罔顾儿童：警察现场执法问题与治理——以“警察无视随行儿童过度执法”事件为例

许东濠，王世卿

（中国人民公安大学，北京 100038）

一、问题的提出

现场执法治理一直是公安执法的难题。作为法律的捍卫者与执行者，警察尤其是基层一线民警在现场执法过程中能否做到严格、规范、公正、文明，极大程度关乎群众切身权益能否得到保障、社会公平正义能否得到实现以及社会安宁秩序能否得到守护。自2008年公安部部署执法规范化建设以来，公安机关在执法主体、执法制度、执法场所、执法管理和执法信息化等方面的建设中取得了显著成绩，也得到了社会的充分认可。然而，在警察“现场执法”这一环节中，当前仍存在个别民警妥协执法、和稀泥执法或粗暴执法等不规范问题，尤其是一些涉及特殊当事人的执法事件，经网络传播和舆情发酵，严重影响了公安机关人民警察执法的公信力与权威性。

2019年5月底，全国公安机关执法规范化建设推进会在江苏南京召开，会议发布了《公安机关现场执法视频演示片》，就“规范现场执法”进行专题培训。其中，值得注意的是，针对“抱孩子妇女等特殊当事人阻碍执法”警情，演示片专门展示了规范的处置方法。这让人想起2017年发生在上海的“交警抱摔抱娃妇女”事件。当时，事件中孩子被重重摔落着地的那一幕，强烈地刺激着每一个人的道德神经，立即引爆了社会舆论。以“警察执法”“儿童在场”为关键词，通过网络搜索和期刊文献查阅，发现在广东清远、重庆和广东广州也发生过类似警察罔顾随行儿童过度执法的事件。这三起事件分别发生在2015年、2016年和2019年，加上2017年发生在上海的这一起共四件。可见类似事件在日益强化执法规范化的今天仍时有发生。那么，此类涉及随行儿童的执法事件反映出警察在现场执法中存在哪些问题，应如何规范警察现场执法行为，以避免此类事件的再次发生，是本文的研究目的及意义。

二、罔顾随行儿童过度执法相关事件回顾及评析

（一）事件一：广东清远交警执法事件

2015年4月24日下午16时许，清远市公安局清新分局交警大队太和中队交警在太和镇某十字路口执勤，在对一辆无号牌摩托车进行检查并依法查扣时，遭摩托车驾驶人暴力阻碍，于是对驾驶人采取强制措施①详见清远市公安局清新分局警方通报，于2015年4月25日0点22分通过官方微博“平安清新”发布。。此时，同车女乘客上前对执法交警拳打脚踢，出现网络热传视频片段中的一幕：该女乘客右手抱着幼童，左手指着一名协警面部怒吼一声“你干嘛！”，并扇了协警一耳光，协警迅速还以耳光，女乘客再次打回去，将协警眼镜打落在地，协警继续对女乘客还以耳光，并上前用胳膊勒住其脖子，欲对其实施控制，整个过程中，女乘客怀中的幼童一直大哭并险些摔落，现场围观群众一片哗然②广东女子抱幼儿扇执法交警耳光被回扇耳光，警方道歉引争议.https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1324682.。

（二）事件二：重庆派出所民警执法事件

2016年8月14日18时10分许，重庆市公安局沙坪坝分局联芳派出所民警在某路段协助交警对违停车辆进行拍照取证，张某与其妻子谭某因为曾经违停被处罚过而怀恨在心，不仅对民警大发牢骚，还尾随干扰其执法，直至联芳派出所门口对出路段③详见重庆市公安局警情通报，于2016年8月17日通过官方微博“平安重庆”发布。。鉴于此，其中一名民警对张某进行口头传唤，但张某情绪激动，拒不听从。随后，另一名民警从派出所门口走出来，态度强硬地让张某出示身份证。张某拒绝后，两位民警遂对其采取强制措施。谭某见状，放下怀里的孩子，上前用手拍打其中一位民警后背，然后拿出手机进行拍摄。张某被民警扭送至派出所后，被打的民警回过头来问谭某：“刚才是不是你打我？”遂和两位民警一起对谭某采取强制措施，并将其按倒在地上，拷上手铐后扭送至派出所。期间，谭某的孩子一直站在一旁大声哭泣并用手指着现场，随后其被附近围观群众抱起安慰，并被送至派出所④重庆夫妇“干扰执法被带走”，幼儿遗留街头，警方承认执法简单.https://www.guancha.cn/society/2016_08_18_371685_1.shtml.。

（三）事件三：上海松江交警执法事件

2017年9月1日10时30分许，上海市公安局松江分局交警支队民警朱某与一名辅警在某路段依法对一辆违停小轿车进行处罚。期间，车主张某怀抱一儿童过来阻止交警作出处罚。在民警朱某开出罚单后，张某又开始纠缠，并阻拦警车不让其离开现场⑤详见上海市公安局警情通报，于2017年9月通过官方微博“警民直通车—上海”发布。。因张某涉嫌阻碍警察执行职务，民警朱某下车对其进行口头警告。张某无视警告并开始推搡民警朱某。民警朱某继续警告张某但未果。在张某第三次推搡民警朱某时，朱某对张某采取抱摔以实施控制，张某怀中的儿童随之摔落在地并嚎啕大哭。与此同时，坐在车上的辅警立即下车帮助民警对张某进行控制，全然不顾摔落在一旁的儿童。在地上大哭的儿童随后才被路过的群众抱起安抚⑥视频网址：http://video.sina.com.cn/view/251589122.html?cre=videopagepc&mod=a.。

（四）事件四：广州从化交警执法事件

2019年5月17日18时25分许，广州市公安局从化分局交警大队民警江某和辅警周某到某路段处理一起交通事故时，发现一辆小汽车停放在马路中间，阻碍现场车辆通行，妨碍交警勘查事故现场，并存在引发二次交通事故的隐患⑦详见广州市公安局从化分局警情通报，于2019年5月22日20点25分通过官方微博“广州从化公安”发布。。交警于是要求驾驶员何某将车辆驶离现场。谁知何某称交通事故一方是熟人，停车只是查看情况、想帮忙，并不是来看热闹的，于是不听从交警指挥。交警遂查验何某的相关证件。在查验证件过程中，何某解开了安全带，交警发现后称其没系安全带，要对其进行处罚。何某于是大呼冤枉，情绪激动，开始与交警争论。双方争论升级，交警经口头警告无效后，对何某采取了强制措施。在此过程中，同行的何某女儿受到惊吓，多次试图用身体护住何某，并下跪向交警求情，带着哭腔喊道：“你们别打我爸爸了，我求你们了。”随后双方被群众劝开⑧视频网址：http://www.iqiyi.com/w_19s9968361.html.最后访问时间为2019年6月24日9点55分。。为避免对何某女儿的心理健康造成影响，交警遂停止对何某进行传唤（见表1）。

综合分析上述四起执法事件，均存在以下特点和问题：一是事件起因皆为轻微交通违法，如驾驶无牌摩托车、违法停车或者阻碍交通事故现场勘查等。二是执法对象皆有阻碍警察执法的行为。以上事件中，当事人无论是为了阻止警察做出处罚，还是因为曾被处罚而心怀不满，亦或不愿听从警察的命令，都采取了消极或轻微暴力的方式来对抗警察执法。三是执法主体皆忽视了随行儿童的安全与感受。执法对象的抗法行为干扰警察情绪，致使警察无视在场随行儿童，贸然采取强制措施。四是随行儿童皆受到惊吓甚至身体伤害。儿童在场是这四起事件引爆社会舆论的导火索，而儿童受到伤害的一幕与令人揪心的哭喊则是那根点燃导火索的“火柴”。

表1 四起执法事件的简要概况

由于涉及随行儿童，这四起事件一经网络媒介传播，立即引起强烈的社会关注与争论。针对以上事件的网上评论大致分为三种：一种是谴责警察未顾及儿童在场粗暴执法。四起事件发生之初，网络上的评论几乎都是一边倒，即对警察缺乏人性的执法行为口诛笔伐。如事件三中，中央政法委微信公众号“长安剑”节选的网民评论认为，“处理一起简单的违停事件，没有刀光剑影，不威胁警察以及周围路人的人身安全，无论与违法者发生何种口角或轻微的肢体碰撞，民警都不应该动手，尤其是面对一个抱着孩子的女人”①长安剑:民警绊摔抱娃女子 有三句话不吐不快.https://news.sina.com.cn/c/nd/2017-09-02/doc-ifykpuui0370195.shtml.。一种是认为警察严厉执法并无过错。与批评的声音相反，网上一些为警察辩护声援的声音同样很强烈，认为行为人违法在先，警察按规定执法并无不当。如事件一中，有人认为“女子袭警在先，应该先惩罚袭警的人，而不是服软道歉”②广东清远公安局为交警打人道歉 正进一步调查.http://news.sohu.com/20150427/n411932111.shtml?pedjn8.。还有一种则是较为客观理性的分析与评论。如事件三中，有观点认为，“我们一方面要严格追究警察过激执法的责任，一方面要对蔑视警察执法权威的行为予以谴责”③单仁平：对松江警察和涉事女子都应依法处理.https://opinion.huanqiu.com/article/9CaKrnK513k.；“舆论的暴戾之气，只能让人大呼痛快，但解决不了任何问题，甚至伤害相关群体。舆论应该多一些理性之气，公民要遵纪守法，警察要文明执法，舆论要理性护法，只有这样，我们的社会才能在法制的轨道上文明向前”④殷建光：请对民警绊摔抱娃女少“戾气”多“理气”.http://comment.scol.com.cn/html/2017/09/011009_1698256.shtml.。

三、警察现场执法罔顾儿童安全的主要原因分析

（一）从妥协式执法走向机械式执法

所谓妥协式执法，是指人民警察在执法活动中遭到违法当事人阻碍时，为保护当事人人身安全、规避网络舆论压力，经权衡考虑后做出暂时向违法当事人妥协让步的执法行为[1]。随着公民权利意识和监督意识的提高，加上网络媒体的发达，如今在镜头下执法已成为民警的工作常态。在执法活动中，一方面，通过“镜头”能还原事实真相，以保护警察免受无证之责；另一方面，通过“镜头”能监督警察的执法行为，进而保护执法对象的合法权益不受损害[2]。然而，有些网络媒体对“警察”群体不太友好，为了迎合受众的口味，吸引流量，不仅没有做到客观理性地报道事实真相，相反还对涉警事件进行大肆负面炒作，甚至还有些别有用心的网络用户对拍摄到的执法视频进行截取后上传，断章取义，误导公众把矛头指向警察，挑起社会矛盾。而在警察内部，事件发生之后，相关单位不仅会对涉事民警进行责任追究，而且处理往往偏重。这些都对警察的执法造成很大的负面影响。在此影响下，警察在执法时容易产生顾虑，畏手畏脚，在遭受当事人辱骂、推搡甚至殴打时，大多抱着“多一事不如少一事”“忍忍算了”等想法，选择“打不还手、骂不还口”，以妥协示弱来争取社会同情。妥协式执法不仅极大地损害了人民警察的形象与权威，在社会上造成了不良的示范效应，更严重的是，妥协式执法还伤害了民警的职业认同感，使得委屈抱怨的情绪在基层民警当中蔓延，长期积累的负面情绪得不到有效排解，一旦受到某些因素刺激，民警在执法时便容易走向机械式执法。

机械式执法，是指人民警察片面理解法律法规、政策精神，在执法活动中遭到违法当事人阻碍时，没有考虑具体特殊情形，像机器人一样死板地按教条进行执法。如在事件四中，广州从化交警就没有考虑到现场随行儿童的安全与感受，在当事人何某拒绝配合执法时，经口头警告无效后立即对其采取强制措施，使何某的女儿受到惊吓。

为何警察会由妥协式执法走向机械式执法？这与法律法规的变化有很大关系。2019年2月1日《公安机关维护民警执法权威工作规定》正式实施后，各地公安机关相继出台具体实施办法，为民警执法撑腰。一些民警感觉自己的执法得到了有力的支持，于是在执法过程中只要遇到当事人阻碍执法的，不管三七二十一，一律采取强制措施，轻则行政拘留，重则刑事拘留。

（二）警察角色冲突导致抉择失衡

所谓警察角色冲突，是指社会、警察组织与警察个人对警察角色的期待与现实情况有差异从而产生的冲突[3]。警察角色，通俗的理解即“警察应该做些什么”。由于警察职业的特殊性，警察在现实工作中除了需要扮演犯罪打击者的角色（crime-fighting role）外，更多的还需要扮演治安秩序维护者的角色（ordermaintenance role）[4]。前者体现暴力的属性，强调警察是一名战士；后者体现服务的属性，强调警察是一名公仆。这两个看似矛盾的角色经常给警察带来困扰与冲突，一旦把握不好两者之间的平衡，就容易在执法时走向极端。

在我国，警察角色冲突以及由此造成的职业倦怠普遍存在于基层警察队伍当中。之所以产生角色冲突，是因为相当一部分民警对自己的定位失衡，认为自己应该是打击违法犯罪的战士而不是服务民众的公仆。造成定位失衡的原因有以下几点：第一，我国的警察体制属大陆派体制，公安队伍带有浓厚的军事传统和色彩。第二，西方自第三次警务革命即警察现代化运动以来，不断加大投入，把警察武装成机器人一样，直至今天，就连向来以“平民化”著称的英国警察也是“武装到了牙齿”，世界警务革命给我国的公安工作也带来了一定的影响。第三，受一些宣传媒介如影视作品、招警宣传的影响，社会对警察产生刻板印象，认为警察就应该能雷厉风行地处理各种极端突发事件。警察本身定位失衡，再加上每天被要求处理大量的矛盾纠纷和非警务活动，以及受“执法满意度”①开门评警本是好事，但一些地方公安局执行政策变味，片面追求报警人百分之百满意，并以此作为衡量警察执法质量的第一标尺，这不符合客观现实。的不合理约束，其角色冲突自然产生。长期的角色冲突容易导致基层民警心理失衡，一旦情绪受到刺激，就容易出现过度执法的情况。

这种角色冲突在交警身上体现得尤为突出。以上四起事件中，有三起事件涉事警察都是交警。交警的职责主要是维护交通秩序与安全，其角色与社会对警察的传统印象大不相同。因此，有时候不仅社会不认同交警，认为交警就是一个贴罚单的人，就连交警自身都怀疑“自己到底是不是警察”，这种角色冲突以及所带来的伤害经常体现在交警执法过程中，如某地交警在执法过程中遭受违法当事人殴打时，竟然没有采取相应的处置措施，而是拨打110报警②2018年4月9日，赤峰市巴林左旗交警大队民警在整治违停时，遭车主辱骂、推搡、打落执法记录仪、扇耳光等攻击，却坚持“文明”执法，“骂不还口、打不还手”，最后无奈拨打110报警：“我们被打了！”来源于http://m.sohu.com/a/229228651-688977.。

四、儿童随行情境中警察现场执法应坚持的原则

通常情况下，警察在现场执法中，当遇到执法对象抗拒、阻挠执法（不危及警察人身安全）时，往往不会首先诉诸武力，而是会采取口头劝告等柔性方式，力求冲突不升级并化解矛盾[5]。因此，当有随行儿童在场的情况下，警察执法更应慎重考虑方式和方法。结合以上事件，笔者认为警察对特殊当事人（有儿童随行）进行执法时应坚持以下三条基本原则。

（一）最小使用武力原则

最小使用武力原则是1829年英国伦敦大都市警察（Metropolitan Police Force）成立时确立的一个重要原则，也是警察区别于军队的一个标志性原则。1829年，在《大都市警察法》的授权下，时任伦敦大都市警察厅厅长的查尔斯·罗恩和理查德·梅尼一同起草制定了一份奠定现代职业警察的基础性文件——《警察训令》（Police Instruction）[6]。《警察训令》提出了警察应当遵循的9条原则，其中第6条原则体现了最小使用武力的思想，即“警察只有在劝说、建议、警告无效的情况下才能使用武力手段，而且武力手段的使用也应当控制在最低限度内。”①刘锦涛：《中英创建近代警察制度比较研究》，法律出版社，2014，第128页。在我国，《公安机关人民警察现场制止违法犯罪行为操作规程》也有规定，公安民警现场采取处置措施，“应当以制止违法犯罪行为为限度，尽量避免和减少人员伤亡、财产损失；使用较轻处置措施足以制止违法犯罪行为的，应当尽量避免使用较重处置措施”。

（二）优先保护无辜儿童原则

毫无疑问，“儿童”这一特殊对象的在场是以上四起事件迅速引爆社会舆论的重要因素，也是这四起事件不同于其他执法事件的关键原因。警察在执法时，如遇有随行儿童在场，应该优先考虑随行儿童的人身安全与感受，在确保儿童安全的情况下采取相应手段，这应当是世界各国警界共同认可的执法理念。由于生理和心理还未发展成熟，儿童在这一成长的关键时期较为敏感脆弱，若身心受到侵害，往往会影响其成长与发展，所以儿童需要得到特殊的保护与关爱。在“上海交警绊摔抱娃女子”事件发生后不久，就有网友找到美国爱荷华州费尔菲尔德镇警方的一个案例，完整视频显示，同样是面对执法对象抱着孩童，警员的现场处置方式完美地展现了其专业的职业素质，既体现了警方对儿童的重视与保护，也体现了警察的“暴力”属性，展示了警察的执法权威，值得我国警察学习与借鉴②此案例视频一开始被一些别有用心的网友“掐头去尾”上传网络，与上海事件形成强烈对比，从而引发了更大的舆论狂潮。完整视频网址：http://www.sohu.com/a/169181672_688977.。

（三）维护警察执法权威原则

警察作为执法者以及现场秩序的最后一道防线，其命令和决定必须得到执法对象的服从。若执法对象怀疑警察执法有不正当不合理的地方，应通过相关渠道进行反映和投诉，以维护自己的权益，而不是不予配合甚至以暴力方式对抗警察执法。否则，一旦警察执法权威丧失，社会秩序将荡然无存。需要注意的是，儿童不应当成为执法对象违法抗法、躲避责任的挡箭牌。警察罔顾随行儿童过度执法固然需要受到严厉的批评教育和处罚，但同情和处罚是两码事，警方不能因为儿童受伤或舆论压力就减轻对违法当事人的处罚，否则，不仅背离了法治精神，而且会在社会上形成不良的示范效应。

五、儿童随行情境中警察现场执法问题的治理路径

警察在现场执法中所存在的不规范问题，绝非一日两日就能解决。由于执法现场瞬息万变，警察执法实践并非像数学公式那样一成不变[7]，无论是现实版“教科书”式执法还是规范执法视频演示片，都无法囊括可能出现的所有情形。从长远来看，欲走出执法困境，须回到源头进行治理，否则，罔顾儿童的执法悲剧还会以新的形式出现。

（一）完善相关法规，将“儿童”纳入警察现场执法规范要素

尽管公安部交管局早在2016年7月份就印发了《常见阻碍和妨害交通民警执行职务行为现场处置规程（试行）》，其中对“有未成年人随行的当事人阻碍交通民警执行职务行为”的情形明确了处置流程和操作规范，但此后重庆、上海和广州等地还是发生了警察罔顾随行儿童过度执法的负面事件，说明此类处置规程没有得到个别民警的重视，没有产生应有的约束效应。因此，要通过完善相关法律法规，将“儿童”纳入警察执法规范要素当中。一是完善警察武力使用的条件及要求，体现保护儿童的法治精神。依据规定，警察在制止违法犯罪行为时，可以由轻到重依次使用口头制止、徒手制止、警械制止以及武器制止四种处置方式。然而，《人民警察使用警械和武器条例》仅在不得使用武器的情形中列有一条涉及儿童的①《人民警察使用警械和武器条例》总则第十条规定公安民警遇有下列情形之一的，不得使用武器：（1）发现实施犯罪的人为怀孕妇女、儿童的，但是使用枪支、爆炸、剧毒等危险物品实施暴力犯罪的除外。，除口头制止不属于警察武力外，徒手和使用警械制止方式均无涉及儿童的有关要求。因此，需对相关法规条例进行修改及完善[8]。二是应明确处置不当应承担的责任。警察如果在执法过程当中造成随行儿童受惊吓或受伤，该承担什么责任，受到什么处罚？虽然事件三中的涉事民警被公安机关内部处以行政记大过处分，事件四中的涉事民警被内部作严肃批评教育。但处罚依据是什么，有无标准？目前并没有明确统一的规定。因此，还需要立法司法机关联合多部门深入公安基层一线进行调研讨论，尽早制定出相应的法律法规，以更好地规范警察现场执法。

（二）加强教育培训，提升基层警队现场执法能力和水平

当前我国基层民警的现场执法处置能力与发达国家、地区的警队相比仍有一定差距，必须进一步加强执法能力建设，提升基层警队执法规范水平，以适应复杂的执法治理环境。首先，要让民警树立正确的警察观及执法理念。之所以会发生类似的负面事件，主要还是因为部分民警对警察这一职业的认识还不够全面深刻，所以必须要对民警进行教育引导，重点向民警讲清楚“什么是警察”“警察是做什么的”这两个最根本的问题，使基层民警能够以正确的态度认识自己的工作和带着正确的情绪去执法。其次，要组织民警学习、更新专业知识，用理论武装头脑。当今执法环境越来越复杂，部分民警在遇到一些从未遇到过的特殊执法情境时难免不知所措，只有不断地学习相关的法律知识、提升警务技战术水平、了解群众工作的方式方法等，才能更好地应对新形势带来的执法挑战。再次，要加强民警的装备意识。民警合理地使用单警装备可以有效制止违法犯罪及保护自身与群众安全，而部分民警佩戴装备意识不强，出警时不戴装备或只戴部分装备执法的情况时有所见。最后，要不断进行执法模拟实战演练。通过模拟现实的执法情境和角色扮演，民警可以在反复轮回的实训中检验自己的执法情绪、语言及动作等，找出问题所在并作出针对性的调整，从而提升现场执法能力。

（三）强化“镜头”意识，提高公安机关及民警的舆情敏感性及应对能力

基于当今信息媒介发达、信息传播速度极快的特征，公安机关及现场执法民警必须提高舆情敏感性及应对能力，以及时有效地化解公安机关执法的形象和信任危机。

1.提高民警的舆情敏感性及应对镜头的能力

事件三中，涉事民警的舆情敏感性不足，没有预料到自己的过度执法行为会被录成视频传上网络并引发负面舆情，随后赶到现场增援的民警则态度粗暴地对待围观拍摄的群众，甚至对其进行恐吓，“别拍！再拍就把你带去派出所！”这更激化了警民矛盾。因此，民警在处警过程中一定要打开执法记录仪，全方位、全过程地记录警情的处置情况，以便事后调查及信息完整公布。另外，民警在执法过程中，尤其是涉及特殊执法对象如有随行儿童时，一定要时刻注意附近及围观群众的拍摄“镜头”，提醒自己一定要注意执法行为的规范，预见因处置不当引发舆情危机的可能性。不仅如此，民警还要逐渐“习惯在镜头下执法”②公安部在2016年7月26日举办的全国公安机关规范执法培训会上指出：“民警在执法时，面对围观群众的拍摄，在拍摄不影响正常执法活动的情况下，民警要自觉接受监督，要习惯在镜头下执法。”，学会平和接受群众监督并耐心做好现场解释工作。

2.提高公安机关的舆情危机应对能力

如若发生了负面执法事件，公安机关首先应立即启动调查机制，查清事实真相，及时、妥善通过各类媒体公布信息，并表明客观公正负责的立场和态度，以回应公众质疑、缓和社会矛盾。然后，就要对网络上传播的不实或恶意的涉警信息，如“掐头去尾”的现场视频、故意挑起社会矛盾的评论等进行专业回应、谴责或警告，并联合相关部门净化、规范网络信息传播环境。最后，公安机关要态度诚恳地承认错误、道歉，对当事人进行慰问等，以挽回警察形象及公众信任。