行政审批告知承诺制改革的实践困境与法治进路

翟冬

〔内容提要〕 告知承诺制是行政审批制度改革的关键措施，其能够有效应对建设领域行政審批制度的混乱实践，提高行政审批效率、降低行政审批成本，对实现建设领域行政审批制度改革具有可行性。囿于建设领域实践的限制，告知承诺制改革在实践中面临着法制现实悖反、多元价值冲突和保障机制缺位的困境。通过渐进修法协调现行法制体系、限定范围构建多元保障机制、强化保障落实政府监管责任的法治进路可有效应对告知承诺制改革的实践困境，兼而保障行政效率提高和社会公益实现。

〔关键词〕 告知承诺制 行政审批 行政应责 自我规制

行政审批制度改革是我国政府为解决行政审批泛滥化和扩大化而采取的改革措施，改革措施中告知承诺制改革对行政许可制度的颠覆性极强，在实践界和理论界存在很大的争议。有学者认为，“告知承诺制改革”实质上是对我国行政审批制度中不合理规定矫正而存在的妥协之道，面临强烈的合法性危机，最终归宿应当是归于消灭;有学者认为，“告知承诺制改革”是行政审批的契约化和自我管制改革，是合作治理理念的制度体现。国务院办公厅在《关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》（以下简称为《实施意见》）中明确在建设领域对于部分事项推行告知承诺制改革措施。至此，告知承诺制已经被明确建设领域行政审批制度的关键抓手，告知承诺制改革也成为建设领域行政审批制度改革的核心问题。但是，前述争议和分歧成为告知承诺制改革的隐忧。为此，本文选择建筑领域作为研究场域，对告知承诺制改革措施进行分析，探寻行政审批制度改革的法治进路。

一、建设领域行政审批告知承诺制改革的背景

（一）告知承诺制改革的发展历程

告知承诺制首现于上海市浦东新区的行政审批改革试验，以提高行政审批效率为主要目标。告知承诺制的实施范围最早被限定为企业设立、开业环节，随后被扩展到部分基本建设和其他管理领域。告知承诺制的具体操作程序为：行政机关告知承诺制行政审批的清单、依据和内容，申请人填写承诺书，行政机关受理申请并作出行政审批决定，行政机关事后检查承诺是否属实。上海市的试点评估中，告知承诺制表现出了较大的制度优势，大大降低了行政相对人的负担，提高了行政审批效率，被誉为审批制度改革的一个重要方向。国务院根据上海市经验，逐渐在全国范围、多个领域开展告知承诺制改革，并发布《实施意见》作为建设领域行政审批制度改革的重要措施。

（二）建设领域行政审批实践混乱呼唤告知承诺制

建设领域行政审批的审批数目巨大、繁杂程度畸高、逻辑关系混乱等方面都有着很大的实践缺陷，决定了建设领域亟待开展行政审批告知承诺制改革的充分条件。一是建设领域存在的行政审批程序数目庞大。梳理我国现行规定，从建设项目投资建设到竣工投入适用，共需要经历100多个审批环节、53个行政机关、累计2020个工作日。二是建设领域行政审批繁杂程度畸高。三是建设项目中行政审批存在逻辑关系混乱。典型的如可研报告和节能审查之间的逻辑关系混乱，可研报告提交时要求具备节能评估文件，但节能评估文件的测算需要在可研报告完成之后才可进行，这导致了二者互为前置条件的逻辑关系混乱局面。建设领域行政审批实践中存在的审批数目庞大、繁杂程度畸高、逻辑关系混乱的实践混乱局面导致了行政相对人守法成本的大幅攀升，也降低了行政机关的管制效率。实践问题呼唤对行政审批制度改革，亟待解决的需求是开展告知承诺制改革的充分条件。

（三）告知承诺制改革对建设领域具有现实可行性

告知承诺制所具有的后置审查、契约治理的特性决定了其能够充分呼应我国建设领域行政审批的实践问题。告知承诺制度创新性将行政审批审查内容后置，能够有效降低数目巨大和极度繁杂的行政审批给申请人所带来的负担，并且有助于理顺行政审批之间的逻辑关系，有效缓解实践混乱带来的负面影响。告知承诺制中申请人通过向行政机关承诺满足行政审批所需的条件，实质上是一种管制性契约的方式。其通过契约的方式降低行政审批中的强制性，充分发挥社会自我规制的柔性管理优势。申请人能够对在审批时点延后提交审批需要的相关文件，充分发挥社会主体在规制中的积极作用。告知承诺制事中事后监管和信用监管的应用能够惩罚和震慑申请人，保障行政审批目的的达成。因此，告知承诺制能够有效应对行政审批制度现存劣势和固有缺陷，对实现建设领域行政审批制度改革具有现实可行性。

二、建设领域行政审批告知承诺制改革的实践困境

（一）法制现实悖反

作为行政先行的改革措施，告知承诺制的创新性和其对法制现实的悖反尤如一个硬币的两面。告知承诺制对法制现实的悖反表现在许可条件和法律后果两个方面。一是《行政许可法》规定申请人应提交材料和反映真实情况证明其满足许可条件，各项设定许可的法律法规中没有规定可以采取承诺的方式证明其满足许可条件，告知承诺制的承诺方式事实上构成了对这一要求的违反。二是申请人作出承诺在事后审查中被认定为不具备相应条件的，根据《行政许可法》规定应对许可加以撤销，并给予行政处罚，但各地告知承诺制试点中往往会增加处罚范围，规定其一定时间内不得再次申请许可，并于限期内不得再次申请许可。行政机关在告知承诺制试点中加重处罚限度和增加处罚方式来震慑申请人，防止出现恶意虚假承诺的行为自有其合理性，但不符合处罚法定的原则，是对现实法制的悖反。

（二）多元价值冲突

告知承诺制改革价值取向是提高行政效率、降低行政成本，但是行政审批价值的多元性导致改革中存在价值冲突。实质上，告知承诺制改革的逻辑是将行政审批的事前审查事项通过申请人承诺的方式转换为事后审查，不应该存在审查强度的减弱。然而，现有告知承诺制度改革的具体规定中存在重效率轻管制的倾向。重效率轻管制是指在改革过程中目的取向单一限定为提高行政审批效率，忽视了对行政审批实质目的追求。告知承诺审批中，行政机关对许可条件的把控从“应满足”转化为“承诺具备”。此种模式下虽然能够有效降低行政审批负累，提高审批效率，但是易出现申请人骗取审批结果的情况，加之事后审查的滞后性，是否能够及时核实申请人的资格同样存疑。立法设立行政审批的目的就是因应风险社会中社会公益保障难题，这也是行政机关实施行政审批目的之所在。建设领域行政审批因行业特点尤甚，一旦建设完成，即使存在违法内容也是难以改正的。就行政效率导向方面可以认可告知承诺制改革的助益，但是对保障社会公益这一行政目的同样需要在告知承诺制中有所体现。因此，需要针对不同的行政审批内容存在的多元价值，全面考量是否以及如何适用告知承诺制改革。

（三）保障措施缺位

告知承诺制改革将事前審查后移，先行根据承诺完成行政审批，保障措施的效用成为决定告知承诺制改革成功与否的关键。改革中采取的保障措施主要包括事后审查和信用监管两种。事后审查方面，行政审批中审查程序的后移并不会降低行政机关的审查压力，甚至因为需要加强事后审查频次和深度导致审查压力的加大，但事后审查的规定付之阙如，将有很大可能出现事后审查缺位的情况。信用监管方面，虽然住建部和各地在建设领域行政审批告知承诺制办法中均提出要建立信用体系建设和黑名单制度等负面激励措施，以此惩罚作出虚假承诺的申请人。但是，我国信用体系建设尚属初级阶段，监督效果较差，实践中争议也较多。借用尚不完备的信用体系作为保障告知承诺制改革的手段，明显存在疏漏，也会影响到对告知承诺制的保障。

三、建设领域行政审批告知承诺制改革的法治进路

（一）渐进修法以协调现行法制体系

告知承诺制改革所面临的的法制现实悖反问题是法制演进的必然，通过渐进修法的方式实现法制迭代演进是解决这一问题的有效手段。如前所述，告知承诺制改革在许可条件和法律后果两个方面存在悖反，这主要是因为设定行政审批的法律法规现实和改革方向冲突造成的。制定行政程序法，系统性地对行政审批规定进行梳理、整合、改造是解决该问题的根本方法。但这一解决方案的成本高、耗时长，说明其不是现行行政审批制度改革阶段的最佳手段。建设领域中，有很多行政审批是各岗位在部门规章甚至部门规范性文件中设定的。针对告知承诺制改革的特殊需求，对相应文件进行修订的成本要远低于制定行政程序法，并且可以有效解决告知承诺制所面临的法制现实悖反问题。同时，渐进修法的方式可以为后续法制建设提供经验教训，以最小成本实现行政审批制度迭代演进。因此，可对需要改革的行政审批事项设定文件进行针对性的修法，增加有关告知承诺制改革的许可条件和法律后果规定，化解告知承诺制的合法化危机。这一举措是针对我国法制现实采取的阶段性步骤，在试验成熟之后需从程序法修改的角度入手，彻底实现我国行政审批制度的革新。

（二）限定范围以构建多元保障机制

告知承诺制改革是政府针对建设领域行政审批困境采取的一种改革措施，改革应当坚持行政效率和行政目的并举共重的原则。告知承诺制改革最早在企业设立、开业许可改革中取得了很好的效果，随后在推广适用之后出现了重效率轻管制的倾向，主要表现为任意扩大告知承诺制适用范围以提高行政审批效率。《实施意见》为了预防出现这一倾向，限定告知承诺制施行的范围为“通过事中事后监管能够纠正不符合审批条件的行为且不会产生严重后果的审批事项”。《实施意见》虽然体现出了多元价值平衡的理念，但是由于建设行政领域的特色，建设项目风险会呈现链式反应，导致极易出现严重后果。以施工许可为例，申请施工许可时需要“有满足施工需要的技术资料，施工图设计文件已按规定审查合格”，技术资料和施工图设计文件需要满足严格的技术要求方能够保证建设项目的质量和安全，工程的一次性特征又决定了出错后很难或者无法修正。因此，施工许可实施告知承诺制改革时，不应将关键内容作为承诺事项。对告知承诺制改革的适用范围应加以严格限定，对存在较大安全隐患并且难以改正、可能对第三人权益产生严重影响、涉及公共利益或者国家安全的事项，不应当采取告知承诺制。

（三）强化保障以落实政府监管责任

告知承诺制改革设计中，事后审查和信用监管是震慑申请人、保障行政审批目的实现的关键措施。对于事后审查而言，应从组织法的角度入手，将相应行政机关的事后审查制度化、责任化，确保审查效果。对于信用监管而言，应从制度的整体构建入手，系统性的建立起行政审批信用体系，根据信用信息对申请人加以监管。需要注意的是，信用体系中需要严格遵守行政法比例原则，禁止不当联结，不能任意扩大对申请人的处罚范围和程度。保障措施缺位的原因是政府监管责任的缺失，行政机关在行政审批制度改革中的去责任化是上述问题的根源所在。因此，还需要明确行政机关的监管责任，对其所应采取的监管措施、程序、违反后果作出明确规定，落实监管责任，切实保障告知承诺制改革目的的实现。

四、结语

告知承诺制改革是行政审批制度改革的关键措施，建设领域的告知承诺制改革能够有效应对既有行政审批制度的缺陷，又能实现行政审批制度的改革。除去建设行政领域的特殊性，告知承诺制改革能够有效的运作于诸多领域和地区，完善我国的行政审批制度。告知承诺制改革过程中，需要通过渐进修法、限定范围、强化保障的方式为改革成功提供基础。需要注意的是，告知承诺制改革并非是单一制度改革，而是需要配合精简审批事项、下放审批权限、合并审批事项、转变管理方式、调整审批时序等改革举措共同实现行政审批体系的迭代革新。

（作者单位：东南大学）

责任编辑：宋 爽