2020年后减贫新策略

宋建军

2020年实现脱贫攻坚目标后，深度贫困地区和农村特殊贫困群体依然存在，贫困县摘帽后对促进发展政策扶持的需求仍然强烈;与此同时，随着城镇化水平的提高和人口老龄化进程的加快，城市相对贫困问题日益突出，包括进城农村劳动力在内的城市低收入者、困难残疾人、失能或半失能的孤寡老人成为城市相对贫困群体，城市减贫任重道远。按照党的十九大提出的“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”的要求，贯彻落实以人民为中心的发展思想，重点做好新时期减贫政策与脱贫攻坚政策的衔接、减贫政策与社会保障和社会救助政策的融合、减贫政策与乡村振兴战略的统筹。

一、保持扶贫政策的连续性，巩固精准脱贫成果

2020年后，农村剩余贫困人口和返贫人群成为减贫重点，城市低收入群体、特殊贫困群体成为减贫政策需要关注的对象。减贫重点从解决“两不愁、三保障”向促进社会公平和提升贫困人口发展能力转变，把提高减贫质量放在首位。

延续3—5年的专项扶贫支持政策。继续执行以中央、省级财政为主，市、县级财政为辅的减贫经费投入机制，在过渡期内中央财政增量专项扶贫资金重点聚焦对深度贫困地区和农村特殊困难群体的扶持，使其彻底摆脱贫困;其余贫困县继续保持现有的支持力度。实施贫困地区产业提升行动计划，做大做强特色产业。因地制宜发展对贫困户增收和就业带动作用明显的种养业、林草业、农产品加工业、特色手工业、休闲农业和乡村旅游，支持农产品加工企业和产品产销对接服务平台建设，引导特色农产品走品牌化、标准化发展道路，避免产业扶贫同质化、短期化和低端化，培育持续发展新动能。做好易地扶贫搬迁安置区后续帮扶，将移民搬迁与小城镇建设、工业集中区建设、现代农业发展相结合，实现搬得出、稳得住、能致富。增加贫困地区饮水、道路、校舍、医院等基础设施管理维护资金，解决“重建设、轻管理”问题。加大金融支持贫困地区发展特色产业的力度，激发和培育脱贫者的内生动力，建立农民增收长效机制。

行业扶贫重点围绕补齐基层教育、医疗服务短板和促进就业展开。一是提高贫困地区的教育水平和教学质量，阻断贫困代际传递。改善县乡义务教育薄弱学校的办学条件，推动远程教育发展和乡村教师队伍建设，将贫困地区学前教育纳入义务教育体系，在“三区三州”深度贫困地区开展普及从小学到高中的12年义务教育试点。二是完善医疗保障制度和提高医疗服务质量，防止因病致病和返贫。完善农村贫困人口健康卡制度，重点做好地方病的预防和救治。依托东西部扶贫协作和对口支援的结对关系推进远程医疗诊疗合作，提高贫困地区远程会诊、远程影像、远程病理的覆盖度，完善相关付费机制，织牢健康安全网。三是实施积极的就业政策。依托“雨露计划”等进行扶志教育和技术培训，紧贴市场需求，实施精准技能培训，强化培养实用型人才，提高贫困群众脱贫致富的专业技能。适时更新农村贫困劳动力就业信息平台，提供劳动力供求信息。四是加强贫困地区人才队伍建设。全面提高贫困地区公务员、乡村教师、医生等职业的待遇水平，解决优质人力资源难以“下沉”的问题，落实引进和留住人才的激励机制。

加强社会扶贫。继续实施东西部扶贫协作和对口支援，中央国家机关各部委、企事业单位定点帮扶贫困地区的政策，推动东部支援地区与受援地区建立深度合作关系。利用“全国扶贫日”和中国社会扶贫网等平台，动员社会力量到贫困地区开展捐资助学、慈善公益医疗救助、支医支教、社会工作和志愿服务等扶贫活动，为社会参与扶贫搭建畅通的服务平台。结合实施乡村振兴战略，发挥贫困县涉农资金整合使用的放大效应，吸引社会资本投入贫困地区发展特色产业，有效发挥社会助力扶贫济困的作用。

二、建立统筹城乡的贫困治理体系，构建减贫长效机制

为解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾，过渡期后将消除特殊群体的绝对贫困和减少相对贫困作为新时期的减贫方略，实现由集中性脱贫向常态化减贫转变。

建立统筹城乡，以保障性减贫为主、开发性扶贫为辅的减贫长效机制和政策体系。扶贫政策过渡期后将开发性扶贫政策内化到乡村振兴战略之中，促进农村产业兴旺;保障性减贫政策与社会保障、社会救助政策和教育、就业等基本公共服务政策相融合，避免减贫对象和非扶持低收入群体政策待遇的“悬崖效应”和“福利陷阱”。一是适应推进新型城镇化的要求，扩大城市低保覆盖范围，将在城市生活两年以上的居住证持有者全部纳入城市居民最低生活保障体系;将符合条件的特困人員全部纳入城市社保、社会救助体系。二是将过渡期后农村剩余贫困人口或返贫人口的减贫政策纳入社会保险、社会救助和社会福利保障体系之中。按照乡村振兴的要求逐步提高农村基本医疗、养老、低保、教育等社会保障标准。三是将针对城乡贫困残疾人、贫困老年人、重病患者和贫困儿童等特殊贫困群体的救助政策，针对城乡贫困人口的医疗、教育、住房、就业的特殊保障政策纳入中央对地方均衡性转移支付标准财政支出中，并根据贫困人口占比提高转移支付系数。

三、完善减贫对象精准识别和动态调整机制，提高减贫政策效率

依托国家人口基础信息库、全国扶贫开发信息系统、全国最低生活保障等信息系统，加强扶贫、人社、民政、教育、交通、公安、市场监管等部门及银行间与减贫相关信息的互联互通和共享，打通各地区各部门数据壁垒，解决部门和地方“信息孤岛”问题。健全城乡减贫对象的精准识别、退出标准、程序和核查办法。完善城乡贫困人口统计监测体系，开展减贫对象的定期核查，建立精准台账，实施动态管理，建立后扶贫时代贫困监测和预防应对机制。完善特困人员救助信息系统，实行动态监测和进退调整。根据家庭收支比合理确定2020年后深度贫困地区和农村特殊人群的绝对贫困标准，明确城市相对贫困标准，健全减贫标准的动态调整机制。

四、创新减贫方式，提高减贫质量

尊重贫困群体的主动性和创造性，因地因人施策、因贫困原因施策、因贫困类型施策，推动减贫从运动式向制度化、精细化治理转变，建立上下结合的“互动”式减贫治理机制。

建立激励机制，改变贫困群众等、靠、要的思想，变“要我脱贫”为“我要脱贫”，对主动脱贫家庭给予物质和精神奖励;对有劳动能力却无所作为的贫困家庭减少资金和物质的直接给予，提高参与脱贫的主动性。开展减贫示范村、示范户创建活动，用身边的事教育身边的人，让减贫有目标、有方向。对“因懒致贫、因赌致贫、因婚致贫、因子女不赡养老人致贫”等不良现象，开展教育惩戒。

创新贫困县涉农资金统筹整合使用管理机制，在涉农专项转移支付和涉农基建投资分类统筹整合的基础上，完善以“大专项+负面清单”的管理模式，把专项扶贫资金、相关涉农资金和社会帮扶资金按照“农业发展类、农村基础设施建设类、农民增收类和生态环境保护类+负面清单”的方式捆绑使用。探索开发性扶贫“以奖代补”办法，走出一条新时代贫困治理的中国之路。

创新特殊困难群体的社会救助方式，实现由物质和现金救助为主向物质保障、生活照料、精神慰藉、心理疏导、能力提升和社会融入相结合的综合援助发展，增加提供免费或低价的精神文化生活服务。借鉴日本“陪伴式援助”的经验，强化政府购买救助服务，鼓励专业机构和专业人士参与社会救助服务，提高社会救助服务的质量，打通民生保障“最后一公里”。

（作者单位：中国宏观经济研究院国地所）