农村宅基地入市改革对城市国有土地价格的影响效应分析——基于微观土地交易数据的准自然实验研究

周 末 谢海滨 王天韵 李墨凡

内容提要 近年来，中央和部分试点地区逐步开始启动农村宅基地入市改革。基于微观土地交易数据和准自然实验研究得到的重要发现是：1.与农村宅基地入市改革仅会导致城市国有土地价格下降的理论预期不同，改革不仅会对土地出让价格带来负向的直接处理效应，也会因为相邻地块的开发和集聚对价格产生正向的间接影响效应。具体的影响效果取决于直接处理效应和间接处理效应的相对大小。2.从整体上看，目前改革对于政策落地地块出让价格的负向直接效应大于正向的间接效应。因此，从一般意义上说，农地入市改革确实可以实现降低城市土地价格的目标。上述结论，对我国进一步深化土地改革，促进城乡统筹发展具有重要参考意义。

一、 引 言

刘易斯的城乡二元结构理论指出，发展中国家“维持生计部门”以无尽的“剩余劳动力”供给，向“资本主义部门”输血，以城乡二元对立的代价完成现代化的资本原始积累。随着产业结构的变化和城市化的推进，两部门的劳动边际生产率趋于相等，此时城乡结构失衡消失[1]Thomas，Lewis，“Rheumatic Fever.A Symposium.”，American Journal of the Medical Sciences，1954，227(5)，p.598.。然而新中国成立后，在赶超型战略的指导下，城乡分割体制限制了资源自由流动，再加上明显的城市偏向政策，导致统筹发展的愿望迟迟难以实现[1]曲福田、田光明：《城乡统筹与农村集体土地产权制度改革》，〔北京〕《管理世界》2011年第6期。。尽管中国为破除城乡二元体制、实现城乡一体化做出了很多努力，但土地制度等领域仍未有明显的突破，土地制度的裂痕甚至愈发扩大[2]国务院发展研究中心农村部课题组，叶兴庆、徐小青：《从城乡二元到城乡一体——我国城乡二元体制的突出矛盾与未来走向》，〔北京〕《管理世界》2014年第9期。。2000年以后建立起的城乡土地市场割裂的体制很大程度上是为了保护耕地，然而这种割裂的土地制度却导致城乡土地权利体系失衡、城乡土地配置方式失当以及土地增值收益城乡分配扭曲[3]刘守英：《中国城乡二元土地制度的特征、问题与改革》，〔北京〕《国际经济评论》2014年第3期。。

面对耕地保护与资源有效配置的两难问题，很多地方政府开始寻找并实施一种“既能统筹城乡土地资源协调发展，又能保障粮食安全和社会稳定”的土地管理制度，并以此为政策目标开展了一系列改革实验试点，探索出了一系列新模式。2015 年1 月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，并在开始试点工作之后探索出一系列新模式，这标志着中国农村土地制度的改革进入到试点阶段。

在开始试点工作之后，对农村宅基地入市改革（以下简称“农地入市改革”）政策的有效性评估成为理论界亟待关注的重要问题。其中最重要的问题在于检验这项政策是否可以有效缓解城乡土地价格的严重扭曲，缓解土地管制政策带来的城市国有土地价格畸高的现状。对这个政策效果的实证研究，至少有一个基本问题需要检验，即农地入市改革能否抑制城市国有土地价格过快上涨？对于这一问题的检验，构成了分析所有相关研究政策的基本出发点和实证证据，具有重要的理论意义和现实意义。

为了解决以上问题，利用重庆土地交易微观数据检验了农地入市制度的政策效果。在此过程中，搭建了专用的计算服务器集群系统，并采用土地交易数据和全新的空间双重差分模型（SDID）来进行估计，以此克服空间相关性对简单DID模型的影响。这种影响可能来自于相邻地区连续出现通过农地流转获得开发权的土地之间产生的相互作用。基于上述工作，本文证实了农村入市改革对城市土地价格的抑制作用；同时也发现改革的强化效应会提高土地价格。余下部分结构安排如下：第二部分是制度背景与文献回顾，第三部分报告了农地入市改革对城市国有土地地价的影响，第四部分是数据来源、估计方法及初步计量结果，第五部分是结论与政策建议。

二、制度背景与文献回顾

（一）农地入市改革的制度背景及理论争议

已有研究认为城乡割裂的土地制度缺陷主要体现在以下七个方面：（1）城乡土地市场产权不对等，存在着明显的地权歧视现象[4]曲福田、田光明：《城乡统筹与农村集体土地产权制度改革》，〔北京〕《管理世界》2011年第6期。。（2）粗放的用地模式，农地价格与其真实价值相背离，农村集体经营性建设用地效率低下。（3）土地集体所有制带来产权不明晰，造成土地征收时的不完全补偿，农民财产权损失重大。（4）失地农民安置问题得不到解决[5]陈锡文：《资源配置与中国农村发展》，〔北京〕《中国农村经济》2004年第1期。，筑起城乡间的无形壁垒。（5）畸高的土地出让金在成本端限制了城市中小型企业的发展[6]钱忠好、曲福田：《农地股份合作制的制度经济解析》，〔北京〕《管理世界》2006年第8期。。（6）政府官员用土地财政刺激经济的方式，美化政绩、利于晋升，逐步形成了“政治资源诅咒”。这种做法不仅造成腐败，而且会使在任官员缺少体制改革的动力，反而会以体制受益者的立场阻止竞争者进入[7]Chen,T.,Kung,K.S.,“Do Land Revenue Windfalls Create A Political Resource Curse?Evidence from China”,Journal of Development Economics，2016，123，pp.86-106.。（7）地方政府凭借其在土地市场的独家垄断地位低价征收，采用“挤牙膏”式的供地模式高价招拍挂，以土地金融为纽带推动当地GDP 发展，在地方官员晋升锦标赛中进一步放大了地价的扭曲程度[1]范剑勇、莫家伟：《地方债务、土地市场与地区工业增长》，〔北京〕《经济研究》2014年第1期。。

针对现有城乡割裂的土地政策所暴露出来的问题，已有研究探讨了农地入市改革的优势，认为农地入市改革可以从以下几个方面缓解现有政策的弊端：（1）农地入市改革能够一定程度上满足城市发展过程中建设用地的需求，并促使资金由城市向农村地区流动[2]崔之元：《国资增值与藏富于民并进，地票交易促城乡统筹发展——“重庆经验”探索》，〔重庆〕《探索》2010 年第5期。。（2）农地入市改革能够优化土地资源配置效率，有利于建立城乡统一的土地要素市场[3]王守军、杨明洪：《农村宅基地使用权地票交易分析》，〔重庆〕《财经科学》2009年第4期。。（3）农地入市改革可以增加农民收入，提高农民土地收益[4]尹珂、肖轶：《农村土地“地票”交易制度绩效分析——以重庆城乡统筹试验区为例》，〔成都〕《农村经济》2011年第2期。。（4）农地入市改革促进土地确权，有利于降低要素流动产生的交易成本。

然而，也有部分学者认为农地入市改革还存在不少缺陷，这主要是因为：（1）土地区位作用。农地入市除了政策限制因素外，只与其区位有关系，与参与农村土地整治、城市向农村输入利益没有关系。因此，简单的市场化并不能为农民带来实质上的财产性收入。（2）制度设计缺陷。有研究认为农地入市制度并非土地交易市场化的自然产物，不过是建设用地指标行政性管理产生的指标交易。虽然让远郊农民因之受益，但在农地入市供给来源、行政干涉、农地入市价值标定、作用范围、后续安置问题上仍有致命缺陷[5]华生：《城市化转型与土地陷阱》，〔北京〕东方出版社2014版，第10-16页。。（3）城市规模效应。出于对社会福利和规模经济的考量，中国该走“大都市”还是“小城市”的发展道路存在着争议，但城市规模的不断扩大客观上引发了高房价、交通拥堵、环境恶化和资源供给困难等负面影响[6]Henderson,J.V.，Black,D.,“A Theory of Urban Growth”,Journal of Political Economy，1999，107(2),pp.252-284.，对微观个体的幸福感造成了影响。农地流转带来的城市进一步扩张能否会加重社会成本、失地农民的整体生活水平能否提高都是难以回避的问题。此外，城市化进程中还可能引发地方政府规模的扩张[7]Ljung, R., Auerswald, G., Benson, G., Jetter, A., Jiménezyuste, V., Lambert, T., Morfini, M., Remor, E., Sorensen, B.,Salek,S.Z.，“Novel Coagulation Factor Concentrates:Issues Relating to Their Clinical Implementation and Pharmacokinetic As⁃sessment for Optimal Prophylaxis in Haemophilia Patients.”，Haemophilia，2013，19(4),pp.481-486.。就这一点而言，农地流转可能会造成政府对土地的超额储备，进而强化地方政府的土地垄断手段。

（二）农地入市改革对城市国有土地价格影响效应

尽管上述文献分析了农地入市改革的积极影响和负面影响，然而，由于缺少内在机制的分析，或缺少规范实证研究的佐证，难以检验政策有效性和理论合理性。为进一步阐明农地入市对统筹城乡发展的实际效果，探究其困境症结，发现农地入市缓解地价扭曲的内在机制，本文通过实证研究农地入市改革当中最具代表性的农地流转对城市中心国有土地价格的影响，为农地入市改革效果的研究提供重要的实证观测支持。

就中国现实背景而言，农地入市改革可能会降低城市国有土地价格，具体表现为：（1）土地供给效应。部分学者通过构建房地价格决定模型，发现地方财政对土地交易收入的依赖使得地方政府不得不以垄断土地供给的方式来获得超额利润[8]邵新建、巫和懋、江萍、薛熠、王勇：《中国城市房价的“坚硬泡沫”——基于垄断性土地市场的研究》，〔北京〕《金融研究》2012年第12期。。农地入市改革让农村集体土地得以进入城市建设用地市场，改善了土地供给结构，市场化土地交易过程，满足了城市建设用地需求，有效降低了城市国有土地价格。（2）城乡非农建设用地市场整合效应。一些研究利用供给需求模型比较了城乡非农建设用地市场不同状态下的均衡土地价格，他们发现整合状态下的土地市场均衡，相较于政府土地垄断市场的均衡而言，供给增多，价格下降[1]钱忠好、马凯：《我国城乡非农建设用地市场：垄断、分割与整合》，〔北京〕《管理世界》2007年第6期。。由于农地入市有助于城乡非农建设用地市场走向整合状态，降低城市国有土地的均衡价格。

在现有的理论推测当中，还没有研究认为农地入市改革会提高周边城市国有土地价格。然而，基于集聚经济学的理论的进一步演绎，却有可能导致相反的假说。农地入市改革是有可能推高周边城市国有土地价格。这主要是因为在大国模型中，特定区域内部的竞争结果并不会带来零和博弈，某一地的繁荣并不一定带来同一区域其他地区的衰落，而是会引起人口虹吸效应和集聚效应，形成“共同繁荣”。位于城市周边的耕地可能因为农地入市改革而进入城市国有土地开发的序列，从而提高当地整体的开发强度，形成人口和商业的集聚，进而提高当地的土地价格，这种集聚产生的外溢效应有可能在特定条件下推升城市国有土地价格，因此，农地入市改革对于城市国有土地价格效果的验证是十分重要的。

三、农地入市改革对城市国有土地地价的影响

（一）基本实证框架

根据已有研究提出的假设，与垄断的土地制度相比，建立城市土地多头竞争性供给结构后，城市土地价格将显著降低[2]邵新建、巫和懋、江萍、薛熠、王勇：《中国城市房价的“坚硬泡沫”——基于垄断性土地市场的研究》，〔北京〕《金融研究》2012年第12期。。为了验证该假设，采用SDID模型估计了农地流转制度对城市国有土地地价的影响效应。由于城市土地价格同时受宏观因素和微观特征的影响，本文借鉴已有研究建立的城市地价检验模型[3]柯善咨、何鸣：《市场和政府共同作用下的城市地价——中国城市的实证研究》，〔西安〕《当代经济科学》2008年第2期。，捕获经济发展状况、交通状况、城市居民收入等宏观变量对地价的影响大小，并采用特征价格模型量化城市中心影响度、土地用途、土地使用年限等微观因素，以体现城市之内土地价格的差异。

（二）计量模型

要验证农地入市改革的有效性，最重要的一步是需要获取农地改革实施和结果的数据。采用重庆农村土地交易所的相关数据作为计量检验的数据集。重庆市政府在维持耕地面积不变的条件下，为保障城市用地需求，通过农民自愿交易农村多余宅基地的方式促进宅基地复耕和城市建设用地增加，实现土地流转。这项改革在部分区域落地，而在一些区域没有落地。这为本文观测政策效果、实施准自然实验带来了极大的便利。本文的被解释变量为每公顷土地价格的对数(lnpit)。解释变量为土地是否位于改革落地区域的指示变量(Dit)。其中改革落地区域的土地记为1，否则记为0。由于重庆市土地交易所并不披露每一块改革土地的实际落地地点和落地土地的实际用途，这使得确定落地地块的实际地点和实际用途较为困难。本文根据重庆改革指标98%用于“一小时经济圈”[4]2006年11月，重庆市提出了“一圈两翼”发展战略，即以主城为核心、以大约1小时通勤距离为半径范围的城市经济区（“一圈”），建设以万州为中心的三峡库区城镇群（渝东北翼）和以黔江为中心的渝东南城镇群（渝东南翼）。、指标选择权的价值与经济发达程度正相关的事实，将改革落地范围限制在重庆市“一小时经济圈”内。建立如下数据回归模型：

模型（1）估计了农地流转对区域一小时经济圈内房地产用地地价的影响效应，其中，被解释变量lnpit表示每公顷土地价格的对数，解释变量Dit是表明土地i在t时间是否位于农地入市改革区域的虚拟变量，εit为随机误差项。在估计过程中，分别控制了土地个体异质性和土地所处区域异质性两个方面的变量，控制变量如下：

反映土地个体异质性的控制变量（Xi）包括：土地容积率以及土地容积率的平方（FAR）、城市中心影响度（F）、土地出让方式（Supply）、土地用途（Use）、土地级别（Rank）、土地使用年限（Use_year）。将土地容积率及其二次项带入模型的原因是已有研究发现了土地容积率与土地收益之间的高度相关性，并提出一旦土地容积率超过最佳容积率（M），地价随容积率的增加而下降[1]欧阳安蛟：《容积率影响地价的修正系数确定法》，〔长沙〕《经济地理》1996年第1期。。采用城市中心影响度（F）作为控制变量的原因是：城市中心影响度是影响城市土地价格的重要指标之一，随着土地与城市中心的距离增大，土地的效益和利用程度下降，土地的价值也因此下降[2]周刚华：《城市土地价格的微观影响因素及其实证研究》，〔杭州〕浙江大学博士论文，2004年。。借鉴上述研究的方法，本文把重庆分为两级城市中心，其中重庆市为一级城市中心，万州区和黔江区为二级城市中心，两级城市中心影响度分别为60 分和40 分，即f1=60，f2=f3=40。此外，基于《中华人民共和国城市房地产管理法》、《重庆市国有土地使用权土地级别基准地价和土地出让金标准实施细则》以及国土资源部网站信息，分别生成了土地出让方式（Supply）、土地用途（Use）、土地级别（Rank）、土地使用年限（Use_year）数据，这些都会对地价产生重大影响。

反映土地所在区域异质性的控制变量（Regions）包括：区县人均国内生产总值（gdp）、区县交通成本（Cost）、区县平均收入（Income）、区县非农业人口（Pop）、区县房地产开发投资额（Invest）、区县产业结构（Str）、是否为资源型城市（Source）。根据现有技术方案，以人均道路长度作为衡量区县交通条件的替代变量；房地产投资额是影响地价的重要指标，当房地产投资过热时，地价上升，反之地价下降，因此，本文将房地产开发投资额加入控制变量集；此外，加入了区域产业结构和是否为资源型城市两个变量作为控制变量。

四、数据来源、估计方法及初步计量结果

（一）样本和数据

数据库来源于2007—2010年国土资源部土地出让公示结果公示中抓取的重庆市房地产用地样本数据库。在对报告期样本指标值缺失、指标大小异常、明显测量误差和变量定义模糊等问题进行处理后，将该数据与重庆区县年度统计数据和决算数据库匹配，共得到跨度为4年的数据，合计1560个观测值，涉及40个区县。在此基础上，利用百度地图数据确立了所有出让土地点坐标，利用国土资源部县级行政区划边界矢量数据库，通过边界矢量图的离散化截取边界坐标。

（二）估计方法选择

1.双重差分模型文献梳理以及实证推导

设计的DID模型设置如下：

其中，下标i和t分别代表观测区域和时间。lnpit是代表区域i在时间t时土地出让价格的对数。为了能准确估计农地入市这一改革对区域地价的处理效应，设置了一个表示改革实施区域的虚拟变量作为解释变量，用Dit表示，Dit取值为1表示政策落地区域（即处理组），为0表示非落地区域（即控制组）。同时，本文考虑两种政策实施状态：农地入市改革制度实施之前，有下标t=0，政策实施之后记为下标t=1。本文还控制了其他可能会对地价产生影响的可观测控制变量集合，将这些变量记为Xi。此外，θt代表时间固定效应，φi为个体固定效应。如果不考虑空间交互影响，采用OLS方法直接估计DID模型，则Dit前的系数αols是农地入市制度实施对区域内土地出让价格的平均处理效应（ATE,AverageT⁃reatmentEffect），其中，αols=ATE=E（lnpi1-lnpi0｜Dit=1）-E（lnpi1-lnpi0｜Dit=0）。

然而，上述传统DID方法并没有考虑到政策落地区域之间存在空间上的相互影响，即落地区域的地价不仅受到自身政策实施的影响，还会受到相邻地块政策落实情况的影响，忽略这一问题会导致原有估计存在偏差。为了解决这一问题，参考主流的技术方案，采用空间双重差分（SDID）模型加入空间交互项，以分离政策的直接影响和间接影响，修正参数估计过程中的偏差。具体地，在公式（2）中加入代表空间相关关系的交互项βWDit，估计邻域之间的空间交互影响，得到公式（3）为SDID方法估计模型：其中，W为空间权重矩阵，待估参数β代表了邻近区域对本区域地价的影响。

（三）估计结果

表1分别报告了采用OLS模型、SDID模型以及SDID-SLX模型的回归结果，检验了重庆农地入市改革对城市国有土地地价影响。SDID-SLX 模型则在SDID 模型的基础上，还考虑了模型控制变量在区域间的一致性，利用空间权重矩阵对控制变量施加空间上的关联[1]Halleck,Vega S.，Elhorst,J.P.，“The SLX Model”，Journal of Regional Science，2015，55(3)，pp.339-363.，由于这些关联的控制变量往往会随着时间变动，通常很难将其从处理效应当中剔除出去。因此采用SDID-SLX 模型剔除这种影响，上述调整可以进一步减少方差膨胀对估计的干扰，增强模型的显著性水平。在SDID-SLX模型中，根据已有研究的做法，使用有限距离判断土地是否相邻，选取阈值为101km。若区 域i和 区 域j距 离dij满 足0＜dij＜101km，则认为区域i与区域j相邻，其他情况认为不相邻[2]Pace,R.K.，Barry,R.，“Sparse Spatial Autoregressions”，Statistics&Probability Letters，1997，33(3)，pp.291-297.。

表1 对农地入市改革政策处理效应的初步计量结果

表1 报告了采用三种不同计量模型计算得到回归结果。与之前理论分析一致，政策的直接处理效应为负，政策的间接效果表现为显著的正向影响。这使得农地入市政策对土地出让价格影响的总效应有赖于更为精确的计量结果。表1第1行和第2行分别报告了直接处理效应的系数和间接影响的系数。一方面，当控制土地个体异质性和土地所在区域异质性后，无论是OLS-DID、SDID还是SDID-SLX模型都给出了显著为负的计量结果，说明农地入市改革对于改革落地区域的处理效应为负。其中第1行第1列对公式（2）当中处理效应系数αols的计量结果同时包含了政策对落地区域直接处理效应和相邻区域对本区域的间接效应共同影响下的结果（αols=αs+βW）。αols显著为负的计量结果（参数估计值-0.143，在10%的显著性水平上显著）说明，直接处理效应和间接效应总体上还是会降低政策落地区域的土地出让价格。这意味着农地入市改革的确整体降低了重庆市一小时经济圈的房地产用地地价，农地入市改革确实可以起到平抑城市国有土地价格的作用。

另一方面，表1第1行第2列、第3列表明，对于公式（3）SDID和SDID-SLX模型参数αs的计量结果相对于αols绝对值更大（分别为-0.445和-0.477），且更加显著（在1%的显著性水平上显著）。这主要是因为公式（3）区分了农地入市政策对政策落地土地的直接处理效应和周边地区带来的间接影响。由表1 第1 行和第2 行可以看出，政策的直接处理效应和邻域的间接影响是截然相反的[1]这也是导致αols估计结果显著性不高的重要原因。。第2 行第2列、第3 列报告了邻域对地块的间接影响效应β的计量结果，无论是SDID 模型还是SDID-SLX 模型，都给出了显著为正的参数估计结果，且参数估计都在1%的显著性水平上通过检验。这表明，农地入市改革在降低落地区域土地价格的同时，会受到周边的土地价格上涨的正向影响。上述现象主要是因为集聚带来的空间外溢效应造成的：农地入市改革实际上增加了政策落地区域的土地供给，相应增加了政策落地区域的建成区比例和建设密度。这一改变带来的人口、投资、商业和产业的集聚，对于相邻区域的繁荣具有显著的促进作用[2]Puga,D.，“The Magnitude and Causes of Agglomeration Economies”，Journal of Regional Science，2010，50(1)，pp.203-219.，因此显著提高了相邻地区土地价格，进而也促进本地块的价格进一步上涨。部分控制变量与空间权重矩阵的交乘项的参数计量结果也反映了这一现象，其中当地人均GDP、房地产投资水平、居民收入等具有外部性的区域特征变量具有显著的空间外溢效应，这些具有外部性的变量可能是传导农地入市制度空间外部性的具体管道。

（四）影响效应的进一步分解

表1 结果表明，农地入市改革确实可以显著降低重庆“一小时经济圈”区域内的房地产用地地价。然而，需要注意的是，按照政策是否落地划分，相邻区域对于本区域的影响实际上存在4种不同的情况：1.政策落地区域对政策落地区域的影响；2.政策落地区域对非政策落地区域的影响；3.非政策落地区域对政策落地区域的影响；4.非政策落地区域对非政策落地区域的影响。为了分离这四种影响效应，采用分拆空间权重矩阵W的做法优化原有的空间权重矩阵。拆分方式如下[3]与（3）式所述模型一致，D是土地是否位于制度落地区域的指示变量。DT=diag（D）代表一个n×n阶的对角矩阵，其中矩阵的主对角线元素为D中的所有元素，其余元素为0；DC=diag（ln-D），其中ln代表一个n×1阶的列向量，向量的元素都为1。Wi,jD 度量了区域j 对于区域i 的邻域影响（Neighboring Effect），i,j=T（制度落地区域）或者NT（制度未落地区域）。WT,T=D×W×DC收集邻近非政策实施地块对政策实施地块的间接影响；WNT,T=DC×W×DT收集邻近非政策实施地块对政策实施地块的间接影响；WNT,NT=DC×W×DC收集邻近非政策实施地块对非政策实施地块的影响。：

由4式可以看出，表1第2列WD变量前对β系数的估计值，实际上是农地入市制度实施后，制度落地区域和未落地区域受到邻域的平均间接影响效应β。由于政策落地区域已经受到了直接处理效应，因此其受到间接影响效应βT与非政策实施区域受到间接效应的影响βNT不同。直接将平均间接处理效应β代入政策落地区域的样本中，意味着可能高估或者低估了政策落地区域的间接效应，从而在公式（3）中给出的直接处理效应αs是有偏的估计。为此，还需要从平均间接处理效应β中分离出βT和βNT，根据样本是否被处理，分别加入公式（3），才能得到α的正确估计值。将（4）式代入（3）式，由于WT,NTD、WNT,NTD都为0向量，化简后可以得到新的SDID模型：

表2报告了优化空间权重矩阵后的计量结果。

相比初步的计量结果，优化空间权重矩阵以后，在模型（5）中，农地入市改革的影响效应αs的估计绝对值明显增加，分别达到了-1.207 和-1.441，且显著性进一步增强，这验证了模型（3）初步计量结果中处理组间接影响效应被高估，直接处理效应被低估的猜测。这一计量结果进一步证明，对于政策落地地块来说，农地入市政策对于土地出让价格的直接抑制效应是非常强的。在一系列文献当中，也有学者论述了农地入市对土地资源配置的优化，认为农地入市能够打破原有国家垄断土地市场供应格局，实现土地价格的市场发现[1]李中：《农地入市流转对土地资源配置效率的影响》，〔大连〕《财经问题研究》2012年第12期。，降低了非农建设用地的边际净收益[2]马凯、钱忠好：《土地征用、农地直接入市与土地资源优化配置》，〔北京〕《农业经济问题》2009年第4期。。

表2 优化空间权重矩阵之后的计量回归结果

此外，政策影响下邻域地块对本地地块的影响都是正向的，这一点符合之前的理论预期，但是通过分离不同类型的地块受到的间接影响效应，从表2第2行和第3行的系数中可以看出，邻域政策落地地块对政策落地地块的影响更大更显著（系数分别为1.251和1.739，且在1%的显著性水平上显著），对非落地区域地块的影响相对较小（系数分别为0.313 和0.601，且第一个系数仅在5%的显著性水平上显著）。这说明农地入市改革带来的区域繁荣具有一定程度上的集聚效应，集中相邻的政策落地地块可以通过加密区域开发量和开发密度，更加明显地形成土地集中开发与集聚，带来更强的间接交互影响，甚至产生进一步的“加成效应”和“马太效应”。而非政策落地区域虽然也会受到正向的影响，但是影响相对单一，因此间接影响较弱。

此外，两种计量模型得到的WNT,TD项的系数显著为正，再一次证实了位于改革落地区域周边的非落地区域内的房地产用地地价会有一定幅度的上升，这一稳健的计量结果与初步计量结果一致，验证了之前的分析。有研究从抑制地价的角度出发，探讨了城乡统筹改革的效果[3]夏波、简慧英、吴小凤：《城乡统筹改革对地价的影响及其实证分析》，《重庆工商大学学报（自然科学版）》2012年第6期。。尽管上述研究与本文计量结果同样证明了农地入市改革对城市地价的抑制作用，但是由于计量方法的局限，他们认为降低地价不过是改革实践的附属品，并非改革的主要目的，也不是改革的主要对象，因而没有明显的效果。这有悖于本文得出的农地入市改革显著降低城市土地价格的结论。

（五）进一步的分析与讨论

本文的计量结果直接佐证了现有文献的观点，农地入市改革确实可以取得降低城市土地价格的效果，与改革初衷一致。在此基础上，将政策性的回顾与梳理描述纳入实证模型当中，因此模型的直接结果本身与区域政策的结合也带来了进一步的结论。首先，由于农地入市改革可以降低城市国有土地地价，因此，这一改革所具有的宏观影响是存在的。其中最直接的影响是可以进一步降低城市的居住和落户成本，使人口进一步向大城市集中。人口的持续流入，对于城市的产业扩张、转型和发展具有重要的意义。在实施农地入市改革的主要省市，本文都观测到了报告期间产业扩张、集聚的加速（例如重庆在报告期间从无到有迅速形成的笔电产业集群）[1]陈红霞、李国平：《中国生产性服务业集聚的空间特征及经济影响》，〔长沙〕《经济地理》2016年第8期。。这种产业扩张，一方面可能与当地本身的人口基数相关，另一方面，也很可能是当地实施农地入市改革，降低地价，吸纳更多外来人口，从而形成了更有利的产业承载条件导致的。对这一问题的进一步研究，在劳动人口增长逐渐趋缓甚至减少的今天，具有重要的意义。其次，农地入市在减少地价的同时并不是对地方政府完全有利，可能会相应的减少地方政府短期土地融资和出让两方面的收入，这与提高土地价格增加相应收入的机制是类似的[2]郑思齐、孙伟增、吴璟、武赟：《“以地生财，以财养地”——中国特色城市建设投融资模式研究》，〔北京〕《经济研究》2014年第8期。。因此，农地入市试点城市的政策选择可能并不像一些文献中预期的那样会“无节制”地开展农地入市[3]梁志元：《中国农村土地流转制度创新研究》，吉林大学博士论文，2016年。，最终导致耕地面积锐减；相反，本文的结果一定程度上可以支撑一种新的观点，即地方政府土地出让行为本身是存在政策平衡点的。之前文献提到的过度出让土地行为，会导致区域地价下跌，影响地方政府的短期收益，并不是地方政府的最优政策选择。最后，农地入市政策对周边地块价格的间接影响是可以调整的。政策落地越密集的地区，对于相邻地块价格的正向间接影响越大，越可以抵消农地入市政策带来的土地供给增加所产生的价格负向影响，因而土地价格下降越小。因此，地方政府在同样实施农地入市政策的过程中，可以通过调整政策落地区域密度，进而调整政策对于地价的影响。

五、结论与政策建议

在我国城乡增减挂钩制度的初创阶段，使用国土资源部的土地出让数据以及准自然实验的空间双重差分（SDID）方法验证了农地入市制度的有效性，并探讨了这项制度对于降低畸高的城市土地价格，改善城乡土地价格扭曲等方面的作用。结果表明：1.与之前的理论预期不同，农地入市改革不仅会直接降低政策落地地块的土地出让价格，同时还会通过增加土地开发密度带来的集聚效应间接提高政策落地区域土地出让价格。2.从整体上来看，农地入市改革对于政策落地地块出让价格的负向直接效应大于正向的间接效应。3.相邻区域存在农地入市改革政策落地的地块，其产生的间接影响不仅对于同样属于政策落地的相邻地块有效，对于非政策落地的相邻地块也是有效的，只是影响相对较弱。因此，农地入市改革确实可以实现降低城市土地价格的目标。上述结论的发现可以为改善近期农地入市交易实施方案提供重要的经验依据和指导。

农地入市改革缓解了远郊土地价格过度扭曲的问题，并降低了城市房地产用地地价。同时，作为沟通城乡土地要素的桥梁，建设用地在区域范围内的转移促使了城乡建设用地市场由分割走向整合，这在一定程度上促进了城乡统筹发展，在起步阶段取得了卓越的成就。不过，在具体实施过程中，目前具体的流转制度仍有亟待改善和值得深入研究之处。其中突显出来的问题主要在于：1.农地入市改革产权交易的主力仍然是国有性质的土地储备公司和一些区县工业园区的开发企业，中小型民营企业游离于交易的边缘。这进一步说明农地流转交易的规模较为有限，交易市场还没有完全打开。2.从国土资源部土地出让数据来看，农地流转制度主要作用于房地产用地，因此为使制度真正有的放矢，靶点明确，需要进一步放宽限制，鼓励中小型企业加入交易。

基于上述问题，在前期试点的基础上，2019 年5 月，中共中央、国务院进一步发布了《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，在意见中明确指出，城乡要素流动不顺畅、公共资源配置不合理等问题依然突出，影响城乡融合发展的体制机制障碍尚未根本消除是十八大以来在“统筹城乡发展、推进新型城镇化方面”依然存在的重要问题。在前期试点的基础上，“意见”将稳慎改革农村宅基地制度，建立集体经营性建设用地入市制度列为建立健全有利于城乡要素合理配置的体制机制，首次明确“允许农村集体经营性建设用地入市，允许就地入市或异地调整入市；允许村集体在农民自愿前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市”。

为了落实中央对于农村宅基地的进一步改革意见，需要更大力度地转变观念：一方面，要明确“宅基地”的功能属性，从旧有的”农村福利体系”的一部分剥离出来，充分认识根本属性中的资源属性。我国人均土地资源占有量仅仅只有世界平均水平的29%。土地在我国是一种稀缺要素，却因为不能流转，作为宅基地被大量闲置。统计数据显示，乡村居民用房的绝对空置率逐年上升，至2015年已经高达14.9%。由于历史原因和人口流动造成的“一户多宅”“空心村”现象大量出现。只有认识到宅基地的作为土地的资源属性，才能正视目前稀缺资源大量闲置浪费的事实，进而制定相应的政策。另一方面，要认识到宅基地指标向城市建设用地指标流转的过程，实际上是土地集约化利用的过程而不是占用土地的过程。只有限制宅基地流转才是导致土地资源浪费的根本原因。截至2014年底，我国城市常住人口人均占用建设用地面积为111.65m2，而农村户籍人口人均居民点用地高达218.32m2。由此可见，即便城市土地承载了更多的功能，提供了更加完善的设施，但其人均土地占用量依然不到农村宅基地人均占用量的一半。农村宅基地使用权向城市建设用地使用权流转，可以进一步节约用地，保障粮食安全，维护自然生态环境。如果限制农村宅基地流转，会导致在城市化过程中大量进城的农民，同时占用城市建设用地和农村宅基地，形成真正的闲置浪费。

更为重要的是，新时代的农业发展需要农村宅基地流转。农业现代化进程中的人员流动并不是“单向的”，不仅仅意味着在地农民的现代化和城市化，也意味着城市资金、技术和人员向农村的流动。虽然城市回流不是主流，但是从目前大量成功案例的经验中可以看出，城市回流乡村人员所建立起的大农业综合体，其构建于完整产业链的规模化、集约化、科技化改变，正是长期以来未来农业的发展方向，是在地农民依靠自身建立的小农经济体系所无法比拟的。要保证这些回流的城市人口和其兴办的农业企业留得下、立得住、发展好，最基本的前提条件就是保障他们在当地的居住条件。由于这些人在户籍上并没有被纳入到农村集体中来，农村宅基地流转就成为这些回流人员获取宅地的重要制度安排。因此，农村宅基地流转改革也是未来城乡一体化发展的重要保证。