”需根据实际状况进行调整，细化实施路径.据报道[41]，海南省率先在全省范围内全面禁止生产、销售和使用一次性不可降解塑料制品，承诺在2019年底前，建立健全地方法规及标准体系，完善监管和执法体系，并在2025年底前，全省全面禁止生产、销售和使用列入《海南省禁止生产销售使用的一次性不可降解塑料制品名录(试行)》的塑料制品.《上海市生活垃圾管理条例》规定，自2019年7月1日起，党政机关、事业单位内部办公场所停止使用一次性杯具，旅馆不得主动提供一次性日用品，餐饮业不得主动供应一次性餐具[42].海南省和上海市率先提出了一次性塑料禁令，释放出了良好信号，更多城市应根据经济基础与技术条件完成具有差异化的制度设计，加入此行列.

3.3 新兴领域政策措施不健全

随着快递以及外卖等行业的快速兴起[43]，特别是塑料袋、塑料餐盒等一次性塑料制品的消耗量也越来越大(见表3).GB/T 16606.1—2018《快递封装用品第1部分：封套》[44]标准增加了二次使用快递封套的相关要求，旨在减少过度包装，但更详细的规范需要进一步研讨.面对如此庞大的废物量，政府也应考虑制定一次性塑料的电商流通标准以及管理细则，从而减少电商行业不可降解一次性塑料废物的产生.

表3 快递与外卖包装类别占比(多选情况下)[45]Table 3 Ratios of the express and take-out packages (under multiple choices)[45]

农用地膜覆盖在我国农业生产中发挥着重要作用[46]，但地膜的生产趋于薄型化，导致农用地膜强度低、易破碎，回收非常困难[47].2017年10月，中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局和国家标准化管理委员会联合发布GB 13735—2017《聚乙烯吹塑农用地面覆盖薄膜》，与1992年颁布的标准〔地膜厚度为(0.008±0.003)mm〕相比，提高了地膜厚度、力学性能、耐候性能，并明确规定地膜厚度不得小于0.01 mm，旨在提高地膜重复利用次数[48-49].但地膜厚度是否是促进其回收的主要因素、回收主体是生产者还是使用者、民众是否愿意参与回收等问题，使得该政策有效作用的发挥充满不确定性.

除此之外，政府应落实相关政策以提高一次性医疗废物的处置和利用率[50-51]，提高一次性餐饮塑料用品生产企业的市场准入门槛，主动引导一次性塑料餐饮用品生产企业进行技术革新[52]，还应完善其他经济领域一次性塑料的管理政策.

3.4 回收体系亟待推陈出新

一次性塑料垃圾的管理应由堆放、填埋、焚烧等单元化末端处置方式向无害化、资源化的综合利用方向转变[53].日前，《资源综合利用法》已被列入第十三届全国人大常委会立法规划[54]，以创新驱动和资源综合利用相结合，提高资源利用效率.我国有关固体废弃物处理处置、减量管理和循环利用的法律法规体系尚不完善，可借鉴美国、日本、德国等国家和地区较为系统规范的垃圾分类经验，对废弃物的回收、再生、循环、利用的操作与管理做进一步探索.

4 我国加强一次性塑料管理的主要措施

4.1 源头管理措施

4.1.1分阶段、分领域限制和禁止使用

全国范围内，建议将一次性塑料膜、袋类产品甚至医疗、建筑等行业的一次性塑料制品纳入“限塑令”管制范围，建议禁止将塑料微珠用于个人洗护品，切实加强环境微塑料污染的风险管控.相关部门需尽快制订禁止生产、销售、使用的一次性不可降解塑料制品名录，并定期对高度关切的塑料产品进行环境风险评估，不断扩大清单，逐步实现从“限塑”到“部分禁塑”，最终实行“全面禁塑”.此外，为形成塑料制品长效减量机制，对禁用一次性塑料后社会福利的考量也是重要的立法参照点.

4.1.2使用税收等经济工具

在一次性塑料管理过程中，一些经济工具，如生产者责任延伸制度、污染者付费原则、可降解塑料生产企业补贴或税收减免政策等，可有效将一次性塑料垃圾外部成本内部化.为管理饮料和外卖食品包装，可引入押金返还机制，使用奖励机制能够增加消费者的回收意识，增加材料的二次利用率.针对一次性塑料制品征税制度的实施，可合理设定一个足够高的税率，制约消费者过量索要塑料袋.鉴于“谁生产谁负责”原则，建立有效的法律和财政制度.零售商作为塑料产业链的中间环节，鼓励其减少售卖非必要一次性塑料制品，不仅可以向消费者传播环保理念，而且能够促进上游生产商的环保技术升级.考虑有效利用征税所得，投资于具体环保项目、回收再生行业、提高就业机会，促使公共利益最大化.

4.1.3开发替代产品

与禁令、税收不同，促进替代产品这种措施不会引发市场的突然变化，是减少一次性塑料的另一种有效选择，可替代产品应只有具有相同或更优的产品性能才具有生命力.可降解塑料具有与不可降解塑料相似的使用性能，同时克服了不可降解塑料降解周期过长的问题.鼓励可降解塑料的使用，重点在于完善可降解塑料行业在研发、生产、市场准入、回收等方面的配套管理，评估可降解产品的环境影响.当前市面上标榜的部分可降解塑料仅为降解剂与塑料的结合体，自然条件下加速破碎而非完全降解，鉴于此，可降解塑料产品的市场推广需谨慎推进.目前应用较广泛的可降解塑料主要包括光降解塑料、生物降解塑料、光/生物双降解塑料和其他新型降解塑料[55].促进可降解塑料替代产品的研发和推广，主要措施包括：①研究制定可降解塑料制品相关标准，严格推行GB/T 20197—2006《降解塑料的定义、分类、标志和降解性能要求》、GB/T 28018—2011《生物分解垃圾袋》等国家标准；②推动实施可降解塑料制品认定标准；③通过原材料规模化生产等手段来降低生产成本；④引进先进企业，培育良好的产业和市场环境，鼓励和引导新型塑料及替代品的研发和推广.

4.2 使用过程管理

在使用环节，要尽可能提高一次性塑料的重复利用率.传统的塑料袋，虽设计成一次性，但也具有一定的二次利用价值，如盛装商品后的手提袋也可用于收集生活垃圾.在使用环节中，政府可加强完善以下方面的工作：①鼓励研发耐用快递盒及建立回收—清理—再利用过程，以取代现有的一次性速递包装；②鼓励外卖或快递行业使用可循环包装，代替保鲜膜、塑料袋等，提高资源利用率；③进一步增加农用地膜厚度、提高耐老化性能，从而增加其使用次数；④对于其他领域(如建筑、旅游等)使用的一次性塑料，同样有必要加强其重复利用.

4.3 末端管理措施

4.3.1完善一次性塑料垃圾产生者责任制

生活和生产中产生的一次性塑料垃圾往往体积较大，容易辨认，具有较好的源头分类回收条件.一次性塑料垃圾的产生者，包括居民和企事业单位，必须对自身产生的一次性塑料垃圾资源化回收负起主体责任.在全国范围内逐步推广《上海市生活垃圾管理条例》的经验，提高一次性塑料的分类回收效率.综合采用行政和经济手段，提高居民和企事业单位未分类垃圾的处置成本，对含有一次性塑料的生活和工业垃圾，各基层垃圾转运站可采用拒收、罚款、收取分拣费用等方式，在垃圾收集转运的初始环节就尽可能解决一次性塑料垃圾的分类回收问题.

4.3.2提高垃圾回收中一次性塑料分拣效率

我国垃圾资源化工作仍大量依靠人工分拣，且回收行业从业人员呈现零散化、无序化状态[56].国际上已采用先进的分离设备可以系统地分选出不同的材料，但设备一次性投资较高.我国需在一次性塑料制品回收利用基础设施建设方面加大投入，着力改建和整顿城市废旧物资回收再生市场，鼓励民营资本进入固体废物处置行业，确保环境效益最大化和废物最小化.

4.3.3加快技术创新，促进再生利用

与欧美等发达国家和地区相比，我国在废旧塑料再生技术研发、产业化规模等方面有一定差距，可回收塑料一般通过机械加工分解成颗粒后重新制成新的塑料产品[57].政府和企业应加大投资和扶植力度，给予减免税或财政补贴等优惠措施，加强设备和工艺升级，加快新技术的研究和开发步伐，扩大一次性废弃塑料的再生利用领域.同时，应进一步提出明确的再生目标，如要求特定塑料制品应包含具体比例的再生材料等.