基于PPP模式的姚安县国家储备林建设模式探析

宋志伟，朱丽艳，王海亮，王 群

(国家林业和草原局昆明勘察设计院，云南 昆明 650216)

当前，我国仍是一个缺林少绿、生态脆弱的国家，随着经济社会的发展，木材供需矛盾不断加剧，进口难度逐步加大，木材安全问题已演变为重大的资源战略问题和日益复杂的国际政治问题。木材安全是关系生态文明和社会主义现代化建设的重大战略问题。为此，党中央、国务院作出了建设国家储备林的战略决策，对建立国家储备林制度、加强国家储备林基地建设等作出了安排部署。国家储备林是指为满足经济社会发展和人民美好生活对优质木材的需要，在自然条件适宜地区，通过集约人工林栽培、现有林改培、抚育及补植补造等措施，营造和培育的工业原料林、乡土树种、珍稀树种和大径级用材林等多功能森林[1]。姚安县国家储备林建设，是对绿水青山就是金山银山科学理念的具体实践，是推进林业供给侧结构性改革的重要抓手，是精准提升森林质量的重要工程，对推进林业现代化建设、建设生态文明具有重要意义。随着国家储备林建设的深入开展，一些专家和学者[2-5]就如何有效开展国家储备林建设，从政策、技术、经营管理、融资模式等方面进行深入研究，但对采用PPP模式建设国家储备林方面的研究尚不多见。基于此，本文以姚安县国家储备林建设项目为例，结合PPP政策要求、运作模式等对姚安县国家储备林建设模式进行分析，并对存在问题提出相应对策建议，以期为国家储备林建设持续有效开展提供科学决策依据。

1 PPP主要特点

1.1 基本概念

《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号)提出，政府和社会资本合作模式(PPP)是指在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系，是由社会资本承担设计、建设、运营(维护)的大部分工作，并通过“使用者付费”或“可行性缺口补助”获得合理投资回报。国家储备林PPP模式通常为政府和社会资本合作成立SPV项目公司，以自有资产或预期木材收益作为抵押物，向贷款银行取得贷款，管理贷款资金并负责还本付息，同时承担国家储备林项目周期内的设计、建设、运营、移交等任务。SPV项目公司的建设资金缺口部分可以利用政策性银行贷款，政府通过政府付费或者可行性缺口补助给予资金支持。纯公益类的项目采用政府付费模式，准公益类的项目采用可行性缺口补助模式，按照政府支出责任逐年安排财政预算。

1.2 政策要求

关于财政承受能力，根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金〔2015〕21号)要求，财政承受能力即每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。关于入库标准，根据《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)要求，仅涉及工程建设，无运营内容的、无项目收益的不适宜采用PPP模式实施。关于付费机制，财政部《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金〔2019〕10号)，采用“可行性缺口补助”模式使用者付费(项目自身收益)比例不得低于10%(10%的通常算法是以项目运营期内使用者付费总额占项目整体收入合计包括可行性缺口补助额的比例)。关于项目资本金，根据国发〔2015〕51号文要求，结合融资政策银监发〔2009〕71号文的要求，国家储备林项目资本金最低比例为20%。

1.3 运作模式

国家储备林建设过程中可以应用到的PPP运作模式主要有委托运营(O&M)、管理合同(MC)、建设-运营-移交(BOT)、建设-拥有-运营(BOO)、转让-运营-移交(TOT)、改建-运营-移交(ROT)等。其中，委托运营(O&M)模式是政府将现有的林木资产运营职责委托给社会资本方，合同期限一般不超过8年。管理合同(MC)模式通常作为转让-运营-移交的过渡方式，合同期限一般不超过3年。建设-运营-移交(BOT)模式是由社会资本方承担国家储备林的设计、融资、建造、运营，合同期满后进行无偿移交，合同期限一般为20～30年。建设-拥有-运营(BOO)模式由社会资本方建设、运营并拥有项目所有权，一般不涉及项目期满移交。转让-运营-移交(TOT)模式是政府将现有林木资产所有权有偿转让给社会资本方，并由其负责运营、维护，合同期满后进行无偿移交，合同期限一般为20～30年。改建-运营-移交(ROT)是在TOT模式的基础上，社会资本方增加改扩建内容，合同期限一般为20～30年。由于国家储备林建设周期长，目前主要采用建设-运营-移交(BOT)的模式进行。

2 项目主要概况

2.1 政策依据

为促进国家储备林持续有效开展，重点解决融资难、融资贵、融资短等资金投入不足问题，国家出台了一系列政策文件支持采用PPP模式建设国家储备林。如《国家林业局办公室 财政部办公厅 关于做好国家储备林建设工作的通知》(办规字〔2015〕117号)提到，积极探索运用PPP模式，吸引社会资本投入国家储备林建设，优先选择具备稳定现金流和一定财力保障的项目开展PPP模式试点，通过政府付费或补贴等方式保障社会资本获得合理收益，运用PPP模式吸引社会资本、转换政府职能、激发市场活力，提升国家储备林建设的质量和效率。《国家林业局关于印发国家储备林制度方案的通知》(林规发〔2015〕192号)中明确提出探索PPP模式，按照国家推广公共财政和社会资本合作模式有关要求，加强对运用PPP模式推进国家储备林建设的指导，开展建设模式示范试点。《国家林业局 财政部关于运用政府和社会资本合作模式推进林业生态建设和保护利用的指导意见》(林规发〔2016〕168号)提到，加快产权模式创新和金融创新，大力推广运用政府和社会资本合作(PPP)模式，吸引社会资本和金融资本进入林业生态建设和保护利用领域，积极扩大增量，努力盘活存量，有利于优化资金结构，建立健全林业投入多渠道筹措机制，大规模推进国土绿化。《关于运用政府和社会资本合作模式推进林业建设的指导意见》(发改农经〔2016〕2455号)中明确提出：鼓励社会资本根据国家储备林建设的布局重点和目标要求，通过新造林、森林抚育、更新改造、立体复合经营等措施，着力培育大径级材和珍贵树种，营造生态稳定、结构优良、长短结合、高效集约经营的国家木材储备基地，增强高品质木材等林产品和优质生态产品供给能力。

2.2 运营概况

姚安县地处滇中，是滇西南地区互联互通和中国面向南亚、东南亚开放的通道，也是连接“一带一路”、孟中印缅经济走廊和长江经济带的重要枢纽，建设国家储备林项目对构建我国西南地区生态安全屏障意义重大。项目建设木材基地4 150 hm2，其中集约人工林新造389 hm2，现有林改培697 hm2，中幼林抚育3 064 hm2，项目周期为30年；项目建设投资9.684 5亿元，拟申请银行贷款7.748 0亿元，自筹资金1.936 5亿元；项目周期内生产木材约13.60万 m3；项目采用PPP模式进行融资和建设，即政府资本方与社会资本方共同出资进行项目的投融资-建设-运营-移交(即BOT运营模式)。通过项目的建设，提升森林经营水平，修复区域生态环境，增加木材资源储备，提高木材自供能力，保障区域木材安全。同时，促进森林资源培育转型升级，增强木材培育能力，增加林农收入，推动林业扶贫，全面加快建设“绿色姚安、美丽姚安”。

3 项目建设模式

3.1 营造林模式

姚安县国家储备林建设项目营造林模式包括集约人工林栽培、现有林改培、中幼林抚育。其中，集约人工林栽培是对水热立地条件好、相对集中连片的荒山荒地、采伐迹地和火烧迹地等进行人工造林，集约化培育当地乡土树种和大径级用材林。现有林改培是对现有郁闭度0.30以下的商品林中林木生长不良、林相残破，以及未适地适树造成林木生长不良的林分，通过采取改培措施达到预期培育目标。中幼林抚育是对现有林中郁闭度≥0.70的中幼龄林，伐除过密、生长不良或遭受病虫害的林木，改善林木生长发育的生态条件，培育目标树种优质高效多功能森林。在树种选择方面，结合“短、中、长”树种培育模式，注重“长短结合、以短养长”的效益实现模式，选择云南松、华山松、湿加松、桤木、栎类等适宜且属《国家储备林树种名录》的树种。在配置模式方面，单个树种的连片面积不超过2 hm2，小班面积超过15 hm2的，混交树种不少于3个树种。采取“整体混交、局部纯林”的块状混交模式，利于木材的经营和培育、采伐和更新。在培育模式方面，遵循“全生命周期经营”理念，按照抚育经营、主伐收获、更新造林等经营措施，实现全周期内不同阶段产出木材和效益，确保项目自身收益且占项目整体收入比例在10%以上。

3.2 运作模式

姚安县国家储备林项目采用PPP模式进行建设，即政府资本方与社会资本方合作进行项目的投融资-建设-运营/维护-移交的BOT运作模式(图1)。具体为：姚安县人民政府授权姚安县林业和草原局作为项目实施机构，先通过公开招标方式选定PPP项目咨询服务机构，再通过公开招标方式选择社会资本方。社会资本方确定后由项目实施机构与其签订PPP项目合同，并与政府出资方共同组建SPV项目公司。双方明确各自的权利和义务，由社会资本方负责项目的投资、建设、运营，并通过使用者付费、可行性缺口补助等方式获得合理收益。

3.3 管理模式

1)全程监管

姚安县人民政府授权姚安县林业和草原局作为项目实施机构，享有其作为PPP项目协议一方签约主体所享有的权利，承担从前期准入(可行性研究、PPP咨询、入库等)项目投融资、项目建设、运营管理、中期评估、项目移交等全过程、全环节的监管职责。

2)联合管理

项目实施机构联合SPV项目公司按批复的《项目可行性研究报告》做好《项目年度施工设计》，按批准的《项目年度施工设计》组织年度施工作业；共同制定国家储备林项目《资金管理办法》，严格执行“专款专用”和定期审计制度，项目建设期间积极推行按建设内容和实施进度报账制管理，切实按建设内容用足用好各项资金，彻底杜绝挪用建设资金的现象发生；发改、财政、审计、贷款银行等有关管理部门要按照年度计划，加强资金稽查审计工作，做到事前参与、中期控制、终结审计。

图1 姚安县国家储备林建设项目运作模式Fig.1 Operation mode of national reserve forest project in Yao′an County

3)双重考核

首先，项目实施机构通过常规考核和临时考核的方式对SPV项目公司服务绩效水平进行考核，并将考核结果与运营绩效付费支付挂钩，根据考核结果向社会资本方支付可行性缺口补助。同时，贷款银行和项目实施机构共同委托相关调查咨询单位，按照《全国木材战略储备生产基地建设检查验收办法(试行)》对国家储备林建设成效进行检查验收，验收合格方可提供贷款资金。

3.4 融资模式

姚安县国家储备林建设项目采用PPP模式进行融资，即政府和社会资本合作成立SPV项目公司，以林权或现有资产作为抵押物，向贷款银行取得贷款，管理贷款并承担还本付息的融资方式。需要满足的条件有：①项目收益权要作为质押担保；②设立风险准备金，解决政府可行性缺口补助到位时间和还本付息时间期限错配的问题，金额为贷款余额的3%，由社会资本方和姚安县人民政府按5∶5 的比例从第八年开始筹集；③贷款期内形成的资产未经贷款银行同意不得提供给第三方质押；④SPV项目公司就本项目购买相关政策保险和商业保险，商业保险保额必须覆盖贷款余额。此外，项目还款来源为“项目自身现金流+可行性缺口补助”，SPV项目公司运营期资金缺口由姚安县人民政府通过可行性缺口补助给予解决，项目可行性缺口补助按照政府支出责任逐年安排财政预算。

4 建议

1)拓宽融资渠道，形成多元化投入机制

项目建设资金不足一直是姚安县国家储备林建设的瓶颈，为确保项目的顺利实施，建议项目实施机构充分利用开发性政策性银行贷款政策、财政政策、林业政策等，争取财政补贴、贴息贷款、专项资金等，如申请中央财政森林保险保费补贴，争取中央预算内投资增加项目资本金。除采用PPP模式以外，还可尝试如“林权抵押+政府增信”、“企业自主经营”、“龙头企业+中小企业或林农”、“专项债”等模式，引导社会各界投资发展储备林，形成多渠道、多层次的投入机制，以解决国家储备林建设资金不足问题。

2)完善管理机制，激发实施主体积极性

建议林业主管部门放活采伐管理政策、完善林权流转机制，以此增强社会各类实施主体发展国家储备林的积极性。①要放开采伐额度，采伐限额要分类管理，按照分类经营的原则，打破目前一刀切的限额采伐管理模式。②建立以森林经营方案为基础的森林采伐管理机制，简化采伐管理审批程序，对国家储备林采伐指标实行单列，自主选择采伐方式，自主选择采伐年龄，使实施主体自主适时采伐，实现收益最大化。③完善林权评估流转机制，完善林权承包经营权交易流转、资产评估、抵押登记和林权承包经营权处置管理，为林权流转和林木资产快速变现提供政策依据。

3)加大科技支撑，提高可持续经营水平

姚安县营造林质量总体不高，应当结合当地林业生产的实际，因地制宜、造管并举、量质并重、分类施策，全面加强国家储备林森林经营。同时，加大科技支撑力度，积极推广优良的种植材料、先进的用材林培育技术、森林经营技术等，坚持采用森林全周期、可持续经营理念，确保森林质量提升和持续提供木材。此外，开展国家储备林森林经营方案编制，创新典型林分经营技术模式，突出中短周期和大径级用材林经营。根据储备期限和目标胸径，提出不同经营目标导向的经营技术路线和具体措施，形成涵盖栽培、森林抚育、主伐和更新的全周期多功能森林经营技术体系。