城市政治学视角下的中国特色国际化城市治理

李 岩 江文路

引言：建设世界一流的国际化城市亟需本土化方案

改革开放以来，中国开启了人类历史上规模空前的城市化进程。城市治理的现代化水平对国家发展的重要性也逐渐凸显。伴随中国经济从高速增长转入高质量发展阶段，中国的城市治理同样也面临着新的发展转向。2015年中央城市工作会议提出要“走出一条中国特色城市发展道路”。①《中央城市工作会议在北京举行》，《人民日报》2015年12月23日，第3版。党的十九届四中全会对中国城市（尤其是中心城市和城市群）的发展质量与水平提出了更新更高的要求。如何推进中国特色城市治理体系和治理能力现代化，是当前中国城市建设的重要议题。

环顾全球各大知名城市，作为世界城市网络中资源集聚和交换的关键节点，它们在全球资源配置方面正在发挥日益重要的作用。随着世界经济重心的区域性转移，一批新兴城市与老牌国际化城市之间存在着复杂且激烈的竞争合作，相应地也引发了新一轮城市“金字塔”体系的变化和调整。国家综合实力的支撑，是国际化城市发展的重要条件，城市国际竞争力的提升也会进一步构筑国家的发展优势，二者互为促进、相辅相成。通过实施改革开放，中国抓住了全球分工调整和产业链转移的重要机遇，促成了一大批国内城市的崛起，未来还将有更多的中国城市成长为世界性城市，与全球城市网络发生更为密切的联系，并且与伦敦、纽约等世界顶级城市开展更深层次的竞争与合作。

当前，世界城市“金字塔”体系迎来了发展变革的一个重要时期。以城市国际化发展为契机和重要动力，助推新一轮城市治理水平的提升，打造世界一流的城市治理体系和治理能力，已成为中国众多大中型城市不谋而合的一致选择。①李岩、江文路：《国际化城市治理的中国方案》，《中国社会科学报》2019年11月13日，第7版。梳理北京、上海、深圳等国内代表性城市的规划，可以发现这些城市都把“国际化”要素纳入到发展思路之中，并且对标国际一流城市，结合自身禀赋条件，设定城市发展的目标和方案。不同于欧美发达国家的城市理论和实践逻辑，在治理现代化语境下，中国城市的国际化治理与发展需要强化创新探索，亟待从制度优势和治理效能的角度，研究探讨符合中国特色的行得通、真管用、有效率的国际化城市治理路径和方案。

一、政治学视角下的城市空间生产及其国际化治理

人类社会的发展过程，始终伴随着对生产、生活空间的不断拓展和建构。无论是村落、集镇或者城市，都是不同规模、不同层次的人造空间。在人类社会早期，城市的出现对国家的产生具有重大的前设性意义。在现代社会，城市更是已成为人们活动最密集、最主要的空间载体，在现代国家治理体系中发挥着关键的节点作用，因而成为了现实政治和学术研究的重要关切点。城市空间尺度的政治学研究也正成为方兴未艾的一个学术热点。过往的城市空间思想，尤其是对城市权力结构、治理结构、空间结构的思辨和分析，对人类社会不同类型城市的划分和认知等，共同构成了今天进一步推进国际化城市治理的理论基础和重要参考。

（一）关于城市空间的主要理论和发展脉络

与人类社会不同阶段的发展动力、需求和特征相适应，地理空间要素与政治学、社会学等人文社会科学发生了联系，产生出一系列理论学说。围绕城市地理空间的研究，在某种程度上是一种中层理论，它所关注的核心要点是城市的权力结构、城市的治理过程以及市民的主体作用等。在政治学视角下，学者们最为关注的是城市权力的行使主体和性质，以及这些权力是如何施加影响和被影响的。②[英]乔纳森·S.戴维斯、[美]戴维·L.英布罗肖主编：《城市政治学理论前沿》，何艳玲译，上海：格致出版社，上海人民出版社，2013年，第8-22页。城市政治学的学者们普遍认为，城市的政治结构、治理结构与空间结构三者之间是有机联系的。围绕“权力-治理-空间”三要素的分析，是城市政治学最经典的研究范式之一。基于这一范式，城市权力、城市治理、城市空间的差异、分化和组合，相应地构成了不同类型的城市，并且在推动国家发展和治理转型中发挥着不同的作用。自工业革命以来，对城市空间及其政治属性的认识和研究，是伴随着城市规模的扩大与形态的变化而逐渐演进的。回顾历史，大工业生产所带来的城市急剧扩张引发了交通拥堵、环境污染、公共服务配套不足等问题。为了解决“大城市病”所引发的各种问题，不同时期形成了多城市空间理论和思想，做出了针对性解释和回应。城市空间理论的发展，大体上可以分为近代、现代、后现代三个阶段（见表1）。

表1 城市空间主要理论与思想演变③伍学进：《欧美城市公共空间思想的演变与升华》，《理论月刊》2008年第11期。

与此同时，工业化背景下的城市快速扩张也呈现出特定的规律性，尤其是在经济地理层面。例如，20世纪初美国人类生态学派创始人伯吉斯（Burgess）提出了同心圆理论，揭示了城市功能分区与城市阶层分布的现象联系。20世纪20年代R.M赫德（R.M.Hurd）提出了扇形理论，认为城市往往沿着水源、交通干线等阻力最小的方向扩展。20世纪30年代R.D.麦肯齐提出多核心理论，认为城区内有若干个分立的核心，城市围绕这些核心拓展成长。按照新古典主义经济学的观点，自由市场经济状态下的区位均衡过程是城市空间发展的内在机制。①赵芳：《城市空间：一种社会学的理论演进》，《湖南社会科学》2003年第6期。然而，随着城市化进程中各种问题的增多和复杂，城市治理越来越不仅仅是一个经济问题。新马克思主义对既往城市空间思想的批判，在一定程度上开启了对城市治理的认知转向。其中具有代表性的是，列斐伏尔在《空间的生产》一书中提出，城市化的实质是一种空间生产过程，是以一种新的方式将全球和地方、城市和乡村、中心和边缘连接起来。②Henri Lefebvre，The Production of Space，Wiley-Blackwell，1991.pp.11-12，p.88，p.430.由此，城市被视作社会关系的产物和载体，城市阶层划分也具有深刻的空间向度。与之相应，城市应由人民大众来管理，让城市空间为人民大众服务。③吴宁：《列斐伏尔的城市空间社会学理论及其中国意义》，《社会》2008年第2期。

上述理论学说的演变脉络，反映了城市治理的思想价值取向变化。可以发现，以彰显人文关怀，包容多元化差异，重视社区宜居性为主要特征的后现代城市治理思潮，正逐步取代崇尚技术、几何美学，重视整齐划一、标准化设置的现代主义主张。

（二）全球城市的发展演进与体系重构

伴随世界经济增长重心从英国、德国、美国、亚太的渐次迁移，以及主导产业从煤炭、钢铁向电气机械、汽车、化学、电子、航天航空，以及互联网、高端中介服务等更迭，全球形成了以伦敦、纽约、巴黎、东京等世界城市为核心的几大都市群。世界城市的崛起，离不开国家发展、国际竞争合作的大背景，同时也受到其他因素的复杂影响。④宁越敏：《世界城市研究和中国的世界城市建设》，《探索与争鸣》2019年第3期。但是，毋庸置疑的是，伴随全球化进程，世界各地的城市已经日益结成了一个“金字塔”序列的全球性网络。

进入21世纪，世界城市成长机制的复杂性进一步加剧，同时全球城市体系也迎来了新的转型调整契机，尤其是在全球化进程中出现了显著的本土化新趋势。根据全球化与世界城市（Gawk）研究机构最新发布的2019年度《世界级城市名册》，中国大陆有38个城市上榜。其中，北京、上海、广州、深圳位列世界一线城市等级。值得指出的是，在过去几十年间，越来越多的中国城市融入到世界城市网络，并且跃升至这一“金字塔”序列的高层级。与传统发达国家业已成熟的全球城市不同，中国大部分城市仍处于新兴发展的上升期，既有北上广深等正在崛起的综合性城市，也有温州义乌等在细分领域具有全球影响力的潜力城市。⑤于洋、焦永利：《全球城市的历史演进与治理优化》，《成都日报》2019年8月7日，第6版。就此而论，中国城市已经成为重构全球城市体系格局的一支重要力量。与此同时，也需看到，尽管中国已是世界第一贸易大国，但是相较于伦敦、纽约等世界顶级城市，中国城市在全球的辐射和影响能力仍然存有差距，甚至可以说在一定程度上尚未取得与经济规模相匹配的世界城市地位。近年来，以纽约、旧金山为代表的多个知名大都市暴露出平衡竞争发展与公共利益关系的难题，出现经济繁荣与严重社会不平等并存的“新城市危机”。⑥参见 Florida，Richard，The New Urban Crisis：How Our Cities Are Increasing Inequality，Deepening Segregation，and Failing the Middle Class and What We Can Do About It，New York：Basic Books，2017.在此背景下，发达国家世界城市的发展规律和前车之鉴，既为中国提供了有益的借鉴和警示，同时也给予中国城市更好地构建城市可持续竞争力，深刻影响和改变全球城市体系的难得机遇。

二、中国特色国际化城市治理的实践逻辑和理论创新

改革开放以来，中国城市建设和治理曾走过一段与发达国家相似的路程。伴随着大城市的人口集聚和空间扩张，中国很多城市同样面临着城市环境污染、交通拥堵、资源消耗、生活时间成本、公共服务负担加剧等“大城市病”的挑战。不难发现，国内一些城市的公共设施和公共空间的现代主义风格显著，大多着眼于满足基本的物质生活需要，以通用技术和标准化人居环境为主流，致使很多城市的建设面貌相近相似。与此同时，也可以发现，近年来中国很多城市的空间规划、设施样态、运行机制等正在发生积极显著的变化。其中，商务楼宇、绿地公园等各种城市公共空间越来越强调人文关怀、多元化和包容性，大力推进功能提升和转型，便是一种具体而微的明证。就此而论，中国城市治理已经呈现出从现代主义向后现代主义过渡的特征，顺应了世界城市的发展规律和潮流，也更为明确地坚定了立足本土的、中国特色的国际化城市治理方向。

（一）国际化城市治理的中国特色意涵

欧美学界的国际性城市研究，无论是使用弗里德曼的世界城市（World City）概念①参见 Peter Hall，The World Cities，London：Weidenfeld and Nicolson，1966.，还是萨森的全球城市（Global City）概念②参见 Saskia Sassen，The Global City，Princeton，NJ：Princeton University Press，1991.，都是侧重强调城市的经济功能。在此基础上提出的升级版理论是把生态、社会、治理等方面的变量加入进来，从而可以对一个特定城市的国际化治理水平从金融、文化、创新、设施、环境、生活便利性等多个维度进行评价和比对。③诸大建：《3.0升级版：全球城市的双元竞争力概念模型》，《探索与争鸣》2019年第3期。即便如此，以北京、上海、深圳等代表的中国城市的治理实践，仍然已经远远超出了上述理论模型的架构和内涵范围。

如果说欧美学者所提出的“世界城市”，其主要驱动力来源于工业化、全球化的扩展过程，那么中国语境下的城市国际化，更多是从内向维度上强调治理水平的提升。当然，这不是说中国城市绝缘于世界城市体系关起来门来搞治理。事实上恰恰相反，中国城市的国际化进程是在参与和融入全球城市网络过程中，广泛学习交流、汲取和吸纳世界范围内经验和资源，努力把城市自身的综合治理能力提高到世界一流水准。因此，相较于弗里德曼、萨森等学者所看重特定城市在全球经济网络中的节点和资源配置作用，以及生产性服务业（尤其是金融业）的发展，中国城市的国际化是在治理现代化视阈下更加强调城市的治理绩效在全球体系中的相对位置和排序情况。需要说明的是，城市治理绩效不单局限在经济范畴，还涉及到社会稳定、民生保障、机制效率、生态环境、人文底蕴等多个维度。这也是中国特色的国际化城市治理的一个突出特征所在。

具体来讲，中国特色国际化城市治理的核心内涵是要把城市治理水平提升到国际一流标准和要求，并且逐步融入国际化城市体系。另一方面，中国特色国际化城市治理体系的独特性则体现为对国际社会的开放是可控和有序的，而非无条件的完全开放。这种国际化城市治理的价值指向，反映了中国社会主义现代化建设的“第五个维度”即治理现代化的内在要求。它强调要超越过去“四个现代化”追求以物质形态为标志的现代化发展，转而更加重视体制机制层面的制度体系建设，强调整体性的完备和完善，突显治理绩效的竞争力。④李岩：《国家治理体系和治理能力现代化：背景、意涵与影响》，《领导文萃》2014 年第12期。这也符合中国追求现代化进程的当前阶段特征，是提升中国城市治理国际化水平的前进方向。就此而论，中国城市治理国际化既包含着所要达到的、现代化意义上的善治目标，也囊括了所应遵循的程序、制度和过程性要求。国际一流的城市治理是政府治理、市场治理和广义的社会治理共同作用的结果。就中国地方政府而言，首先要做的是城市自身的治理，城市公共部门要处理好与社会、与市场的关系，承担适当职能，提高施政质量，确立完备的规章制度，依法行政，科学执政，执政为民。

（二）国际化城市治理的中国特色框架

在中国特色治理现代化意涵下，建设国际一流的城市治理体系，内在蕴含着国际化城市的政务管理、社会治理、公共服务3个维度（见下页图1）。这3个维度回应了国家与社会、政府与市场的治理现代化核心关系，⑤张小劲、李岩：《从语义图解到模式理解：〈关于全面深化改革若干重大问题的决定〉中关于治理问题的论述》，《当代世界与社会主义》2014 年第 1 期。也能与中国地方政府城市治理的具体工作内容相结合。由此也构成了中国特色国际化城市治理的基本框架。按照国际化城市管理、治理、服务的不同过程，其治理的主要内容包括：国际化城市安全与风险防范、国际化城市规模与人口控制、国际化智慧城市与大数据库建设、国际化城市社区建设、国际化城市综合执法与精细管理、国际化城市市民需求与公共服务等方面。

图1 中国特色城市治理国际化的三个主要维度

此外，国际化城市治理创新的路径主要包括：一是研究城市国际化的发展规律，国际化城市规模要同资源环境承载能力相适应。二是城市管理与高新技术相融合，实现城市治理体系和治理能力的现代化。三是创新国际化城市的社区治理，打造国际一流和谐宜居之城，建设健康幸福美好的“城市精神家园”。

（三）国际化城市治理的中国特色指标体系

一般而言，世界一流的国际化城市是指与全球大多数国家发生经济、政治、科技和文化交流关系，在政治、经济、科技等方面具有超群影响力和竞争力的城市，是全球经济、政治、文化、社会活动的中心节点，在生产消费、文化传播、国际交往等全球城市网络体系中发挥着枢纽性作用。

参照纽约、伦敦、东京等世界一流的国际化城市的主要特征，结合改革开放以来中国的城市治理模式和经验，基于上述中国国际化城市治理的特色意涵和基本框架，可以梳理出一套具有代表性的、中国特色的国际化城市治理指标体系（见表2）。

（四）中国特色国际化城市治理的举措建议

打造世界一流的中国特色国际化城市治理体系，就特定城市而言，应遵循“四个结合”的原则性思路。一是顶层设计与基层探索相结合。在顶层设计层面，成立统筹性的抓总机构，实现横向维度的部门协同和纵向维度上的层级互动。在基层探索层面，应当依托现有城市街道（社区）的国际化资源禀赋、功能定位和发展现状合理划分国际化治理单元，鼓励开展多样化、创新性的基层国际化治理探索。二是经验借鉴与本土创新相结合。对标世界一流城市（区），有选择、有重点地结构化学习其治理经验，实现国际经验学习与中国内生性城市治理需求相匹配。三是系统推进与重点突破相结合。围绕建设世界一流的中心城市，增强城市的全球资源配置能力和影响力，既要有推动城市治理水平总体提升的全覆盖方案，同时也要打造城市街区国际化高地，精准发力，重点突破。四是保障秩序与激发活力相结合。在强化城市治理创新，打造国际化城市治理体系进程中，要处理好安全稳定与开放活力之间的关系，努力在社会安定有序与经济健康活力之间寻找均衡解。

表2 中国国际化城市治理指标体系

续 表

1.更新城市治理理念，明确国际化标准与规范。

实现城市治理的国际化需要在治理理念更新上下功夫。从城市管理向城市治理的转型，尽管一字之差，却反映的是政府作为治理主体开始尊重和引导社会、市场力量参与公共产品的供给与管理，体现了推进城市现代化建设的重大进步。

城市治理理念的国际化，意味着尊重现代城市自然形成的丰富业态，尊重城市自身发展的客观规律和逻辑，合理引导城市的经济业态发展，提高城市建设的审美能力，打造国际化的城市生态，提高治理绩效。国际化的城市发展是一个长期过程，它与城市的文化风貌、居民的人文气息也是相辅相成的。如果对于国际化的涵义、内容、标准、路径和推进方式等基本要素还缺乏清晰的界定和统一的认识，在一定程度上将制约国际化城市治理的有效推进。

2.加强城市治理条块协同，推动更高效的系统治理。

城市治理是一项综合性的系统工程，既需要做好顶层设计，也需要各部门、各单位做好工作协同，积极推进探索创新和基层落实。应当承认，“治理碎片化”仍然是当前中国城市治理普遍存在的一种现象，也是一个治理难点。

推进国际化城市治理，自然也面临着提升治理协调性、增进治理绩效、降低治理成本的重大挑战，因此需要进一步在协同治理上下功夫，实现纵向联动、横向联合。一方面要重视城市治理的整体性思维，增强不同职能部门协同治理的主动性，继续推进城市治理的共建共享，把资源优势转化为治理优势。另一方面要形成城市协同治理的常态化机制，按照系统治理、依法治理、综合治理、源头治理的理念和方式，进一步理顺从政策制定到政策执行，从规划、建设到运维的城市治理全链条和总系统。

3.激发城市治理创新动力，拓展更广阔的国际视野。

城市治理的国际化，内在要求拓展更广阔的国际视野，调动国际治理资源，投入更多精力开展探索性、创新性和提升性的治理实践，主动引领城市治理创新。特别是在诸如气候变化、环境保护等面向未来城市发展的公共议题上，中国众多城市在全球治理层面的话语权和影响力均有待提升。此外，中国城市治理的国际化人才队伍还比较紧缺，国际化人才交流和引入机制有待进一步完善和提升。

4.重视城市公共服务供给，提升基础民生保障能力。

近年来，中国在教育、医疗、交通等公共服务上持续加大投入力度，已取得显著的成效。但是，国内很多城市的公共服务建设面临着空间不足、布局不均等现实困难，同时由于尚处于快速城市化进程中，外来人口迁入和人口流动规模仍然巨大，将继续给城市公共服务的供给带来压力。基本公共服务事关基础民生和社会稳定，也是城市治理的重要方面，仍需进一步深化改革，因地制宜加大基本公共服务供给，优化城市公共服务资源的空间布局，突破难点，提升保障能力。

5.扩大社会动员深度广度，调动多元主体参与治理。

传统的城市治理模式体现为政府作为单一主体，通过自上而下的方式对各类城市问题进行规制、管控等处理。政府责任的过度延伸，容易模糊社会主体的治理责任，陷入依赖行政资源投入，增加社会成本的治理困境。在城市治理的现代化转型中，需要回归治理主体的功能本位，兼顾简政放权、放管结合和优化服务，实现政府、市场、社会的良性互动。

6.找准城市治理的比较优势，打造国际一流的可持续竞争力。

中国城市治理的国际化早已超出经济领域的简单范畴，形成了“经济国际化”“文化国际化”“政治国际化”多个维度并存的情形。伦敦、东京、巴黎等国际中心性城市，之所以能够构成全球资源要素流动的重要节点，发挥着“头部效应”，都是建立在它们强大的国际影响力和独特的比较优势之上。通过横向比较，不难发现，国际化城市治理水平的提升，也需要依托各类国际化城市独特的结构性功能和资源禀赋特性。因此，中国国际化城市治理不仅要对标国际一流城市的各项建设标准，还需要通过横向比较找准自身定位，凸显具有本土化特色的国际化价值，从而建立起在世界城市“金字塔”体系当中的节点性和枢纽型地位。

综上所述，中国的城市化进程和世界城市的“金字塔”体系都将步入新的发展阶段。在全球竞争与合作的崭新格局下，基于改革开放四十余年的探索积淀和治理现代化的目标指向，中国已经基本形成了一套具有特色的国际化城市治理的本土化方案。这一“中国方案”是不同于欧美发达国家城市治理模式的差异化类型，在一定程度上也丰富了关于世界城市建设的理论与实践。