中国农村扶贫措施成效评估指标选择与分析框架

丁建彪

内容提要 精准扶贫脱贫本质上是一场供给侧与需求侧深度匹配的创新性治理过程。从不同主体出发评估扶贫措施成效，会得出差异性甚至对立性结论。科学的评估需要将供给主体实施的所有措施进行整体性考量，而不能仅仅针对某些措施或某一项措施，以避免遮蔽这些措施带来的溢出效应，并从需求主体出发设定更为多元化的指标。这些指标既要体现贫困的本质属性，也应体现需求主体真实获得的核心要素。在此基础上，借助评估机制将所有措施与核心要素有机地结合起来，在提升扶贫措施成效评估系统性、科学性的同时，为相关措施后续适时调适提出具体改进意见。

随着国家扶贫脱贫战略的深入推进和有效实施，我国农村绝对贫困问题在很大程度上得到了有效解决。“现行标准下农村贫困人口从2012年的9899万人减少到2018年的1660万人，累计减少8239万人，连续6年每年减贫1000万人以上，贫困发生率由10.2%降至1.7%。”[1]黄承伟：《中国减贫理论新发展对马克思主义反贫困理论的原创性贡献及其历史世界意义》，《西安交通大学学报（社会科学版）》2020年第1期。然而，按照中央和地方在脱贫攻坚期内年投入1000 亿元以上、年减少1000万贫困人口规模计算，人均年扶贫资金超过1万元，而相关贫困户脱贫标准却不足4000元（年收入），扶贫资金在宏观层面转化率不足40%。但中国农村扶贫独特和科学之处在于多措并举、综合施策，且呈现出良好的溢出效应。因而，仅从“成本-收益”角度做简单化评价，势必会降低扶贫措施实施的重要价值和关键意义。本文尝试从需求主体的真实获得出发，以“收入”与“能力”作为两个关键指标，并对其进行类型学细分，在此基础上将所有扶贫措施进行归并与整合，以提升评估的科学性。以结果性、影响性和导向性评估为评估基准，将归并与整合后的扶贫措施与需求主体的真实获得深度结合起来，为中国农村扶贫措施成效评估做出创新性尝试。

一、贫困及反贫困措施的理论阐释

人们对贫困的认识和理解既简单又复杂。所谓简单，是因其作为一种“随处可见”的社会现象被人们所熟知或体验；所谓复杂，则是由于致贫原因与不同要素、结构和制度密切关联。“实际上，当试图深入理解贫困，尤其是把贫困现象与产生贫困的原因联系起来时，立即会发现，贫困的内涵其实非常复杂。”[1]“城乡困难家庭社会政策支持系统建设”课题组：《贫困概念的界定及评估的思路》，〔南京〕《江苏社会科学》2018年第2期。致贫原因与贫困者的收入、消费、能力以及一个国家的社会保障水平、制度设计等多重因素相关联。

首先，收入不足是造成贫困的重要因素。当特定群体的收入不足以维持他们个人或家庭最低生存状态或基本生活需要时，便形成绝对贫困状态。现代社会又存在着相对贫困现象，它是在与某一参照物比较之下而被定义的，其更多地关注个人或家庭生活状况与社会平均水平之间的差距。换言之，如果部分群体收入和消费与其他群体相比，差距明显地超出了某一界线时就视为出现相对贫困。“在一个既定的社会中，一旦采用相对收入的方法，当某些群体缺乏一定的收入，而这种收入又依据平均或中位收入来确定时，部分人群就被认定为贫困群体。”[2]Udaya Wagle，“Rethinking Poverty: Definition and Measurement”，International Social Science Journal, vol. 54，no.1，2002,p.157.当个人或家庭在食物、衣着、日常用品等方面开支明显低于社会成员平均消费水平，从而处于一种无法接受的低水平状态，此时从消费意义上，这部分群体就被视为贫困状态。一个家庭的消费支出比例、消费偏好，以及消费品的价格均影响到贫困状态。比如，当日常消费品支出比例过大或日用品价格过高时，部分群体就会陷入贫困状态，或生活困难加剧，从而使其贫困状态更加恶化。在市场对资源配置起决定性作用，或商品和劳务能够自由流动，以确保市场主体有足够激励机制提供充分物品和服务的社会中，收入与消费具有明显正相关性。收入不足导致消费水平较低，而收入增加带来消费水平提升。只有在物品和服务供给不足或完全取消市场机制的社会中，收入与消费分离对贫困形成才具有决定性意义。

其次，能力不足也是造成贫困的重要因素。收入不足并非影响贫困的唯一因素，贫困的形成还与人们的年龄、性别、社会角色、教育程度、健康状况、居住环境等因素相关。收入作为一种通用手段可使人们获得更多条件来提升能力，但收入与能力之间并非呈简单线性关系，能力提升还取决于其他因素，如享有基本教育、医疗保障、就业条件等。相对收入造成的贫困，能力贫困更能反映贫困的真实状况和复杂程度。“生理或心理上的障碍，如年龄、残障或疾病，都会削弱一个人赚取收入的能力。这些障碍也使得将收入转化为可行能力变得困难，因为老人、残疾人或重病人可能需要更多的收入来获得同样的功能。因此，实际贫困要比我们从收入数据上所推断的严重得多。”[3]〔印〕阿马蒂亚·森：《正义的理念》，王磊、李航译，〔北京〕中国人民大学出版社2002年版，第240页。同样，“导致某些可能能力剥夺的原因可以比收入剥夺深层得多，而且对它们可能很不容易出于某些策略考虑而作假”[4]〔印〕阿马蒂亚·森：《以自由看待发展》，任绩、于真译，〔北京〕中国人民大学出版社2002年版，第128页。，诸如故意不上学，或使病情加重，或制造营养不良等。能力贫困既包括与生存相关的自然能力贫困，也包括参与公共事务讨论、决策、监督等方面的制度赋予能力贫困。前者主要表现为过早死亡、严重营养不良、长期流行病、性别歧视；后者主要表现为在收集和掌握公共参与信息，以及影响决策议程、内容和结果上的不足。

最后，一个国家社会保障水平、制度设计与特定群体贫困形成具有相关性。如果政府财政收入水平有限、转移意愿不足以及发展战略未向社会中弱势群体倾斜，特定贫困群体目前状态难以在较短时期内发生改变，贫困也会在代际传递下去，进而形成代际贫困。此外，贫困形成也受到一个国家制度设计，尤其是社会排斥相关制度影响。换言之，贫困是个人或社会群体遭受社会排斥或社会剥夺导致的结果。这种排斥或剥夺由多个方面造成，并与一个国家政治、经济、社会、文化制度等紧密相连。“贫困应该被理解为个人、家庭或群体的资源如此有限以致他们被排除在他们所在成员国可以接受的最低限度的生活方式之外。”[1]Atkinson，“The Institution of an Official Poverty Line and Economic Policy”，Welfare State Program Paper Series,vol.98,1993.尽管贫困群体在早期拥有基本食物、住房以及满足了基本生存需要，也具备了相应能力，但未来他们仍有可能陷入贫困状态，其中一个重要原因可能是这部分群体被排除在相关制度保障范围之外，或已有制度设计还未顾及这部分人群的权利诉求。英国社会学家T.H.马歇尔认为，“贫穷是权利结构不合理和公民权利未得到保障造成的结果”[2]〔英〕T.H.马歇尔、安东尼·吉登斯：《公民身份与社会阶级》，郭忠华、刘训练编，〔南京〕江苏人民出版社2008年版，第33页。。这些限制既使得贫困者个人难以将现有资源转化为相应能力，以及他们持续地获得改善自身生存和发展能力的基础、条件和机会，也在就业、教育、医疗、保障等方面人为地制约他们分享资源和机会的渠道和空间，使得部分群体在发展过程中因群体收入、地位、自信、能力等方面的下降而陷入贫困之中。

综上所述，贫困的理论内涵表征为某些个人、家庭或群体没有足够收入资源维持最起码生活水准、基本生活需要或最低生存状态，也不能明确表达自身需求或缺乏影响资源分配的能力；更体现为一个国家社会保障资源不充分或配置不公平，以及特定群体在政治、经济、社会生活等各个方面被排斥，从而在某种程度上陷入了绝对或相对贫困状态。

随着经济发展、社会保障程度提高以及反贫困治理效能显现，人们对贫困理论内涵的认识也会越来越综合化和动态化，也即从单一的收入、能力、基本保障、社会排斥、文化贫困等致贫因素转向整合性视角，从静态转向动态。这种认识上的变化传导到各类扶贫主体，从而促生了反贫困措施的多样性。反贫困(anti-poverty)这一学术概念最早由瑞典经济学家冈纳·缪尔达尔提出。他认为，发展中国家的贫困绝不仅仅由纯粹的经济原因导致，而是政治、经济与文化综合作用的结果。因此，发展中国家的反贫困既需要从宏观层面针对平等问题、农业、人口、教育等方面进行彻底的改革，也需要在微观层面充分考虑贫困群体的工作意愿、能力和效率。“发达国家的高收入和社会保障措施使得这些国家考虑营养及更一般的生活水平时有可能仅从人们的福利而不是他们工作的意愿和能力及其工作效率着眼。”[3]〔瑞典〕冈纳·缪尔达尔：《世界贫困的挑战——世界反贫困大纲》，顾朝阳等译，北京经济学院出版社1991年版，第9页。此外，在现代社会，反贫困议题的关键在于清晰和准确地定位政府的职责，因为只有政府才能投入大量资源持久地推进反贫困议题。但政府承担职责并不意味着将其他主体排除在反贫困过程之外，政府也需要将其他主体拥有的资源、技术、信息纳入其中，以弥补自身系统资源与能力相对不足，并通过与其他主体的合作，在多个层次上实施多样性、差异化的扶贫措施。

针对收入增长的反贫困措施需要投入大量资金和资源来完善相关基础设施、发展特定产业和项目，从而推动经济发展和扩大就业机会，以增加贫困群体收入。当然，经济发展与就业之间的关系也不是简单的线性关系。经济发展构成充分就业的必要条件，充分就业还与能力、机会、系统化培训、市场活跃度等因素相关。由于社会保障条件改善所需各类资金和资源远远多于基本生活质量改进所需，在某个特定阶段，贫困群体的收入一般来说很难达到从根本上改善保障的水平，这时，政府需要提供大量外源性资源，甚至要为陷入较深贫困的家庭修缮基本住房，提供特定医疗保障与大致均衡的教育。针对能力提升的反贫困，一方面在于通过多样化措施，尤其是衔接社会保障各项措施，减轻贫困群体由多重因素带来的贫困状态；另一方面则要通过制度安排、完善和优化，确保贫困群体能够充分获取基本信息、享有参与机会，扩大反贫困措施的广度和深度。“只有通过政治讨论和集体的政治行动，一个被日常职业将兴趣局限在他周围的小圈子的人，才能学会同情他的同胞，和他们有同感，并自觉地变成伟大社会的一个成员。”[1]〔英〕J.S.密尔：《代议制政府》，汪瑄译，〔北京〕商务印书馆1982年版，第127-128页。针对社会排斥的反贫困措施则需要变革与排斥相关的制度和机制，赋予贫困群体应有的各类权利，并扩大他们的生存权、健康权、发展权等权利的范围，通过扩展权利保护范围以及促进不同群体之间信任、团结、相互合作等措施，减少社会排斥导致的贫困。

二、中国农村扶贫措施成效评估指标体系的建构

就贫困户识别而言，消费状况是更好和更可靠的指标，因其易于收集数据和便于测量。“消费支出比收入稳定，因而它也是反映贫穷更好的指标，这是因为它具有比收入数据更容易收集的实际优势。如对自营的农场或公司来说，由于它们没有完整的账本存留或净利润的概念模式，因而收入对他们来说是非常不确定的。”[2]Paul Streeten，“Beyond the Six Veils:Conceptualizing and Measuring Poverty”，Journal of International Affairs，vol.52，no.1，1998，p.6.但在扶贫措施成效评估方面，消费指标却存在较为明显的局限。一方面，中国不像有些国家那样直接为贫困群体发放消费券或购物券，因而从政府的角度就不存在直接针对贫困户消费的措施。另一方面，除了部分社会捐赠消费品的措施之外，一般意义上针对消费的措施都是由企业来完成的，比如家电下乡等活动，这些措施难以界定特定的受众群体，而只针对有消费需求的人群。而且，这些消费措施也受到外部经济形势、资源分布、特定经济制度，以及家庭消费结构和消费偏好等多重因素影响。因此本文没有把消费作为评估各类扶贫措施成效的指标。部分扶贫措施在提高社会保障水平方面的成效，很大程度上取决于政府资源和资金投入的数量和规模。目前中国农村地区实施的“三保障”措施[3]具体指住房、教育、医疗三个方面的保障措施。，成效均达到了较优状态[4]大规模第三方评估数据显示，这一措施成效和满意度均达到较高水平。。教育和医疗既是社会保障的内容，又与能力提升相联系，因此，可将部分措施的成效评估纳入能力指标范围。从深层次看，社会排斥与一个国家的政治结构和权利保障制度相关。在当代中国，贫困群体遭遇社会排斥的现象并不是由结构性和制度性因素造成的，它们更多地是收入和能力不足衍生出的副产品，仅仅是一种行为和机会的产物。

有鉴于此，本文探讨的扶贫措施成效评估聚焦于“收入”与“能力”这两个指标，并将二者有机结合起来，以防止以收入增长掩盖能力提升或以能力提升取代收入增长。“如果仅仅关注收入获得或消费（通常情况是这样），将会对真实影响（the true impacts）带来一个欺骗性的图景。”[5]Shaohua Chen，Ren Mu，Martin Ravallion，“Are There Lasting Impacts of Aid to Poor Areas?”，Journal of Public Eco⁃nomics，vol.93，no.3-4，2009，p.527.收入与能力之间既相互独立又相互关联。收入增长并不必然会转化为能力提升，收入对能力产生影响是有条件的，它随着其他因素的变化而改变。同时，能力提升也并不必然会带来较高收入，能力对收入发挥影响也受到个体或家庭拥有资源多寡、外部机遇、市场活跃度等因素的制约。总体来看，提高收入会为提升能力奠定基础，能力提升也会使人们挣得更高收入。

在农村地区，收入是一个复杂和模糊的概念，很难借助这一概念来评估各项扶贫措施成效，即使进行简单化评估，也难以针对不同措施进行差异化比较。本文关注的是那些直接与扶贫资金或项目相关的措施，以及它们对收入增长所产生的直接或间接影响的程度。在种植养殖方面，有直接影响的措施包括进行资金补贴、种子或品种改良、技术指导、加强管理等，有间接影响的措施包括改善相关基础设施、技术培训、知识宣传等。这些措施的目的在于确保贫困户采取多样化种植方式或因地制宜地从事养殖以增加收入。在此基础上，将部分涉及加工业、电子商务、乡村旅游、小额贷款等方面的扶贫措施与传统措施加以整合进行评估。为确保各项针对提高收入的措施成效评估的科学化和精细化，本文将收入细分为生产经营性、工资性、财产性和转移性四种收入类型。

生产经营性收入主要指依托生产性资源或从事经营、管理等活动带来的收入。财产性收入指因出租土地、房屋或商铺而带来的收入，或因发展乡村旅游、基础设施建设占用而产生的补偿性收入。工资性收入是指以货币形式直接结算收入部分。工资性收入又可分成两种类型。一类是由贫困户小额贷款[1]按照目前政策规定，每个建档立卡贫困户可享受商业银行提供的期限3 年以内最高5万元贷款金额，利息由政府支付，地方政府也需要拿出一定用于补偿扶贫小额信贷发生坏账损失的财政资金。每个贫困户经营相关产业，经政府部门审核通过可获得最高1.2万元扶贫资金扶持。资金所扶持的相关养殖、种植和加工业带来的收入，收入形式包括直接分红或贫困户打工所得。另一类是由政府依据贫困户产业资金、专项扶贫资金、地方政府配套资金建立相关产业和项目，这类项目带来的收益既可以现金直接的形式发放，也可以其他形式进行二次发放。转移性收入是指由政府转移的财政性资金产生的收入，主要包括低保金、养老金和部分救助金。转移性收入也可分为两种类型。一类是涉及基本或完全丧失劳动能力的群体的，如低保金、五保金、残疾人补贴、生活护理费等。另一类是涉及有劳动能力群体的，该群体因突发意外事故或事件以及其他因素（如子女上学、突发大病等）出现生活上困难，他们的转移性收入包括护林员岗位津贴、低保金、寄宿制生活补助、“雨露计划”资助等。这四类收入之间可能存在着一定交叉且彼此相互影响，如生产经营性收入增加会带来财产性收入增长，而工资性和财产性收入增长也会带来生产经营性收入提高。

之所以进行这样的分类，一方面是为了应对评估中扶贫措施庞杂的问题。在农村贫困地区，各类扶贫措施不少于20项[2]这些措施涉及或具体体现为：种植业、养殖业、加工业、休闲农业与乡村旅游、就业帮扶、公益岗位、小额贷款、电商扶贫、光伏扶贫、入股分红、低保、医疗保障和救助项目、教育扶持、农业技术培训、务工培训、驻村工作队、结对帮扶干部、信息扶贫、参与式扶贫、信任信用塑造等等。，对部分措施分类归并可提高评估的科学性。另一方面，有助于解决单一措施内容过于繁多的问题。目前，每项扶贫措施均包含不同的事项和内容，如医疗保障和救助措施就包含大病保险、民政医疗救助、慢性病认证、家庭签约医生服务、商业保险、城乡居民基本医疗保险（新农合）等内容。尽管针对单一措施的多项内容进行评估具有实际意义，但从各项扶贫措施成效整体评估角度看，过于繁琐的内容反而会影响评估的科学性。

能力在农村地区同样也是一个涵义广泛且模糊的概念，在此概念基础上评估扶贫措施成效也有一定难度。能力指标重点关注部分扶贫措施对个体、家庭或群体能力培育或提升的影响程度。能力提升方面的措施既包括发展基础教育、基本公共医疗保障等力图通过提升基础教育普及率和儿童健康程度、发展能力，从而阻断贫困在代际传递的链条的举措，也包括基本信息设施建设、社会资本培育、权利保障等通过提高贫困群体的信息获取能力、自我表达能力以及参与能力，为贫困地区可持续发展提供基础性条件的行动。评估这些措施的成效，主要关注教育资源配置是否普惠与公平；贫困群体是否拥有获得健康保障的设施和条件，如村级卫生设施的达标程度、医生数量等；政府是否提供相关信息基础设施，比如电视网络、无线宽带、阅览室等；贫困群体利益表达渠道和政治赋权程度；等等。本文将能力要素分解为信息获取、交际关系圈、公共事务参与和监督、信任和信用资本等几个方面。笔者认为，只有进行更为细致的分解，才能评估出不同扶贫措施带来的结果并开展差异性比较。

信息获取能力是贫困群体摆脱贫困状态的重要指标。在传统生产方式结构转型、产品销售和提供服务、获得相对较高收益机会等方面，信息均发挥着重要作用。交际能力既是我国农村社会人际关系活跃度的重要体现，也是体现群体间团结感和凝聚力的重要指标。能力贫困的重要表现在于贫困群体交际圈狭窄，或部分群体难以跳出现有交际圈来获取信息和资源。借助外在人际资源是有效扩大人际关系圈的重要途径，在这方面，驻村工作队的功效最为明显。驻村工作队通过后盾单位人际资源、驻村第一书记个体性人际资源，尤其是技术、市场、管理等方面的人际资源，扩大了贫困户现有的人际交流圈。公共事务参与和监督能力是能力要素重要组成部分。相关措施主要包括基层党委和政府制定贫困户参与扶贫事务、扶贫项目设计与实施、扶贫收益分配和过程监督等方面的规章制度。信任和信用资本是基层社会的重要黏合剂。“信任是对你信守承诺的概率估计，是对你是否值得信任的估计。”[1]〔美〕埃里克·尤斯拉纳：《信任的道德基础》，张敦敏译，〔北京〕中国社会科学出版社2006年版，第4页。信任有助于提升不同群体之间，尤其是贫困户与其他非贫困户、组织、企业之间合作的可能性。一旦信任体系在基层社会普遍建立起来，人们就更愿意投入大量时间、资源来改变基层社会存在的不公正现象，也更愿意参与公共事务讨论、决策和评估的全过程。信用体系有助于人们把一些资源和机会扩展到那些处境较差的人，并帮助他们去寻找发展机会，因为有信用的人往往会按照他们的承诺或契约来行事，将合作可能性转化为合作必然性。

三、中国农村扶贫措施成效评估的现实面向

建立科学、合理、有效的扶贫措施成效评估分析框架，并对评估内容、思路及其指标间的逻辑关系开展全景式、可视化研究，有助于将评估的复杂化过程做简单化处理。在特定的脱贫攻坚周期内，贫困地区存在多项扶贫措施同时实施的情况，这给评估扶贫措施成效以及比较不同措施成效的差异带来了相当大的困难。借助成效评估分析框架，一方面可规避以往依据具体指标评估的弊端。因指标体系选择是选择者根据相关目的和要求来确定，所以不可避免地受到指标选择者个人理解、知识结构及其内在倾向的影响，这使得指标体系具有相当程度的主观性。另一方面，分析框架可以挖掘出各项措施产生的溢出效应，并建立起可靠的假设前提。因单一指标并不能客观地反映溢出效应，因而也就不能科学地回答为何中国农村扶贫资金转化率不高的问题。分析框架的确立旨在实现理论与现实的结合，并为现实中存在的问题提出优化策略。

1.扶贫措施成效评估与指标间的逻辑关系

本文将评估内容细分为结果性、影响性和导向性三种评估类型。一项政策或举措的结果通常包括产出和影响两个部分。“政策产出是指政策行动对于标的团体所提供的服务、货品或资源。政策影响乃指政策产出对标的团体或政策环境所产出的预取或非预期的变化，而此种改变通常是指标的团体或相关厉害关系人的行为与态度的变化。”[2]李允杰、丘昌泰：《政策执行与评估》，北京大学出版社2008年版，第179页。结果性评估指向项目或举措所产生的实际、可见和可测量的内容。就扶贫措施而言，主要是收入。影响性评估指向项目或措施产生的间接性后果，关注这些项目或措施的溢出效应。中国农村扶贫措施的溢出效应十分明显。不可否认，其他国家推行的扶贫措施也取得了良好成效，尤其是借助直接现金救助在短期内取得了明显成绩。但中国扶贫措施的独特之处在于其综合性和整体性特质，多措并举、综合施策是其突出优势。结果性评估难以将这些优势客观地反映出来。一方面是因为，在严格的时间表和路线图的规制下，被基层扶贫主体选定的某些措施存在延伸性或附加性收益的可能性，如部分贫困户利用扶贫资金发展果园、养殖、电子商务销售网络等。这些措施只有积累到一定程度后，对收入带来的增长才能持续地体现出来。另一方面是由于部分措施尽管没有直接产生收入，如医疗、教育、易地搬迁、基础设施建设等，但也间接性地为贫困户增加收入创造了外部性条件。只有影响性评估才能客观、真实、全面地反映出这些措施的溢出效应。导向性评估是一种有倾向的评估行为，通过有意图地将评估重点转向某些关键性指标的设定上，以反映某些措施潜在性或长期性的效果。就扶贫措施而言，导向性评估主要针对贫困群体能力培育或能力提升。一旦缺少导向性评估，不仅容易忽视能力改进和提升的内容，也不利于全面反映部分措施的整体性成效，甚至有可能出现基层扶贫主体用收入增长替代能力提高进而造成扶贫措施功利化和短期化倾向的情况。

图1 各类扶贫措施成效评估分析框架

2.扶贫措施成效评估预设与现实张力

生产经营性收入构成扶贫措施成效评估的基础子变量。如果相关措施带来生产经营性收入明显提高，表明这些措施预期成效较好、贫困户收入稳步增长以及生产生活的可持续性较强，并为其他收入增长奠定基础。尽管生产经营活动初期受到贫困户知识结构、技能水平以及从事意愿限制，但专家指导、业务培训以及政策性引导，可为有劳动能力的群体从事相关经营和管理活动创造条件，从而形成一种良性循环的可持续状态：一旦获得的收益和利润相对较高，他们从事种植、养殖产业的积极性就会逐步提高。不过，农村贫困地区也存在种植和养殖规模过大，造成了供需结构改变，增加了外部环境变化带来的风险，这就需要发展加工业、电商扶贫等进而提供一定规避保障。从根本上说，相关种植业和养殖业对拉动贫困户收入增长的作用有限，这是因为通过提高产量或价格的方式，在目前情势下已不能大幅度提高他们的收入。有效措施在于将分散农户组织起来，利用规模化和集约化生产方式促进资源整合与专业化分工，并大力改变贫困户在相关链条中的弱势地位。其中，互助社、合作社等形式是较为有效的生产经营形式，这些形式既能带来一定规模效应也内含风险规避机制。当互助社、合作社形成更大规模效应、品牌效应和区域特色之后，相关大型农业科技企业就会深度介入，推动产品和产业升级，从而创造出更高附加值，为后续高质量发展提供基础性保障。

扶贫措施带来工资性收入中的第一种类型收入明显增长，表明扶贫措施成效明显，贫困户收入稳步提高，生产生活可持续性较强。相比贫困户个体经营，这类措施由于大型企业介入会带来较明显的管理、技术和市场优势，从而确保了贫困户收入的稳定性，增强了他们的抗风险能力。贫困户也可通过代种、代养或代加工的形式，按照特定保底收入来获得相关收入，而这类收入不受市场、价格等因素影响，仅以劳务费形式存在，使其在整个扶贫措施成效评估方面具有重要指标意义。不过，此举措在局部地区也存在潜在风险。这类经营项目表面上是以贫困村或贫困户作为收益对象，实际上产出的大多数收益却被企业分走。在成效评估过程中，地方政府则会“通过计算收益的平均值而抬高贫困户的实际收益。这样看，贫困户的收入也就提高了，扶贫的效果也就呈现了”[1]邢成举：《压力型体制下的“扶贫军令状”与贫困治理中的政府失灵》，《南京农业大学学报（社会科学版）》2016年第5期。。

扶贫措施带来工资性收入中第二种类型收入明显提高，表明扶贫措施短期成效良好。由于依靠政策支撑、政府补贴或相关“利益交换”，这些项目和产业在最低意义上产出了短期内相对稳定的收益，既避免了直接给贫困户发放现金补助的简单做法，也在某种程度上吸纳了部分贫困户就业。然而在实际运行过程中，基层扶贫主体受到风险考量和考核机制的约束，往往会选择那些经济条件好并在种植、养殖、加工等产业方面资金雄厚或管理良好的合作社、地方企业等作为扶持目标对象。这样做既能有效防范未知风险又不会在监督考核中出现问题，其结果便是产业扶贫演变为产业扶持，且高额财政补贴并不能保证持续和长期收益。“部分项目和产业通过挂靠经营和保底分红的形式进行，贫困人口实际只能获取资金的少量利息，大量的政府贴息反而贴给了各类企业，其资金的扶贫效果受到一定的影响，其政策的科学性仍需完善。”[2]万君、张琦：《内外融合:精准扶贫机制的发展转型与完善路径》，《南京农业大学学报（社会科学版）》2017 年第4期。以政府主导的光伏扶贫项目为例，贫困户既可通过收取土地租金或以项目分红的方式从中受益，部分有劳动能力的贫困户也可参与光伏电站相关种植、养殖等工作来赚取工资性收入，但此类投资和收益主要依赖于中央和地方资金及其相关补贴，且产出的收益往往不能精准惠及贫困户。“在没有明确、相对完善的收益分配机制，且缺乏有效监督机制的情况下，即使光伏扶贫电站能够正常盈利，光伏发电能否精准惠及贫困户或多大程度精准惠及贫困户仍存在很大不确定性。”[3]郭建宇、白婷：《产业扶贫的可持续性探讨——以光伏扶贫为例》，〔长春〕《经济纵横》2018年第7期。

扶贫措施带来财产性收入明显增长，则表明其外溢效应明显。随着贫困地区基础设施日趋完善，以及公共服务均等化程度显著提升，部分域外企业积极介入开发独特资源，尤其是旅游资源。在旅游扶贫措施助力下，部分贫困户通过建设家庭旅馆、发展农家乐、从事相关旅游服务等形式获得一定收益。总体而言，受制于苛刻自然资源和独特环境的制约，扶贫措施对财产性收入带来的提升相对有限。

扶贫措施带来转移性收入明显增长，评估其成效需要区分无劳动能力还是有劳动能力贫困群体。如果为无劳动能力贫困群体带来收入增长，对其成效评估的必要性较低。这是因为这些扶贫措施针对的是他们的生存保障问题，只要基本转移满足了这部分群体最低生存问题，这类措施就实现了基本目的。如果为有劳动能力贫困群体带来收入显著提高，则表明这些扶贫措施成效较低。在精准扶贫脱贫实践过程中，部分诸如子女读大学、家人生病等暂时性或突发性问题引起的贫困会自发性地被解决。过度保障措施的跟进不仅弱化了需要保障人群的保障力度，也减少了对部分有劳动能力群体的人力资本投资。从根本上说，扶贫开发政策的功能在于发展，需要通过综合性措施，在增加收入的基础上提升贫困地区可持续发展水平及贫困户发展能力。

部分扶贫措施能够提升贫困群体信息获取能力，尤其是信息运用能力，表明这些措施渗透效应较好。信息化扶贫有效地改变了农村地区交通闭塞、贫困群体与外界“失联”的状态，并为贫困群体其他能力培育奠定重要基础。就实际情形来看，部分信息设施建设，尤其是阅览室、图书馆等，与贫困群体真实需求匹配度并不高，导致了其利用率低下。

部分措施若带来贫困户交际能力明显改进，尤其是贫困户与相关专家交际资源的增加，表明相关载体外溢效应明显。以驻村工作队为例，其承担着为民办事、提升基层治理水平、强化基层组织建设、推动精准扶贫、宣传动员等职责，在操办具体事项过程中，通过后盾单位的各类资源，有效联络起与贫困群众之间的感情，提升了彼此间的信任程度，从而激发了后者摆脱贫困的内生动力及发展信心。

扶贫措施带来公共事务参与和监督能力的提升，表明其成效明显，并可为贫困群体自我能力持续增强提供保障。“个人实际上的自由以及他对自由的感受，通过决策过程中的参与而得到提高，因为参与赋予了他一定程度上对自己生活的方向和他周围的环境结构进行控制。”[1]〔美〕卡罗尔·佩特曼：《参与和民主理论》，陈尧译，上海世纪出版集团2006年版，第25页。一方面，当贫困群体的公共事务参与和监督能力持续增强时，政府决策和资源分配会更多地倾听和关注他们的诉求和表达，促使其获得更多资源投入，促进相关收益公正分配；同时，贫困群体参与公共事务的过程，也能提升其判断、理解和解决问题的能力。另一方面，公众参与也会提高基层民主建设质量，促进基层社会以集体讨论方式解决公共问题，进而注入更多公共理性资源。“增强村级民主可更好地发挥‘自上而下’和‘自下而上’两种扶贫机制融合的扶贫效果。”[2]贾俊雪等：《“自上而下”与“自下而上”融合的政策设计——基于农村发展扶贫项目的经验分析》，〔北京〕《中国社会科学》2017年第9期。

部分扶贫措施推动信任和信用体系建设取得进展，表明这些措施长期性效益明显。随着农村“空心化”现象加剧，出现传统“差序格局”社会结构中熟人间信任体系消解现象，而基于现代公共理性和法治精神的新型信任体系尚未建立起来，农村地区信任处于相对真空的状态。信用体系建设成为目前基层扶贫治理过程中最为薄弱环节。信用体系建设更多是一种软性工作，且成效难以通过客观绩效体现出来，这导致基层扶贫主体往往采用形式主义的方式来体现扶贫措施的多样性。比如，目前针对贫困户开展的信用等级评定，不仅花费了大量资源，而且运用范围极为有限。

3.扶贫措施在消除相对贫困中的调适策略

扶贫措施成效评估既要发现某些措施目标的可达性和有效性，也要为后续相关措施适时调适提供改进意见。随着中国开启从根除绝对贫困向消除相对贫困的战略转移，以现实中存在的关键性问题作为出发点，在消除相对贫困的进程中，扶贫主体后续仍需在四个方向重点发力。

第一，扶贫主体应适时优化顶层设计与调整目标导向。通过优化顶层设计，避免扶贫项目对企业资本和精英资本的过度依赖，为真正具备技术、经验和管理能力的企业或致富能人深度介入相关项目创造条件。同时适时调整“一乡一业、一村一品”目标导向以及实际任务相关硬性要求，并根据贫困地区实际情况，集中优势资源和资金，选择符合本地实情、竞争力强、信用好、社会责任感突出的少数大型企业，通过政府支持、资金补贴、资源整合等措施使其获得较为稳定收益，以此提升其产品和品牌竞争力，为贫困地区经济可持续发展和贫困户获得持续收益提供根本性保障。

第二，扶贫主体应丰富相关措施实施的手段。扶贫措施内在的复杂性和多维性要求基层扶贫主体丰富实施的手段。比如，将社会救助、最低生活保障制度等与扶贫开发政策进行科学合理的切割，避免保障与发展二者界限模糊与相互纠缠，最大程度地发挥出各自的优势和功能；建立和完善农村“信息人”制度和体系，将“信息人”作为信息传递、获取和应用的桥梁，以此拓宽信息设施运用范围和渠道；以驻村工作队等为纽带，将各方面的人际资源统筹起来，从而提高人际资源介入强度；采取多种执行方式，如“议贫会”“决策咨询会”“反馈论坛”等形式，保障贫困群体实质性地参与到决策、资源与收益分配过程之中。

第三，扶贫主体应完善信任和信用体系建设。就信任体系而言，应从传统熟人信任推展到陌生人信任，从对权力握有者信任转向对制度和组织信任，从策略性信任迈向规范性信任，以此实现基层社会复杂性事务简约治理，进而大幅度降低运行成本。“复杂性过剩给个人以太多的命令，使他无法行动。因此，任何人如果不去信任，哪怕是为了能够明确界定一个可行的有意义的处境，也要转向其他功能相当的复杂性策略。”[1]〔德〕尼克拉斯·卢曼：《信任——一个社会复杂性的简化机制》，翟铁鹏、李强译，上海世纪出版集团2005年版，第94页。就信用体系而言，需要将贫困户信用体系与基层社会信用体系建设整体联动起来，真正将相关成果运用到扶贫收益分配、小额贷款指标配额、公益岗位录用等全过程中，进而发挥信用体系在激发贫困户内生动力方面的独特作用。

第四，扶贫主体应实行以效能为导向的评价机制。目前，对扶贫脱贫措施的评价过于重视目标和要求的落实情况，加之受制于明确的路线图和时间表，出现了以不良的效率为导向的过程性评价机制，需转向以效能为导向的评价机制。效能是体现事务解决和服务供给产出结果的一个综合性指标，主要涉及三个方面。一是效能反映出实际结果与预期目标之间的接近程度。实际结果是真实产出后果，既包括正向的结果也包括负面的结果，是一种正向与负面结果相互冲抵之后的净收益。目前的扶贫脱贫评价重点关注资金的使用进度、项目和产业的数量以及贫困退出指标，而相对忽视部分措施带来的负面后果。二是效能是整个系统产出结果的净余额。在精准扶贫政策中，“两不愁”和“三保障”的子系统效能普遍较优，而贫困户人力资本开发、权利保护与建设等的子系统效能相对不足，甚至出现效能衰减的情形。三是效能反映受益对象的真实获得、实际感受和满意评价。对精准扶贫脱贫而言，政府投入的巨量扶贫资源与非贫困地区的贫困户个体的获得感之间还存在较大间隔。在效能导向的评价机制之下，需要将部分负面后果，尤其是“一分了之”和“一兜了之”带来的负面效应，也纳入考评之中，从整体性和系统性视角出发，将整个扶贫脱贫系统中的各项子系统加以科学合理的衔接与协调，最大限度防止效能抵消和衰减的情形，适时解决非贫困地区的贫困户被疏离、产业同质化带来的相关产品价格下跌、贫困群体人力资源开发不足带来的可行能力提升困难以及外部环境变化导致的返贫加剧等问题，进一步提升扶贫脱贫的总体成效。