行政机关能否对法院判决驳回原告诉讼请求的法律文书申请非诉执行审查

马兴民　郭丽艳

案情简介

被告某县食品药品监督管理局（以下简称某县食药局）于2018年3月因原告张某未取得食品生产许可从事食品生产活动而對其作出罚款90000元的行政处罚决定书，原告张某对此不服，向法院提起行政诉讼，请求撤销该行政处罚决定书。法院经过审理，认为上述行政处罚决定书认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确，遂判决驳回原告张某的诉讼请求。原告张某对一审判决不服，向中院提起上诉，中院经审理做出维持原判，驳回上诉的判决。判决生效后，被告某县食药局以生效判决为依据，向本院行政庭申请非诉执行审查。

案件分析

本案事实清楚，行政法律关系亦简单，即被告某县食药局做出的行政处罚决定书经法院审理后以被告做出的行政行为认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确为由判决驳回原告的诉讼请求。该法院判决书生效后，被告某县食药局作为申请人向法院申请执行。本案争议的焦点是被告某县食药局能否向法院行政庭申请非诉执行审查，即经法院审理判决驳回原告诉讼请求的生效法律文书，申请人是直接向法院申请执行还是经法院行政庭非诉执行审查做出准予执行裁定后再申请执行。对此，合议庭形成两种意见：第一种意见认为，应直接向法院申请执行。依据在于：《中华人民共和国行政诉讼法》第九十五条规定：公民、法人或者其他组织拒绝履行判决、裁定、调解书的，行政机关或者第三人可以向第一审人民法院申请强制执行，或者由行政机关依法强制执行。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百五十二条第一款规定：对发生法律效力的行政判决书、行政裁定书、行政赔偿判决书和行政调解书，负有义务的一方当事人拒绝履行的，对方当事人可以依法申请人民法院强制执行。第二种意见认为，应经法院行政庭非诉执行审查做出裁定后再申请执行。依据在于：《最高人民法院行政审判庭关于行政机关申请法院强制执行维持或驳回诉讼请求判决应如何处理的答复》[（2013）行他字第11号]指出：“人民法院判决维持被诉行政行为或者驳回原告诉讼请求后，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院应当依照《中华人民共和国行政强制法》第十三条第二款的规定，作出如下处理：一、法律已授予行政机关强制执行权的，人民法院不予受理，并告知由行政机关强制执行。二、法律未授予行政机关强制执行权的，人民法院对符合法定条件的申请，可以作出准予强制执行的裁定，并应明确强制执行的内容。”

笔者同意第一种意见，具体分析如下：

一、行政诉讼案件不属于非诉执行审查的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第九十七条规定：“公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”《中华人民共和国行政强制法》第五十三条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”上述法律规定了非诉执行审查的受案范围，即行政相对人对行政机关做出的行政决定不提起诉讼和复议又不履行。本案行政相对人提起了行政诉讼，明显不属于非诉执行审查的受案范围。

二、行政诉讼案件不符合非诉执行审查的申请条件。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百五十六条规定：“没有强制执行权的行政机关申请人民法院强制执行其行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起三个月内提出。逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。”上述法律规定了行政机关申请非诉执行审查的条件是自被执行人的法定起诉期限届满之日起三个月内。本案行政相对人提起了行政诉讼，法定起诉期限已随着诉讼程序的启动而消失，行政机关不符合非诉执行审查的申请条件。

三、行政诉讼案件缺乏非诉执行审查的必要性。对于没有提起诉讼的行政案件，通过非诉执行审查，对不合法的行政行为不准予执行，从而监督行政机关依法行政，维护公民、法人和其他组织的合法权益。对于提起诉讼的行政案件，法院做出判决驳回原告诉讼请求的裁判文书，已对行政机关做出的行政行为做出了事实清楚、程序合法、适用法律法规正确的认定，即对行政行为的合法性进行了审查和评判，若再申请法院进行非诉执行审查，则导致法院两个部门对行政机关的行政行为进行了审查，不仅浪费了司法资源，而且会因裁判依据不统一而使各部门陷入无法做出是否执行的两难境地。

该案件争议的焦点归根结底在于对法律适用的冲突，即是适用《中华人民共和国行政诉讼法》第九十五条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百五十二条第一款规定还是适用《最高人民法院行政审判庭关于行政机关申请法院强制执行维持或驳回诉讼请求判决应如何处理的答复》[（2013）行他字第11号]的规定。首先，从法律效力等级来看，法律效力优于司法解释效力，司法解释效力优于答复效力。当答复内容与法律规定内容不一致时，应以法律规定为准。其次，从新旧司法解释效力来看，新法效力优于旧法效力。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百六十三条规定：“本解释施行后，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2000〕8号）、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2015〕9号）同时废止。最高人民法院以前发布的司法解释与本解释不一致的，不再适用。”因此，行政相对人对行政行为在法定期间内提起诉讼，人民法院经过审理后判决驳回原告诉讼请求的，在行政判决书生效后，行政机关以判决书为依据应直接向法院申请执行而不是经非诉执行审查做出裁定后再申请执行。