迈向治理实践的乡村基层政权研究:论域、进路与反思

韩瑞波

基层政权是最低一级行政区域内的国家政权，分为城市基层政权和乡村基层政权两种类型。根据宪法和地方组织法的规定，城市基层政权是指不设区的市和市辖区的政权机关，为便于管理，城市基层政权一般设立街道办事处作为派出机关；乡村基层政权主要指乡镇政权机关。基层政权处于国家权力的末梢、国家与社会关系的交叉点，在国家治理现代化进程中占据特殊地位。党的十九届三中全会审议通过《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，强调“构建简约高效的基层管理体制”“加强基层政权建设，夯实国家治理体系和治理能力的基础”。该项政策出台重申了加强基层政权建设在推进国家治理和基层治理现代化事业中的重要意义。政策和实践推进要求学术研究做出积极回应并进行学理反思。鉴于乡村基层政权相关研究成果的丰富性和研究问题的复杂性，本文运用文献计量方法试图呈现该领域的研究现状和进展情况。这种研究方法的创新之处与优势在于，以可视化的方式直观而全面地展示特定研究领域的热点主题和发展样态，便于归纳研究论域、总结研究进路、分析既有问题，并在此基础上进行学理反思。

知识图谱是文献计量方法中较为常用的可视化工具，是由文献中出现的关键词节点及其共现连线组成的一种网络图式，反映出特定研究领域的知识结构。本文绘制知识图谱所选择的软件工具是Citespace（引文空间）。该款软件是在科学计量学和数据可视化背景下发展起来的用于提取分析科学中蕴含的潜在知识的引文分析工具，现如今已被多学科多领域的社会科学研究所使用。选取中国社会科学引文索引（Chinese Social Sciences Citation Index，简称CSSCI）数据库，以“乡村基层政权”（或“乡镇政权”）为主题进行搜索，时间段设定为1998年至2019年（检索时间为2019年12月31日），节点类型设置为Key word，共得到718篇文献，再经剔除，最终得到有效文献706篇。将每条文献信息按照参考文献格式导出，借助Citespace软件对其进行转码和文档拆分处理，最终获得样本数据，进而绘制出乡村基层政权研究的知识图谱。

一、乡村基层政权研究的论域提炼

关键词作为一篇文献的精髓与核心，是对文章主题的高度凝练与概括，成为文献计量研究中最常使用的指标，高频关键词也是热点主题词。如关键词共现图谱（图1）所示，与乡村基层政权研究中的高频关键词对应的或是基层政权和组织实体，如乡镇政府（8）、乡镇政权（8）、村委会（4）等；或是基层政权的管理和服务对象，如农村（46）、农民（23）、劳动者（19）等；或是基层政权嵌入的政策背景与制度环境，如国家政权建设（30）、税费改革（14）、乡村振兴（6）、基层治理（35）、社会治理（9）、国家治理（6）、精准扶贫（6）等（括号内的数字代表了关键词的频次）。从以上高频关键词可看出，乡村基层政权研究领域中的热点议题分布在国家政策和制度设计、乡村社会和乡村秩序、国家与社会关系等多种研究范畴之中，表明该领域研究空间的广泛性与研究选项的多样性。

图1 乡村基层政权研究关键词共现图谱

为便于对该研究领域中的具体热点主题加以提炼，通过LLR算法从关键词中提取聚类命名，选中Timeline的可视化聚类方式，可得到乡村基层政权研究的9个聚类标签：“公共服务均等化”“基层治理”“乡村振兴”“国家政权建设”“劳动者”“税费改革”“基层民主”“村干部”“社会治理”。聚类标签所含关键词节点随时间推移的变化意味着乡村基层政权研究是一种动态线性发展过程，这些标签及其节点完整地描述和透视了乡村基层政权的各个面向，可作为具体观测点来把握乡村基层政权研究中的核心问题。就“国家政权建设”“基层治理”“社会治理”“乡村振兴”“公共服务均等化”等聚类标签及其节点所代表的语义而言，乡村基层政权研究主要论争的焦点问题可概述为：基层政权的核心任务是国家政权建设还是基层社会治理，前者侧重于国家权力向基层社会的下沉、政府的行政管理以及基层政权的政策执行；后者则侧重于社会力量的成长、多元治理主体的相互协作以及基层政权的服务化转型。这一焦点问题的锁定也型构了乡村基层政权研究的两大论域。

（一）国家政权建设的研究论域

在国家政权建设的论域下，基层政权被赋予了强烈的代理工具内涵，作为国家在基层的代理机构控制着地方和社会，遵从国家规定的各项制度安排和政策措施，从而使得国家权力得以渗透到基层社会。察验历史进程，中国基层政权建设肇始于晚近时期国家能力建设重心的不断下沉，“士绅社会在国家政权扩张的打击下逐步解体”①张静：《国家政权建设与乡村自治单位——问题与回顾》，《开放时代》2001年第9期。，乡村社会开始挣脱于“双轨政治”②费孝通：《乡土中国》，上海：上海人民出版社，2007年，第275-293页。的传统治理格局，并被纳入到现代国家治理的范畴之中。民国时期的国家政权建设通过现代行政机构的科层设置建构了基层社会的权力组织网络，但并未提高旧有或新增机构的效益，造成“国家政权内卷化”③杜赞奇：《文化、权力与国家：1900-1942年的华北农村》，王福明译，南京：江苏人民出版社，2003年，第50页。。中华人民共和国成立后重建基层政权，乡镇政权建设开始推行，直到1958年取消乡镇政权，开始实行人民公社制度，但“政社合一”的人民公社体制作为国家以阶级斗争为纲整合控制农村的方式，无法完全担当起发展农村经济和管理农村社会的职能，因而又于1983年重新恢复乡镇建制。乡镇政权组织、行政村村民委员会和农户分别从事国家行政管理、村民自治和生产经营活动，由此形塑了“乡政村治户营”的治理结构。这一体制性变革极大强化了乡镇政权组织的权力渗透性，使基层政府行为直接作用于农户，在两者之间搭建了“面对面”的交往关系，这种“政权下乡”提升了国家权力的集中程度。①徐勇：《政权下乡：现代国家对乡土社会的整合》，《贵州社会科学》2007年第11期。

伴随国家“政权下乡”的是与国家权力相关的不同要素和手段对乡村社会的再整合。例如，以“政党下乡”的方式将分散的农民组织起来成为政党组织网络中的成员，在基层政权建设中充分发挥政党整合功能；②徐勇：《“政党下乡”：现代国家对乡土的整合》，《学术月刊》2007年第8期。依靠强大的政治动员、行政任务全面介入和命令式体制实现“行政下乡”；③徐勇：《“行政下乡”：动员、任务与命令——现代国家向乡土社会渗透的行政机制》，《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2007年第5期。通过设置专门的法律机构、依法行政、普法教育、出台《村委会组织法》等措施实现大规模的“法律下乡”；④徐勇：《“法律下乡”：乡土社会的双重法律制度整合》，《东南学术》2008年第3期。以村民自治的制度化构建民主取向的乡村治理机制，实现国家对乡村的民主化整合，这种“民主下乡”的过程是国家权力推动的产物。⑤黄辉祥：《“民主下乡”：国家对乡村社会的再整合——村民自治生成的历史与制度背景考察》，《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2007年第5期。国家在向乡村社会输入政权、政党、行政、法律、民主制度等要素的同时，也不断在向农村汲取农业剩余。在农业税费时期，国家在财政资源匮乏的情况下为实现赶超型发展战略，只能向农民收取税费。20世纪90年代后期农民负担加重并在世纪之交出现严重的“三农危机”，由此中央通过推行农业税费改革来缓和国家与农民的紧张关系，化解基层治理的困局。

农业税费取消后国家权力并未撤出乡村社会，为弥补乡镇财力的短缺和基层治理资源的不足，国家以“资源下乡”⑥王海娟、贺雪峰：《资源下乡与分利秩序的形成》，《学习与探索》2015年第2期。的形式，通过中央政府对地方政府的财力性转移支付和专项资金等方式向农村输入了大量的财政资源。一套依靠国家转移支付的项目治国体系开始形成，一种技术治理的思路开始在基层治理实践中蔓延。⑦折晓叶、陈婴婴：《项目制的分级运作机制和治理逻辑——对“项目进村”案例的社会学分析》，《中国社会科学》2011年第4期。在这种体系下，基层政权运作主要依靠国家“资源下乡”的转移支付和专项资金，乡镇政府成为典型的“吃饭财政”。其运转也愈发科层化，对上级政府和公共财政高度依附，导致基层政权独立性被技术治理思路所捆绑。此外，为保证下乡资源使用合理有效，国家通过“规则下乡”制定了更多更具体的资源使用规范，在防止资源滥用的同时，也极大地限制了基层政权的主动性，导致基层治理的形式主义和内卷化。⑧贺雪峰：《规则下乡与治理内卷化：农村基层治理的辩证法》，《社会科学》2019年第4期。总之，无论国家政权建设采取何种制度安排，运用何种建设路径，不变的是国家权力始终扎根于乡土社会。

（二）基层社会治理的研究论域

基层社会治理的论域以治理理论为支撑，“治理”试图将“社会”元素引入到始终由国家所主导的治理语境中，旨在改变单一的权力结构并重塑利益和资源分配格局，其基本价值内涵是实现国家与社会的良性互动。⑨仇叶：《实体主义与关系主义视角下社区治理研究的分殊与融合》，《南京农业大学学报(社会科学版)》2016年第1期。“治理”与传统的国家单向而一元的垂直管理模式处于对立面，认为这种模式忽略了社会的复杂性和国家的有限性，也无视了社会的高度参与和自我服务能力。⑩王诗宗：《治理理论与公共行政学范式进步》，《中国社会科学》2010年第4期。此外，治理语境下实体化的国家与社会分隔被打破，二者的复杂关系形态被重新界定。在关系转变的基础上，国家对基层社会进行整合的根本途径落脚于构建稳定的社会生活共同体。这要求基层政权不仅要维护基层社会的公共秩序、组织提供基层社会所需的公共品，还要为社会力量的有效参与创造条件，打造国家与社会之间的良性互动格局。

基层社会治理论域下的乡村基层政权研究不再拘泥于阐释国家的计划性、整体性和全域性，而是注重论证“国家与乡村社会在功能场域中的适度边界，以及如何激活乡村社会的自主性与农民在乡村治理中的主体性”。⑪曾庆捷：《乡村中的国家与社会关系：理论范式与实践》，《南开学报(哲学社会科学版)》2018年第3期。其理论立足点在于：经验证明，国家权力在乡村社会的过度介入，可能便于国家政策的直接推行，但也可能造成乡村传统治理资源的流失和缺位，或政策执行的偏离；国家的完全退场可能激发乡村社会的内在活力，但也会导致社会治理的失序。这就需要国家权力以适度在场的方式在基层社会治理中发挥作用，也需要基层从管控社会向治理社会的转型，不断赋予社会自主权、让渡社会权力、释放社会活力，打造更具弹性的国家与社会关系。①李增元、李芝兰：《新中国成立七十年来的治理重心向农村基层下移及其发展思路》，《农业经济问题》2019年第11期。就新时代的社会治理而言，治理重心向基层下移，充分发挥社会力量的参与，党政力量管控性趋于弱化，引领性更加凸显，这一系列新思路和新现象体现出国家向社会放权的过程。国家顶层设计对“共建共治共享的社会治理格局”的期待，促使基层政权在基层社会治理的理念、体系、结构、方式等方面加快转型步伐。

当前，基层社会治理场域中的乡村基层政权建设仍存在诸多问题，集中体现为基层政权的行政功能弱化与村级组织的治理功能隐形。一方面，项目制下的基层政权运作表现出对县级政府的高度依赖，由于县级政府掌握大量的项目资源，乡镇政府申报项目只能依靠县级政府的整体规划，使得乡镇政府逐渐成为县级政府的派出机构。②李祖佩：《项目制的基层解构及其研究拓展——基于某县涉农项目运作的实证分析》，《开放时代》2015年第2期。另一方面，在国家资源下乡的过程中，为了完成项目的实施和上级布置的行政事务，基层政权在民主化的村级治理实践中实施“目标管理责任制”，③王汉生、王一鸽：《目标管理责任制：乡村基层政权的实践逻辑》，《社会学研究》2009年第2期。由此，村级组织践行基层治理的工作从服务于乡村社会的内生性治理需求转向以外生性行政任务为导向的行政绩效考核。乡村治理层级之间的行政规约弱化了非正式治理单元的运作空间，展现了行政一体化的乡村权力模式。④杜鹏：《乡村治理结构的调控机制与优化路径》，《中国农村观察》2019年第4期。村级组织的行政化和村干部的职业化，逐渐形成“控制的自治”。⑤王丽惠：《控制的自治：村级治理半行政化的形成机制与内在困境——以城乡一体化为背景的问题讨论》，《中国农村观察》2015年第2期。此外，基层政权在乡村治理中的正当性受到怀疑，基层政权往往被视为村庄利益的破坏者与侵害者，或是村民自治和乡村政治民主化的绊脚石，村民自治表现出重视选举而轻视治理的实践取向，⑥仝志辉：《村委会选举的村庄治理本位：从户内委托辩难走向选举权利祛魅》，《中国农村观察》2016年第1期。进而导致“乡政”与“村治”之间的内在张力。

综上所述，无论哪种论域下的基层政权研究，都离不开对国家与社会关系的探讨，基层政权建设的实践体现了国家与社会结构化的、复杂互动的关系，“问题的关键是如何看待国家与社会的关系”。⑦孙立平：《“过程-事件分析”与当代中国国家与农民关系的实践形态》，载《清华社会学评论》，厦门：鹭江出版社，2002年，第1-20页。从两种论域的关系来看，基层社会治理的问题本质上仍是在国家政权建设的主导下，依靠不同的组织力量及行动选择，在不同参与主体之间，建立社会秩序的过程。乡村基层政权建设应以乡村治理中国家与社会、行政与自治的平衡为价值导向，以强化行政能力和提升治理能力为行动目标。既要作为国家治理体系和治理能力建设的基础性力量，将公共资源运送至乡村社会，又要将强大的国家能力转化为基层治理能力进而更好地服务于农村，有效回应群众需求，真正实现基层政权的服务化转型。

二、乡村基层政权研究的进路解析

自20世纪90年代后期以来，关于乡村基层政权的经验研究和理论探索已取得显著进展。形势、情景和语境的变化促使学者们不断去理解和解释新出现的问题，也呼吁我们重新审视并反思已有的研究成果。对乡村基层政权研究的进路解析，有助于我们把握其中的学术动向与研究规律，为今后的学术研究和实践推进提供理论指导。高频关键词时区图谱体现出既有研究在时间轴上递进式发展样态。在Citespace中导入样本文献，设置相关参数并运行软件，以Timezone（时区）模式导出运行结果，可得到乡村基层政权研究的主题时区图（见下页图2）。在时区图中，随着时间的推移新词汇不断涌现，反映出乡村基层政权研究近20年的主题变化。

图2 乡村基层政权研究时区图

以时区图中关键词的呈现为参照，并结合上文中关于研究论域的讨论，不难发现，乡村基层政权研究的发展遵循从“政权建设”到“社会治理”的逻辑线索，这点可从时区图中关键节点的分布中看出。“政权建设”主要关注的是政权本身的体制、职能等内部结构性问题，“社会治理”主要探讨的是基层政权在国家-社会互动体系中与其他治理主体的外部关系性问题。由此，可归纳出关于乡村基层政权的两种研究进路，即内部分析进路和外部分析进路。前者更多的是一种“结构-制度”分析的静态研究，侧重于论证乡村基层政权在政权体系中所处的宏观结构和制度情境；后者更多的是一种“过程-事件”分析的动态研究，侧重于基层社会治理场域中基层政权运作时的行为描述和逻辑解析。两种进路分别建构了乡村基层政权研究的不同话语系统，“在它们的引导和约束下，我们能够采用不同的话语策略，对社会现实做出不同的话语建构”①谢立中：《结构-制度分析，还是过程-事件分析？——从多元话语分析的视角看》，《中国农业大学学报(社会科学版)》2007年第4期。。

（一）乡村基层政权研究的内部分析进路

如上所述，内部分析进路着重探究了与基层政权组织相关的各种结构性要素，涉及基层政权在政府体系中的组织和职能定位。这种结构性要素本质上为基层政权组织提供了一种制度规则，进而限定、指引和激励基层政权的运作过程。研究者习惯于以这种分析进路考察基层政权的体制境遇，或对其职能定位进行历时性观察，在此基础上对其角色属性加以类型划分，或是探讨乡村基层政权的改革历程，针对现存问题提出改革方案。

1.乡村基层政权的体制境遇

这类研究把研究焦点置于政府体制内部，试图解析乡村基层政权建设遭遇的体制困境。最具代表性的就是荣敬本等提出“压力型体制”的概念，用以描述“各级组织在评价体系的压力下运行”的现象，以此来解释基层政权面临的体制境遇。压力型体制具体指一级政治组织为了完成上级下达的目标，将这些目标层层量化分解为数量化的任务和物质化的指标体系，派给下级组织和个人。为保证目标的顺利实现，并配以目标管理责任制，重要的指标则实行“一票否决”制。②荣敬本、崔之元等：《从压力型体制向民主合作体制的转变——县乡两级政治体制改革》，北京：中央编译出版社，2007年。乡镇政权处于目标考核体系的末端，上级政府的所有政务都会派发下来；同时作为治理资源最为匮乏的一级政权，又不得不执行上级决策，因此，乡镇政权始终在压力之下运转。③吕德文：《乡村治理70年：国家治理现代化的视角》，《南京农业大学学报(社会科学版)》2019年第4期。在这种分权的压力型体制下，乡镇政权的主要工作成为迎合上级政府的指标性考核，而考核管理中最突出的是发展经济指标，乡镇政权因而将招商引资、发展经济作为中心工作。此外，以财政改革为核心的行政性分权，为地方和基层政权参与经济发展创造了强大的制度性激励，也赋予了它们很强的自主权，导致其可能偏离管理社区、组织社区生活的公共职责，转向积极谋求经济发展和自身利益，造成社会发展相对滞后的问题。

2.乡村基层政权的职能定位

研究者习惯于根据乡村基层政权的职能定位赋予其不同的角色属性。张静在分析乡镇政权在基层管理中的作用时，提出“政权经营者”④张静：《基层政权——乡村制度诸问题》，杭州：浙江人民出版社，2000年，第52页。的概念，用来解释集体化时期基层政权代理国家行使地方事务管理权，垄断了包括经济资源在内的几乎所有公共资源的现象。杨善华等将这一时期的基层政权界定为“代理型政权经营者”，并将80年代财政体制改革后的乡镇政权界定为“谋利型政权经营者”，认为乡镇企业的迅猛发展使得基层政权的“经营性”渐趋明显，其发展模式越来越接近于公司或“厂商”。①杨善华、苏红：《从“代理型政权经营者”到“谋利型政权经营者”——向市场经济转型背景下的乡镇政权》，《社会学研究》2002年第1期。基层政权依靠乡镇企业的谋利之道止于分税制改革。分税制改革旨在强化中央政府统筹经济发展的集权能力，大大削弱了地方政府在经济增量分配中的份额，直接导致乡镇企业的衰退。②周飞舟：《分税制十年：制度及其影响》，《中国社会科学》2006年第6期。其结果是地方政府为谋求GDP增长转而经营城市和过度汲取农业剩余，并在东部和中西部地区表现出一种地域差异性：东部发达地区的地方政府将土地财政作为扩大预算外收入的主要方式；中西部欠发达地区的地方政府则加强了对农业剩余的汲取，导致农民税费负担过重的问题。周飞舟将这种类型的基层政权称之为“汲取型政权”，并将税费改革、县乡财政体制改革及乡镇机构改革后在政府财政上出现“空壳化”的乡镇政权称为“悬浮型政权”③周飞舟：《从汲取型政权到“悬浮型”政权——税费改革对国家与农民关系之影响》，《社会学研究》2006年第3期。。

政权悬浮化作为农村税费改革的一个意外后果，加剧了基层政权组织与农村的疏离，形成乡镇政权与乡村社会的“脱嵌”状态。④吴理财：《中国农村治理变迁及其逻辑：1949-2019》，《湖北民族学院学报(哲学社会科学版)》2019年第3期。这种政权没有多少实质性的财权、人事权和事务权，也没有足够的力量和动力来提供公共品，成为高度依赖县级政权组织的“政权依附者”⑤饶静、叶敬忠：《税费改革背景下乡镇政权的“政权依附者”角色和行为分析》，《中国农村观察》2007年第4期。。为维持基层政权正常运转和提供农村基本公共服务，国家加强向中西部地区的财政转移支付，各类专项资金在转移支付中所占比重越来越大，并且围绕项目资金运作形成一套复杂严格的运作制度，该现象被研究者总结为“项目治国”⑥渠敬东：《项目制：一种新的国家治理体制》，《中国社会科学》2012年第5期。。基层政权开始为项目进村“跑腿办事”，由此转型为“协调型政权”⑦付伟、焦长权：《“协调型”政权：项目制运作下的乡镇政府》，《社会学研究》2015年第2期。。另外，中央所建立的转移支付体系意味着以工哺农格局的形成，乡村基层政权愈发具有“公益经营者”的角色属性。⑧陈颀：《“公益经营者”的形塑与角色困境——一项关于转型期中国农村基层政府角色的研究》，《社会学研究》2018年第2期。总之，乡村基层政权的角色属性变迁取决于其在不同发展阶段的职能转换。

3.乡村基层政权的改革路径

在“基层政府的制度环境没有改变，政府运行机制并未发生根本变革，基层政府的行为逻辑也没有改变”⑨赵树凯：《乡镇治理与政府制度化》，北京：商务印书馆，2018年，第1页。的制度性约束下，乡镇政权拘囿于权责不等的泥潭而在压力型体制下失衡运转，“层层加码”而使失衡运转日益严重，钱少事多而在财政拮据中无法自主，人杂活多而在“纷繁事务”中被动工作，考核检查而在“形式主义”中拼凑应对，且乡镇干部队伍的稳定性令人担忧。⑩周少来：《乡镇政府体制性困局及其应对》，《甘肃社会科学》2019年第6期。这种困局使乡镇政权无力有效回应村民利益诉求，且制造了政府与农民之间的紧张关系，还造成乡镇干部服务意识淡薄、消极怠政和避责趋利等行为。⑪陆益龙、王枫萍：《乡村治理中乡镇政府的双重困境及其成因——甘肃省C镇的个案经验》，《西北师大学报(社会科学版)》2017年第5期。

为应对这些问题，研究者普遍强调了深化体制性改革的必要性，并提出了构建符合基层政权定位、适应城镇化发展需求的体制改革的系列设想与政策建议。例如，坚持党建引领和治理重心下移，健全基层管理体制；建设和完善综合行政执法和集中审批服务平台，构建符合基层事务特点、面向人民群众的组织编制和制度体系；提高基层公共服务供给能力和效率；持续规范基层政权运作，践行科学、依法和民主行政；推进政府机构改革，逐步推动合理配置各层级职能。⑫谭景辉：《论新型城镇化中的经济发达镇行政管理体制改革》，《中国行政管理》2019年第10期。同时，基层政权改革还要对基层社会自治传统给予尊重，有效利用传统自治资源，鼓励和培育不同类型的农村社会组织进行自我管理，发挥乡规民约等社会规范在乡村治理中的积极效用。①赵晓峰：《“双轨政治”重构与农村基层行政改革——激活基层行政研究的社会学传统》，《北京社会科学》2016年第1期。

（二）乡村基层政权建设的外部分析进路

与上述关注体制困境、功能定位、改革路径等制度性维度的研究进路不同，外部分析进路在方法论上引入“策略行动”分析，旨在通过描述“关系/事件”②郑卫东：《“国家与社会”框架下的中国乡村研究综述》，《中国农村观察》2005年第2期。中基层政权的行为表现来把握其在基层治理过程中的运作逻辑和行为模式，主要探讨基层政权如何营造自主空间和权力网络以实现其治理目标的问题。③杨善华、宋倩：《税费改革后中西部地区乡镇政权自主空间的营造——以河北Y县为例》，《社会》2008年第4期。外部分析进路的论证基础在于，乡村基层政权在自主空间内展开非正式运作，这种非正式运作源于乡镇政权的一种“上下之间”独特处境，即乡镇政权既位于一种自上而下的压力型科层制之下，又置身于一个非程式化的乡村社会之上，使得基层政权组织在压力性任务与资源匮乏的关系、程式化的科层组织与非程式化的乡村社会关系中寻求自洽的生存之道。④欧阳静：《运作于压力型科层制与乡土社会之间的乡镇政权 以桔镇为研究对象》，《社会》2009年第5期。因此，本文考察基层政权的运作逻辑主要基于政策执行与乡村治理两种维度，既分析作为国家政策执行主体的基层政权组织的行政行为，又关注作为乡村社会主体的基层政权组织的治理行为。

1.乡村基层政权的政策执行逻辑：运动式治理与偏差式治理

运动式治理是与理性官僚制所应具备的常规行政管理相对的一种行动逻辑，并已深深嵌入基层政权的运行机制之中。运动式治理表现为在短期内最大限度地动用行政管理资源，集中人力、物力和财力，采取疾风骤雨般的工作方式。⑤周雪光：《运动型治理机制：中国国家治理的制度逻辑再思考》，《开放时代》2012年第9期。政府运作运动化的核心特征是，以特定需要的政治动员取代常规的行政管理，政府工作演变为一项项“运动”。运动式治理实质上是基层政权在专制性权力丧失、基础性权力又尚未确立、行政工作缺乏足够资源的条件下，凭借传统的“运动”资源而做出的权宜性行为选择。在后税费时代，在乡镇财政紧缩的境况下，基层政权往往会将常规性工作升级为“中心工作”，进而通过运动的方式推进工作实践，⑥狄金华：《通过运动进行治理：乡镇基层政权的治理策略 对中国中部地区麦乡“植树造林”中心工作的个案研究》，《社会》2010年第3期。“中心工作”也成为乡镇政权运作中最常使用的术语。

偏差式治理是基层政权基于自身利益考虑导致政策执行出现偏差的行为。周雪光指出，组织制度自上而下的约束机制由于上下级政府官员的共同利益联合而难以有效运行，宏观组织制度难以对政府官员的行为实行有效约束。⑦周雪光：《“逆向软预算约束”：一个政府行为的组织分析》，《中国社会科学》2005年第2期。在执行来自上级部门特别是中央政府的各项政策指令时，基层上下级政府往往会采取“上有政策、下有对策”的手段，共谋策划、暗度陈仓，以应付政策指令以及各种检查，导致政策执行过程偏离政策初衷。⑧周雪光：《基层政府间的“共谋现象”——一个政府行为的制度逻辑》，《社会学研究》2008年第6期。政策执行偏差具体指执行主体曲解、规避甚至违背政策制定的原意，进而造成政策执行结果偏离政策目标的行为。⑨韩瑞波：《政策受众、执行偏差与环境抗争——基于冀南L镇的个案分析》，《南京工业大学学报(社会科学版)》2018年第3期。文本上的政策与执行结果并不存在简单的对应关系，在很多情况下，政策得不到执行，或选择性执行，这一现象已成常态。⑩李明：《受众视角下的公共政策执行及其效果：基于中国村民村委会选举参与的分析》，《学术月刊》2016年第7期。例如，环境政策与地方执行结果之间存在的巨大偏差正是源于政策本身的模糊性与冲突性形塑了地方政府的“象征性执行”行为；⑪冉冉：《中国环境政治中的政策框架特征与执行偏差》，《教学与研究》2014年第5期。在精准扶贫政策执行过程中，乡镇政权表现出权威导向的选择性治理、风险规避的规范化治理和硬任务的软执行，导致精准扶贫政策的不精准执行，⑫雷望红：《论精准扶贫政策的不精准执行》，《西北农林科技大学学报(社会科学版)》2017年第1期。等等。

2.乡村基层政权的乡村治理逻辑：维控式治理与协作式治理

在乡村治理的语境下，作为乡村社会治理主体的基层政权组织面对的是非政府的组织或个体，是与政府主体相对的市场或社会主体。基层治理行为目标是“国家在基层取得服从，塑造配合”①刘学：《回到“基层”逻辑：新中国成立70年基层治理变迁的重新叙述》，《经济社会体制比较》2019年第5期。，实现这一目标需要基层政权运用各种治理手段来维护乡村社会秩序稳定，同时要整合乡村资源形成治理合力，供给乡村公共服务。由此，基层政权组织的乡村治理显现出维控式治理和协作式治理的行为特征。

维控型治理是乡镇政权维持乡村社会基本稳定的一种治理方式。税费改革后基层政权治理能力弱化、农村公共品供给缺失而导致农民上访数量增加，成为威胁乡村社会稳定的新因素。②田先红、杨华：《税改后农村治理危机酝酿深层次的社会不稳定因素》，《调研世界》2009年第3期。由于乡镇政权缺乏足够的资源和能力来回应日益复杂的乡村社会治理需求，只能援引和运用各类权力技术和手段，应对那些可能危及乡村社会稳定的突发性和群体性事件。③欧阳静：《“维控型政权”多重结构中的乡镇政权特性》，《社会》2011年第3期。为保障乡村社会秩序的稳定，乡镇政权往往采取“不出事”的行事逻辑，对农村中的各种事端表现出消极、不作为的态度，或采取和稀泥、息事宁人的办法加以应对，④贺雪峰、刘岳：《基层治理中的“不出事逻辑”》，《学术研究》2010年第6期。或是利用乡村社会中的人情和关系等传统资源来控制农民的抵抗，⑤孙立平、郭于华：《“软硬兼施”：正式权力的非正式运作的过程分析——华北B镇收粮的个案研究》，载《清华社会学评论》，厦门：鹭江出版社，2000年，第21-46页。或是动员与抗争者相关的体制内成员或其他较依赖国家的个体，要求他们对抗争积极分子或潜在的抗争者开展思想工作，使其停止行动或不加入抗争，进而实现基层政权对抗争者的“关系控制”。⑥邓燕华：《中国基层政府的关系控制实践》，《学海》2016年第5期。总之，传统乡村资源和社会关系已成为乡村维控型治理的重要工具。

协作式治理意味着治理主体之间的多元协商和合作共治，既强调政府主导，也重视主体多元和向社会分权，实现政府主导下的协作共识。这是在基层治理现代化的背景下，并在树立新的治理观和政社观⑦朱光磊：《全面深化改革进程中的中国新治理观》，《中国社会科学》2017年第4期。的基础上，变革治理模式和重塑主体关系的审慎选择。因为社会已形成独立的、自治的结构性领域，需要社会力量参与并形成多元自治秩序，共同治理公共事务。⑧周庆智：《政社互嵌结构与基层社会治理变革》，《南京大学学报(哲学·人文科学·社会科学)》2018年第3期。协作式治理的典型模式是基层协商治理，其中蕴含的协商合作价值支点依托于服务转型理念和参与式治理思维。乡镇政权的服务转型要求通过服务外包、政府购买服务等方式探寻与社会组织的合作，主动与社会各类力量建立合作关系；参与式治理要求乡镇政权充分确立行政系统的开放性和民主化，变动员式参与为主动式参与，实现“自上而下的赋权与自下而上的积极行动，在政府与社会的良性互动中推进社会管理创新”⑨陈剩勇、徐珣：《参与式治理：社会管理创新的一种可行性路径——基于杭州社区管理与服务创新经验的研究》，《浙江社会科学》2013年第2期。。

三、乡村基层政权研究的学理反思

国家政权建设和基层社会治理的论域分殊、内部分析与外部分析的进路分立，共存于日臻成熟的乡村基层政权研究之中，揭示了其研究重心从“政权建设”到“社会治理”的演变走势。与此同时，基层社会治理的实践探索不断为乡村基层政权研究注入新动力。将乡村基层政权放置于基层治理现代化情景下进行讨论已是大势所趋。换言之，乡村基层政权研究的治理取向愈发明显，成为一种正在“迈向治理实践”的研究领域。只有着眼于实践过程，我们才能避免理念建构的误导以及意识形态化的偏颇。同时，发现实践中未经提炼的逻辑，正是我们用以提出新的理论解释的可能进路。⑩黄宗智：《认识中国——走向从实践出发的社会科学》，《中国社会科学》2005年第1期。乡村基层政权研究如果不能紧跟治理实践的推进步伐，其片刻停留都可能会脱离于变化的真实，导致理论争执、制度分析和行为探讨陷入片面、滞后且自娱自乐的困境之中。因此，乡村基层政权研究要服务于基层治理的实践，就要求研究者时刻关注和把握到变化的实际，从相应的经验事实中尝试去概括和凝练理性认知。由此，本文试图对该领域的研究走向提出若干建议。

第一，把握城乡经济社会转型的实观变化。改革以来的中国已经从以农为本、以土为生、以村而治、根植于土的“乡土中国”，进入乡土变故土、告别过密化农业、乡村变故乡、城乡互动的“城乡中国”①刘守英、王一鸽：《从乡土中国到城乡中国——中国转型的乡村变迁视角》，《管理世界》2018年第10期。。城乡经济社会的城镇化、市场化、信息化、现代化转型带来的农村人口结构、居住形态、社会观念与公共需求等方面的新变化。人口结构方面，乡村人口的流失和村庄空心化导致乡村社会原子化问题，村庄组织内部的基本社会联结式微，出现“社会关系衰退”与“组织衰败”的现象，②田毅鹏：《村落过疏化与乡村公共性的重建》，《社会科学战线》2014年第6期。使集体合作和村庄自主的公共品供给变得困难，也加大了基层政权供给村庄公共品的压力；居住形态方面，人口外流的“空心村”、土地城镇化的“城中村”、就地城镇化的“超级村”、治理社区化的“转型村”等各种类型的村庄形态并存，进一步增加了基层政权进行规划和管理的难度；社会观念与公共需求方面，随着农民对公共环境、公共设施、公共服务以及公共治理的需求迅速提升，农民的权利意识、民主意识、法制观念日益增强，对社会公平正义以及公共治理的效能有了更高的需求和期望，相应地要求农村基层社会治理的体制、功能和方式的转型。③项继权、刘开创：《城镇化背景下中国乡村治理的转型与发展》，《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2019年第2期。这些新变化无疑加强了基层治理问题的复杂性，也要求乡村基层政权在适应新变化的同时做出有效回应。

第二，瞄准国家宏观体制变革的发展定位。近年来国家旨在推进城乡一体化的政治、经济、管理和服务体制改革影响着基层政权建设的发展定位和改革空间，也对乡村基层政权的运转提出新的挑战。这些改革涉及党的集中统一领导、公共服务均等化、城乡规划的一体化、城乡人口和资源双向流动、农村产权体制改革、治理重心下沉等领域。以改革作为契机，乡村基层政权应加快基层治理和政权建设的转型步伐，一方面要加强党组织建设，重塑乡村治理中权力实践的政治性，充分发挥基层治理中的党建引领功能；另一方面要坚持建设公共服务型乡镇政权，进一步推动治理重心下移，向下合理配置公共治理资源，下放基层事务管理权限，适度扩充基层人事编制，加强服务农民、解决基层治理事务的能力；此外，还要激活农民主体性，完善以村民自治为核心的乡村治理体系，重视农村基层社区社会组织的培育和社区自治能力的提升，保障社区公共品的有效供给，完成“行政输入式治理资源向内生性社会治理活力的转化，实现乡村公共品供给的自主化”④印子：《项目制背景下基层政权建设的定位与路径选择》，《中国法律评论》2018年第4期。。

第三，总结地方典型创新经验的实践探索。乡村基层政权研究还应及时跟踪近年来各地区的基层政权与管理体制的改革探索和典型实践，这些具有地方和基层特色的治理创新及适应性变革，可以看出基层政权实践中的发展动向。其中比较典型的基层政权创新实践例如北京的“吹哨报到”，是一种解决问题驱动的基层治理方式改革过程，通过自下而上地发现与界定问题来启动治理流程,建立了党建引领、向街乡镇行政授权、协同条线与属地关系、基于清单制划分权责和实施综合执法的基层治理方法；⑤孙柏瑛、张继颖：《解决问题驱动的基层政府治理改革逻辑——北京市“吹哨报到”机制观察》，《中国行政管理》2019年第4期。再如浙江的强镇扩权，通过改革中心镇的公共财政体制、投入与投资体制，扩大中心镇的管理权限，完善建设用地制度、户籍制度、就业和社会保障制度等，重塑了县镇（乡）关系并激发了小城镇经济发展的活力，产生了积极效应；⑥陈剩勇、张丙宣：《强镇扩权：浙江省近年来小城镇政府管理体制改革的实践》，《浙江学刊》2007年第6期。还有一些地区探索乡村治理中政经分开或政经合一、自治下沉等等，都是加强乡村治权和基层政权治理能力的有效探索，理应成为乡村基层政权研究的研究对象。总之，乡村基层政权研究的未来是基于探索和创新实践的实证性和前瞻性的研究。