区域协同发展时代福建省两大协同发展区发展现状与策略研究

张 利

(福建省城乡规划设计研究院 福建福州 350007)

1 协同发展背景

区域协同指由城市及城市之间的人流、物流和信息流等构成的开放系统[1]，突破行政区划制约，与外界进行物质、能量交换，发挥初始禀赋与比较优势，实现发展要素和资源的优化配置，自发形成时间、空间和功能上的有序结构，进而实现区域整体利益最大化，推动共同发展[2-3]。

实施区域协调发展战略是新时代国家重大战略之一，是应对区域发展不平衡不充分问题的战略举措，我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，对区域协调发展提出了新的要求。党的十八大以来，国家层面相继提出了京津冀协同发展、长江经济带发展、共建“一带一路”、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展等新的区域发展战略。2018年，中共中央国务院发布《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》，明确提出“建立以中心城市引领城市群发展、城市群带动区域发展的新模式”，旨在建立更加有效的区域协调发展新机制，促进区域协调发展向更高水平和更高质量迈进。

习近平总书记在福建工作期间，亲自指导闽东北经济协作区五设区市协作，对推动区域协调发展具有重要意义。经过多年的区域协作，区域之间要素流动日趋频繁，区域协作日趋紧密。2018年，为适应高质量发展目标，省委十届六次全会明确把“经济协作区”上升为“协同发展区”，其中，福州、莆田、宁德、南平、平潭纳入闽东北协同发展区，厦门、漳州、泉州、龙岩、三明纳入闽西南协同发展区，从而实现双轮驱动、南北互动、协调推进、统筹发展的良好格局。下一步，如何在两大协同发展区的框架下进一步深化、细化区域协作，在体制机制创新、重点项目策划等方面加强研究，以更加紧密的合作提升区域整体竞争力，提升在全国发展版图中的地位，是一项重要研究课题。

2 现状基础与问题

区域协同发展总体态势良好，但发展不平衡、不充分问题依然突出。区域协同发展机制不断完善。省级层面成立了两个协同发展区建设领导小组和工作协调小组，统筹抓好需要省里协调的事项；市级层面，两大协同发展区分别建立了联席会议制度，设立了协同办公室，并建立了对口部门常态化对接协调机制。各发展类、空间类规划中均或多或少体现了区域协同发展相关内容，协同发展理念深入人心。但是，南北之间、山海之间、城乡之间发展不平衡、不充分问题依然突出。南北之间，闽西南协同发展区在GDP、固定资产投资等指标上均高于闽东北协同发展区，整体呈现“南强北弱”的发展态势；山海之间，山区发展动力不足，部分山区市县产业项目支撑不足、民生配套滞后，沿海地区人均GDP指标与内陆山区的绝对差异不仅没有下降，还呈现出扩大趋势[4]。城乡之间，乡村人口外流明显，基层人才紧缺，乡村基本公共服务水平与城镇差距较大,如表1所示。

表1 福建省两大协同发展区主要经济社会指标比较(2019年)

注：数据来源于2019年福建省统计年鉴

协同发展重点领域持续突破，但重产业和基础设施，民生服务合作仍然不够。全省交通基础设施主干道基本实现互联互通，达到市市通快铁、县县通高速、镇镇通干线、村村通客车，为两大协同发展区协同发展提供重要的交通支撑；产业协作持续加强，新能源汽车等重点产业链群实现全省布局，并在两大协同发展区之间形成互采互购新格局；生态共建持续推进，闽江、九龙江等重点跨市流域综合治理和闽江流域山水林田湖草生态保护修复试点有序推进，区域环境污染联防联治进一步加强。但是，教育、医疗、养老等领域系统性的合作还不够深入，有强校带弱校的成功案例，但未形成系统、长效的制度保障。医疗、养老资源共建共享案例不多，医疗机构之间数据共享、双向转诊仍在起步推进中。

协同发展重大项目加快推进，但接续项目乏力，缺乏一批“引爆点”重大项目。近年来两大协同发展区积极推进一批重点项目建设。福厦客专、福平铁路、双龙铁路等加快建设，南三龙铁路、厦漳同城大道、福州长乐国际机场第二轮扩能工程等建成投用；城际轨道交通、厦门新机场等跨区域重大交通项目正在加快推进前期工作。冠城瑞闽动力锂电池、莆田华佳彩高世代面板、金龙汽车漳州龙海异地迁建、上汽集团乘用车宁德项目、中铝宁德铜冶炼、泉州芯谷、三明陆地港、福建信息职业技术学院平潭校区、福州大学晋江科教园等一批项目建成或部分建成。但目前两大协同发展区由于缺乏政策约束力，尚未形成稳定的制度结构，也缺乏区域长期紧密合作的积极性，推动协同发展区新生成的大项目、好项目较少，协同发展重大项目接续不足。

3 区域协同发展思路

福建省闽东北、闽西南两大协同发展区的研究，应注重对福建省情的把握，因地制宜的制定发展策略和区域政策。按照全省“一盘棋”的思路，着眼生产力和生产要素合理布局，着眼人口和产业有效集聚，充分发挥福州、厦门的牵头作用和泉州、漳州、宁德、莆田、南平、三明、龙岩、平潭的主体作用，着力推进基础设施互联互通、产业发展分工协作、社会事业便利共享、生态环境协同保护、区域市场互惠互认，建立更加有效的区域协同发展新机制；即打破行政区域的“墙”，又打破陈旧落后思想的“墙”，优化各地市功能定位，合理分工，实现特色发展、错位发展、差异化发展，促进优势互补，在更高层面上推动闽东北、闽西南两大协同发展区朝着更深、更广、更紧密融合的方向前进，实现更高质量的一体化，形成解决发展不平衡不充分问题、深化山海协作、推动城乡统筹的“福建方案”。

4 区域协同发展策略

分别从空间格局、基础设施、产业发展、社会事业、生态环境、区域市场等重点领域，聚焦当前我省区域协同发展存在的重点问题，制定针对性策略和举措。

4.1 优化发展格局

当前，福建省已经明确了“两极两带六湾区”的区域发展格局，以福州都市区和厦漳泉都市区“两极”作为区域发展的引擎，以“六湾区”建设为抓手壮大湾区经济，以沿海城镇发展带和山区绿色发展带“两带”实现对外承接长三角和粤港澳，对内串联大中小城市、辐射带动广大乡村地区，进而形成全域协同发展的新格局。但反观现状，福州和厦门两个龙头城市的辐射带动能力仍然偏弱；全省六大湾区与粤港澳等国内一流湾区比，整体发展层次仍不高，湾区之间在规划、产业发展、项目落地等缺乏统筹协调。下一步，关键要在做强福州都市区和厦漳泉都市区两个核心引擎、壮大湾区经济等方面实现突破，增强我省整体竞争力。

提升中心城市辐射带动能力。两大协同发展区的高质量发展，核心在于两大中心城市能否提升辐射带动能力，代表全省参与全国、全球的竞争与合作，吸引更多资金、技术、人才等高端要素进入都市区，并通过内部合理分工，共同做大做强，提升协同发展区整体水平。而中心城市带动能力的提升，关键在于“提升服务、构筑枢纽、做大体量”。因此，首先要进一步强化福州和厦门的科技创新、大数据服务、总部经济、教育医疗、商贸会展等职能，在全国发展版图中构筑服务高地、形成优势，加快提升对国际国内高端战略资源的集聚集成能力，进一步增强对全省其他区域的辐射带动能力，高水平打造引领全省发展的龙头。同时，鼓励企业在协同区内组织生产和协作，以产业集群为载体将行政边界模糊化，带动其他区域共同崛起；其次要打造区域性综合交通和信息枢纽。加快完善公路、铁路、水路、航空、管道、信息等网络建设，构建以福州和厦门为核心、便捷联系各节点城市、县、开发区的综合运输和信息网络体系；三要适时调整中心城市范围，福州市区管理范围向闽侯县和连江县拓展，厦漳泉首先加快同城化，对同城化区域实施统一规划、统筹建设。

做强湾区经济，形成新的增长极。占我省22%国土面积(以沿海县级行政单元计)的环湾地区汇聚了全省68%的GDP、57%的固定资产投资额和68%的城镇人口，是全省先进临港制造业、重要港口、交通枢纽、科研机构和创新人才高度集聚的区域，对全省具有很强的引领示范作用，也是我省未来发展潜力最大的区域。同时湾区之间和湾区内部均涉及跨县市协调问题，因此湾区的协同开发与保护也是加快两大协同发展区建设的重要抓手。为推动湾区高品质开发建设,首先，要加强规划引导，明确湾区发展定位和发展方向，在产业发展、重大项目选址方面实现合理分工与协作，避免同质化竞争；其次，要形成湾区常态化协调机制，加强对三都澳、闽江口、湄洲湾、泉州湾、厦门湾、东山湾六大湾区在招商引资、规划建设、环境保护等的协调；三要注重港产城融合，涉及湾区的各类规划建设按照以港聚产、以产兴城、以城育港的良性互动模式合理安排；同时加强城市、产业园区、港口之间的交通、通讯等基础设施建设，从硬件方面做好港产城融合的保障，如图1所示。

图1 两大协同发展区总体发展格局示意图

4.2 基础设施互联互通

基础设施互联互通对降低区域协调成本、提高区域合作效率、促进区域经济增长起着巨大的推动作用。下一步要聚焦关键通道和薄弱节点，加快互联互通交通基础设施建设，构建网络化现代化综合交通运输体系，将我省打造成为连接“陆丝”“海丝”，串接沿海、联通两岸的十字型枢纽地区。

4.2.1建设疏港大通道

全省对外综合运输通道的运输能力不足，难以适应城市群经济社会发展需要[5]。因此，一要强化高铁关键区段建设，衔接国家高铁主通道。加快福州至温州、漳州至汕尾高铁的规划建设，实现全省沿海350km/h的贯通，并与杭州、广州两个相邻省会的高铁直联；加快规划建设南昌经南平至福州(厦门)高铁、赣州经龙岩至厦门高铁，实现我省与江西、湖南等内陆省份的高铁联通；加快实施龙梅龙铁路，规划研究福州至龙岩铁路，构建福州至广州联系新通道。二要打通疏港大通道，拓展内陆腹地。国家铁总批复福建省白马港、可门港、江阴港、湄洲湾北岸、湄洲湾南岸、漳州港尾等6条支线铁路，目前已建成4条，但基本上只衔接到福厦铁路，与峰福、鹰厦、向莆等后方干线铁路接驳不便，由于福厦线客运繁忙，货运只能利用夜间“窗口时间”运输，制约了港口集疏运能力，限制了海铁联运功能的发挥。因此，在战略层面考虑枢纽港口直连两条以上后方货运铁路大通道，确保枢纽港口集疏运的战略稳定性。福州江阴港和罗源湾港应尽快连通峰福铁路、向莆铁路；湄洲湾南北岸港以向莆铁路、漳泉肖铁路为主，预留支线接入兴泉铁路；厦门漳州港以鹰厦铁路、漳龙铁路为主，预留支线接入兴泉铁路。尽快建设江阴港区至向莆铁路连接线并延伸至平潭，为国家中长期京台货运铁路预留通道和接口。同时，尽快整合贯通沿海货运铁路，适时推动福厦铁路客货运分流，保障海铁联运畅通。此外，适时开展鹰厦铁路、峰福铁路提升改造研究，提升闽新欧货运通道通行能力。

4.2.2推动港口资源整合

我省除厦门港外(2018年集装箱吞吐量1070万标箱，全国排名第7，世界排名第14)，其它港口全国竞争力不明显。要加快全省港口资源整合，集中优势资源参与全国竞争。鼓励港口企业跨行政区的资产并购、重组，建议按照“两步走”战略有序推动全省港口企业整合。第一步，全省按照闽东北协同发展区、闽西南协同发展区两大板块，分别集中培育龙头企业，闽东北以建设福州港为核心，集中扶持壮大省交通运输集团；闽西南以建设厦门港为核心，集中扶持壮大厦门港务控股集团，鼓励两大集团交叉持股，为整合全省统一的港务资源奠定基础。第二步，组建全省统一的港务控股集团，引导全省港口在资产、人员、品牌、管理等方面的深度整合。全省港务控股集团下设3个港口子集团，分别管理集装箱、大宗散货、液体散货三大业务的全省统筹经营工作，加快推进港口综合规划、基础设施建设、重点港区开发、海事航运服务、口岸监管等5个一体化，减少重复建设和资源浪费，促进港口良性互动，实现全省港口“一盘棋”统筹，共同打造“中国东南部深水枢纽港”。

4.2.3构建现代物流体系

积极培育和引进大型物流集团，打破地区封锁，搭建覆盖全省的物流信息数据库、物流公共信息平台和物流标准服务平台，着力简化手续，提高物流效率，加大补贴力度，降低物流成本，形成更有吸引力和竞争力的港口服务环境。加强周边省份陆地港建设，重点拓展南昌、鹰潭等地陆地港，并进一步向长沙、贵阳、重庆和昆明等中西部中心城市延伸，将内陆省市纳入我省港口进出口贸易的重要物流节点。加快建设区域性国际航运物流中心、大宗商品分拨和仓储中心，形成一批包括陆地港在内的综合物流园区和物流节点，提升枢纽港辐射带动能力。

4.3 产业配套协作

福建省在集成电路和光电、计算机和网络通信、高端装备、汽车制造、石油化工等工业领域产业集群产值超千亿元，福建省针对产业集群培育也已经制定了系列政策文件和行动计划，着力推动优势产业集群做大做强、传统产业集群提档升级、新兴产业集群发展壮大。下一步，要进一步理顺产业分工和发展链条，突出产业链条延伸、产业集群共建，促进产业协同配套和融合发展，推动产业跨区转移集聚和上下游联动，突显我省产业优势与特色，增强经济综合实力和核心竞争力。

(1)共同壮大产业集群

产业集聚发展有利于降低企业成本，优化资源配置，提高协作配套效率。福建省比较有影响力的优势产业集群还相对缺乏，目前全省还未有产值规模超5000亿元的产业集群，规模最大的现代钢铁产业集群2018年规模仅3800亿元左右。因此，要进一步整合优化产业集群，加强全省范围的规划布局，强化龙头引领，突出强链补链，共同培育世界级产业集群，分重点、分层次打造一批国家级、省级重点产业集群，形成产业集群梯度发展格局。考虑由闽东北、闽西南两大协同发展区合力推进，整合不锈钢等合金新材料，力争通过若干年的努力，打造出产值规模近万亿元的世界级新材料产业集群，成为全省新的主导产业。在国家级产业集群培育方面，重点整合福州纺织化纤、莆田纺织鞋服、泉州纺织服装、制鞋产业集群，打造纺织鞋服国家级产业集群；依托京东方、天马微等重点企业，打造集成电路和光电国家级产业集群；依托宁德时代新能源，宁德上汽、金龙等重点企业，打造国家级汽车产业集群；在省级产业集群培育方面，重点培育计算机和网络通信、高端装备等N个省级产业集群。同时，要为企业跨区域协作配套创造条件，鼓励龙头企业牵头组建技术联盟和产业联盟，形成龙头企业为支撑、“专精特新”中小企业协作配套的产业链条；支持龙头企业跨城市进行并购重组和混改，推进沿海企业与山区企业双向流动。

(2)共建共享各类支撑平台

一是科技创新服务平台。引导省级制造业创新中心、行业技术开发基地、企业技术中心等创新平台向企业开放共享。打造一批省级重点实验室和新型研发机构，提升一批众创空间、星创天地和科技企业孵化器。特别是支持龙头企业做大做强研发平台，鼓励企业间协作开展行业共性技术研发与推广应用，加快实现成果转化和产业化，并在全省布局生产配套项目。二是采购营销服务平台。共享购销信息，共拓营销市场，实现企业跨区域联动发展。三是政务商务服务平台。推动现有政务、法务、商务等资源整合，打造“一门式”企业全生命周期的“政务+商务”服务，营造一流营商环境。四是工业互联网平台。支持企业上云平台，鼓励具有互联网基础的龙头企业整合利用其在不同领域的平台工具，先行建设一批基于智能研发、生产智能管控、产融对接、数据分析服务的基础平台，加快推动传统制造业数字化、服务化发展。

同时，还应加强旅游业、农业、海洋产业等领域的协作，依托我省独特的生态资源优势，共同做强现代特色农业、休闲旅游业和海洋产业。

4.4 社会事业便利共享

协同发展的目的，不仅是带来经济发展的快速提升，更重要的是通过协同联动、资源共享、优势互补，切实把发展红利惠及更多老百姓。要聚焦教育、医疗、养老等老百姓息息相关的民生性合作项目，使广大群众更多的享受区域协同发展带来的切实利益，增强民众对区域协同发展的认同意识，自下而上的形成区域合作的社会舆论氛围。

(1)医疗方面

坚持医疗、医药、医保“三医”联动，研究建立网格化医联体，适度打破行政边界，按照医疗资源分布情况划分服务网格，建立健全医联体之间的技术协作、分级诊疗责任体系和费用结算机制，建立健全医联体内医疗机构间检查检验结果实时查阅、互认共享。加强全省远程医疗服务网络建设，开展双向转诊、远程会诊、远程检查，推动形成有序的分级诊疗格局。建立健全重大传染病联防联控机制，逐步建立资源共享、优势互补的疾控机构实验室检验检测网络，提升疾病预防控制服务能力。

(2)教育方面

通过组建教育集团、教学联盟等形式，推动教育资源共享。以教育集团为媒介，将发达地区优质学校的先进经验和优秀人才引入欠发达地区。鼓励在高校集中区组建教学联盟，促进高校互认学分和课程，共享实验实训资源和师资。立足各地产业需要，鼓励以专业建设为纽带，组建应用型本科专业类教学联盟，推进高校本科专业对口帮扶和协同创新。推广中等职业学校与高等职业院校分段实施、联合培养的“三二分段制”五年制高职模式，培养更多符合本地产业需要的技术技能人才。加快发展现代远程教育与网络教育，开放公共数字化优质教学资源，构建全民共享的终生学习网络和服务平台。

(3)养老方面

要充分利用山区生态优势和沿海医疗资源优势，探索山海合作的健康养老模式。鼓励沿海康养、养老、医疗等机构在山区建立分支基地，推动资质互认、标准互通、监管协同。搭建养老服务信息网络共享平台，实现养老服务信息资源实时发布、同步共享、远程获取。

4.5 生态环境共保共治

针对流域、海域等跨区域的生态环境问题，很大程度上需要突破现有的行政区划分割体制，实现跨区域联合保护与治理。要坚持绿水青山就是金山银山理念，深入实施生态省战略，加快国家生态文明试验区建设，推动生态环境高颜值和经济发展高素质协同共进。

(1)加强流域上下游生态系统协同保护

制定跨行政区域河流交接断面水质保护管理规定，以交界断面水质监测数据为依据，逐步建立下游对上游水资源、水环境保护的补偿和上游对下游超标排污或环境责任事故赔偿的双向责任机制。鼓励流域上下游市县除采取资金补偿形式外，根据实际需求及操作成本，协商选择对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等方式实施横向生态保护补偿。

(2)强化海湾生态环境协同保护

福建省六大湾区——三都澳、闽江口、湄洲湾、泉州湾、厦门湾、东山湾，均涉及跨市县协调问题。因此，要建立完善以海湾为单元、跨行政区域的海洋环境保护综合协调管理机制，实施湾区污染物排海总量控制试点，统筹规划福建省六大湾区产业布局，形成兼顾环湾产业发展与生态环境保护的最优格局。研究实行海湾生态环境管理的“三线一单”制度，以“三线一单”制度作为海岸带、滨海湿地、海域和海岛综合治理的重要抓手，打造高效率的陆海统筹管理平台和决策机制。加快制定跨部门、跨区域的海洋环境联合执法机制，加强监测资源共享，强化联合执法力度，严格查处海洋环境污染和生态破坏违法行为。

4.6 区域市场互认互惠

按照建设统一、开放、竞争、有序的市场体系要求，加快探索建立规划制度统一、发展模式共推、治理方式一致、区域市场联动的市场发展新机制，共同打造区域一体化大市场。

(1)推动要素市场一体化

培育发展各类产权交易平台，推动技术、林权、矿权、金融资产、大宗商品、农村产权以及非上市公司股权等产权交易，加强各地产权市场沟通联系，加强多边合作，促进以产权为纽带的跨地区资本有序自由流动。

(2)打造统一市场监管体系

打破区域市场壁垒和行政性垄断，推动实施市场流通领域的国家、行业和地方标准，加强标准与产业政策、市场准入、监督管理等有效衔接。推动监管互认、执法互助，共建区域信用体系，依托行业协会，建立行业诚信公约、企业诚信守法等级评估互认制。

5 结语

区域协同发展是解决当前全省发展不平衡不充分问题的重要举措，是全面建成小康社会进而实现全体人民共同富裕的内在要求。结合福建省发展实际情况，应按照全省“一盘棋”的思路，即打破行政区域的“墙”，又打破陈旧落后思想的“墙”，在两大协同发展区的总体框架下， 推进基础设施互联互通、产业发展分工协作、社会事业便利共享、生态环境协同保护、区域市场互惠互认，建立更加有效的区域协同发展新机制，引导生产力和生产要素合理布局，推动区域之间更深、更广、更紧密的融合协作，实现全省更高质量的一体化，形成解决发展不平衡不充分问题、深化山海协作、推动城乡统筹的“福建方案”，为政府及相关决策部门制定积极稳妥的区域协同发展政策提供研究依据。