创新社会治理构建和美社区

张习哲

关键词中山市 社会治理 社区善治

中山古称“香山”，属广东省不社区的地级市。2008年，该市被确定为全国农村社区治理实验市。十多年来，该市以此为契机，坚持“包容增长、共建共享”“抓社区治理就是抓发展”的思路，大力推进农村社区治理实验全覆盖示范市建设，全面提升了社区服务水平。并且有效地将政府公共服务、文体卫生、就业培训、法律援助、治安防范等延伸至基层社区，逐步突破城乡人、内外地两种人的身份壁垒，努力推动全民共享经济、共享服务、共享发展机遇等，从而推进了和美幸福中山建设的进程。可以说，中山通过社区各主体的合作治理及一系列制度安排，实现了社区发展和社区公共利益的最大化，也探索了新型社区治理的新体制新机制。透视其社区治理的轨迹，充分体现了“主体多元、内容广泛、工具多样、研究先行”的特点，具体表现为高度重视、正视问题、走向善治。

一、认清创新社区治理的重大意义

社区治理，即社区建设，是基层社会治理的主要内容。现代社区建设，是社会建设的基础工程，最能体现社会治理的内在实质，就是要引领全体居民村民自己动手、人人参与、全民共建，以充分发挥社会各方面的多元主体作用;加强现代社区建设治理，非常合于以人为本的社会建设理念，通过全民共建，实现人人共享幸福美满生活。加强社区建设，实现社区善治，是党的十八届三中全会倡导的社会建设内容，也是党的十九届四中全会关于加强社会治理体系和治理能力现代化的要求，应该说是关注民生、实现“源头治理”利国利民的伟大事业。

一是加强社区治理、创新社会管理是巩固执政党地位，加强基层政权建设的内在要求。通过加强社区治理，推进社会管理创新，以扩大党内民主带动社区基层民主，完善社区民主选举制度、社区民主管理制度，以基层民主推动我国社会主义民主政治建设，切实密切党群干群关系，为巩固党的执政基础和执政地位创造良好条件。

二是加强社区治理、创新社会管理是坚持民生导向，密切党群关系的现实需要。社区与居民群众联系最直接最密切，社区居委会不大，却是服务市民的窗口和桥梁。社区居委会的成员来自最基层的市民，他们与群众有着天然的密切联系。因而，增进党和群众的联系就需要加强社区治理，推进社会管理创新，使社区服务向个性化、多样化和人性化发展，不断满足人民群众对美好生活的需求。

三是加强社区治理、创新社会管理是加强城市管理，创建智慧城市的重要途径。加强社区治理，推进社会管理创新的过程，是加强城市管理，创建文明城区的过程，也是推进经济发展，优化城区环境，提高人民群众福祉，增强城区凝聚力、发展力的过程。可以说，有利于社区居民综合素质的提高，促进人的全面发展，推进城乡文明和社会文明建设。

四是加强社区治理、创新社会管理是转变政府职能，构建和美社会的必然要求。随着我国经济结构、社会结构的变化，城市社区已经由原来单纯的居住区发展成各种社会群体的聚集区，“单位人”变为“社区人”，“乡下人”变为“城里人”，社区管理难度逐渐增大。而思想文化互相激荡，文化多元日趋明显，就显得加强社区文化建设尤为迫切。这就决定了加快政府职能转变，推进社区治理创新，破除城市二元结构，实现城乡公共服务均等化、构建和谐社会的重要性和紧迫性。

二、正视社区治理中存在的突出问题

众所周知，我国城市管理实行的是行政直线型体制，而基层则实行的是社区群众自治制度。地方政府通过乡镇对社区实行综合治理，居委会在乡镇的指导下实行自治。在这种直线型管理体制下，地方政府扮演着一个集指挥监督、考核服务于一体的角色。我们在调研中发现，目前社区治理中还存在制约社区发展的一些突出问题。中山也不例外，主要表现如下：

（一）社区治理经费不足

几年前，中组部、民政部等10部委就做好社区建设提出了明确意见，中山市政府也提出了一些具体要求。但政策有了，却缺少一个有力的部门来督促落实。社区办公条件不强，一些公益性服务设施也不够健全，满足不了社区群众的需要。由于社区治理经费财政投入少、资金来源渠道狭窄，而政府部门的不少工作又进入社区，却没有落实“费随事转，权随责走”，从某种程度上影响了社区治理的正常进行。本来依照《居委会组织法》规定，社区可以兴办一些服务性事业，但地方政府对社区文体诸活动的设施在场地、租金、税费、引资方面没有切实可行的扶持办法和政策。这些难免影响社区治理和社区的健康发展。

（二）社区成员参与程度不高

社区成员是社区治理的主体，其参与程度和自我管理水平，是社区治理的生命力的关键所在。当前，一些社区居民、成员单位、驻区企业、社会团体等缺乏对社区组织的认同感和归属感，因而参与自治的积极性不高，主动关心社区治理的也不多，致使大量的社会资源得不到很好的开发利用，导致社区治理出现了“上热下冷”的现象。从某种意义上讲，如果社区治理缺乏人民群众的广泛参与，社区建设就不能说是成功有效的，共驻共建共享就会成为一句空洞的口号。

（三）社区治理队伍建设亟待加强

近几年，农村社区工作队伍整体素质有了一定的提高，知识结构和年龄结构也都有所改善。但是，随着改革开放的深入、经济社会的发展，人民群众对美好生活的不断追求，居民对新时代的社区服务要求也愈来愈高，社区工作的领域也愈来愈广。目前，社区工作者的政治素质、专业技能和创新服务水平还存在不小差距。社区工作者薪酬偏低，工作负担较重，社会认知度低，造成治理骨干缺少、服务意识不强、队伍建设不力。这些问题如不抓紧解决，势必影响和美社区建设的创新发展。

（四）社区管理职能有所错位

根据《居委会组织法》规定：社区居委会是“三自管理”的基层自治组织。但实际存有职能错位、承担行政职能较多的现象。社区居委会的自治职能很难履行好，居民代表会议、居务公开等也近乎流于形式。党政职能部门与社区居委会指导服务与监督的关系，几乎成了領导与被领导的关系，社区居委会很大程度上成了政府的准下属机构，社区“行政化”色彩较为明显。这种城区、居委和乡镇、村委职能错位的乱象，应该从体制机制上得到根本改变，以利于新时代中国特色社会主义新社区、新农村建设的持续健康推进。

三、在实践中不断提高社区治理水平

（一）探讨模式，实行最佳治理方式

中山的社区治理实践表明，“中山模式”正在打破横在城里人、农村人之间的公共管理壁垒，通过社区这个组织，让更多的公共服务有效地进入基层社区，使国家的公共政策得到更好的落实，从而提高了基层自治水平。

1.“2+8+N”社区治理组织模式。“2”指的是，社区组建一个农村社区建设协调委员会，搭建一个社区服务中心。“8”是指，社区服务中心负责8项业务，即“党建业务、群团和志愿服务、民政残联、劳动社保、文化体育、人口计生、国土城建、综治信访维稳”等。“N”指的是，根据当地居民实际需求培育的各类社区社会组织。模式探讨的意义：促进经济先发地区农村社区基本公共服务均等化的机制创新，促进异地务工人员参与基层民主的机制创新，促进农村社区外地人与本地人沟通融合的机制创新，激发各阶层民众社区参与热情，加速了人的城镇化。

2.“一员一委一中心”社区治理组织建构模式。“一员”，指社区居委会中的特别委员，具体是居委、村委会通过“推荐加选举”的方式，在外来人口聚集居点，聘任优秀异地务工人员代表为居委、村委会两委特别委员（简称特委）。特委与其他两委委员共同参与有关社区事务管理、监督评议等自治工作。“一委”指的是，社区建设协调委员会，这个协调委员会是以社区党组织为核心，社区内有影响企事业单位、物业管理、社会组织、居民代表等共同组成，且依照共驻共建共享的原则参与社区治理。“一中心”指的是，社区服务中心，在社区服务中心设置高标准的社区服务大厅，作为政府在社区的延伸组织，联通市、镇行政部门与服务大厅的对接，进一步提升公共管理水平，为社区居民办理提供8大类的“一站式”综合服务。主要成效是：促进了社区和谐稳定，实现了社区居民自治的新跨越，整合了社区治理的各种资源，推进了基层公共服务的均等化，也促进了社区治理水平的提升。

3.1+2+3+N模式。中山市东区竹苑社区建议，“1”指的是，社区组建行政服务中心和社区建设协调委员会，以承担全社区建设服务管理职责。“2”是指各小区成立综合服务协调管理中心，承担本小区建设服务管理职责。“3”是构建社区与建驻单位联动互助协调管理，营造团结和谐的环境。“N”是指社区和小区社会组织，代表未来的方向。进而形成一个社区、小区、驻建单位三个层面、三者结合共创城市社区建设新局面的态势。

4.1+5+N模式。即“1”个农村社区建设协调委员会;“5”个重点推进的项目是平安出租屋建设、全民创食安、全民参与矫正社会工作、全民修身、全民公益等;“N”是指，当地居民实际需要培育的各类社区社会组织。中央编译局共建中国社会创新（中山）基地，2015年6月对“l+5+N”项目体系展开了研究，给以了高度评价：认为中山市在摸索出“2+8+N”社区建设模式基础上，审时度势、因势利导转向“一员一委一中心”，可以说，既是对原有模式的继承，更是对原有模式的创新与发展，难能可贵。

（二）抓住重点，实现关键工作的突破

1.大力发展社区服务业。公益性服务方面。进一步加强社区就业、治安法律服务;发展社区的文体科教服务;完善社区医疗卫生保健体系;构建完整的社区志愿服务网络;加大社会福利和社会救助保障力度;建立健全社区居家养老服务体系。经营服务方面。拓展社区商贸服务范围;促进社区文体服务业发展;规范社区物业管理;大力发展家政服务业，提升社区家政服务质量。重点建设工程方面。大社区服务网络建设工程;专业特色街区打造工程;社区居家养老工程;社区服务人才培养工程;镇区社区服务平台建设;社区服务业品牌培育工程。

2.促进流动人口的社会融合。一是促进四个转变。即从短期滞留向落地归属转变，从零散外出向居家迁移转变，从打工谋生向追求发展转变，从劳力雇用向资源分享转变等。二是促进共建共享。顶层设计上促进社会融合，政治地位上促进参政议政，政策制定上促进民生需求，公共服务上促进社会均等，权益保障上促进社会和谐。三是促进五破五融。破解意识形态的地域差异，促进思想观念的融合;破解基层建设的单一结构，促进社会管理融合;破解制度设计的多元结构，促进工作生活融合;破解户籍制度的城乡藩篱，促进身份地位融合;破解资源红利的历史壁垒，促进生产生活融合。

3.创新社会合作模式。发挥自发性社会合作模式的功用，让社区不仅成为生活场所，更是成为心灵的“家园”。有两个方面需要关注：一方面注重主体参与。社区治理理论研究表明，一个群体的意见，可以由它本身表达，亦可以由这个群体中的某个人或群体外代表这个群体的个人来表达，但更有效的是应有这个群体内部培育产生出来的一定团体表达。当前，治理主体参与的关键是，要提高弱势群体的参与度，以改变利益表达不充分、不平衡现状，使其利益表达走向组织化、合法化、正常化。另一方面注重道德重建。从社会建设角度来看，改善民生是应对社会矛盾变化的战略措施，社区治理是应对社会矛盾变化的战术措施，而道德控制则是应对社会矛盾变化的长效措施。只有真正做到寓德治于社区治理之中，使之社会主义道德观内化于心外化于行，自为性的社区合作、社会和谐就会蔚成风气，共驻共建共享就会成为广大社区成员的共识。

4.推进社区协商民主。扩大参与，建立基层党组织以引领带动的多主体参与格局。发挥基层党组织的核心引领作用;扩大协商参与的主体。整合延伸，将体制内外的协商资源融合起来。对基层现有的协商资源，可采取“横向整合”、“纵向延伸”的方式综合利用。拓展协商内容，以增强基层民主协商的针对性和有效性。多渠道收集议题信息;注重提炼群众反映的议题信息的共性，开展集中协商。创新协商方式，实现基层民主协商形式的多样化。广泛采用“民主理财日和民主议政日”、居民论坛、居民民主评议会、社区民主恳谈会等协商方式;注重信息化协商。优化整合协商的议题信息收集、议題确定、协商对话、共识意见落实、效果追踪及反馈环节。健全相关制度，推进基层民主协商的规范化、持续化。完善基层民主协商的程序规则;健全基层民主协商的考评制度。培育文化，营造积极参与、理性包容的浓厚协商氛围并形成制度使之固化。

5.构建社区电子网络服务平台。加强村（社区）党员的网络教育管理。完善村（社区）网络支部，实现网上教学在线互动，使网络成为党组织生活的新平台。加强全市行政服务机构网络体系建设。逐步实现市行政服务中心、部门和镇区行政服务分中心、村居社区服务中心三级行政服务网络的上下联通，审批业务数据互通互联统一交换，形成全市统一的行政服务网络服务平台。充分发挥网络作用，提高治理效益。做到社区治理的日常工作，要及時录入电子台帐并自动生成各类报表，有关部门的数据在保密的前提下实行数据共享。各部门的考核应尽量利用电子日志进行实时考核，不能仅靠单独检查纸质档案，应该通过信息化手段最大程度地减轻社区工作负担，以了解引导群众、联系服务群众、听取群众的呼声，创新社区自治方式，达到社区善治的效果。

（三）加大激励，调动治理者积极性

1.完善社区工作人员的薪酬、职称和晋升等制度。建立健全社区工作人员薪酬定期增长制度、休假制度和激励制度，以培养其社会认同感。加大从社区优秀管理人员中考录公务员和事业单位的力度。建立社区管理人员的职业规划，加强系统培训，拓宽其职业发展平台。鼓励社区管理人员参加全国社会工作者职业资格证书考试，对取得证书、职称者给予支持和待遇。改进社区管理人员的录用办法，加强对其实际工作能力、群众工作能力的考核，并增加居委、村委在招录工作人员中的话语权、建议权。

2.加强社区专职工作队伍选配和管理。鼓励优秀人才进入村（居）“两委”班子，逐步实现村（居）委会成员年轻化、知识化和专业化。现职村（居）“两委”干部薪酬和聘任的村（社区）服务中心专职人员的报酬提升有一定保障。市、镇区各部门向村（社区）延伸的行政管理事项，要按“费随事转”原则提供相应的工作人员薪酬、办公经费等补贴。

3.推进社会工作人才进社区。政府通过购买服务或其他形式，由专职社工为社区有服务需求的个人和家庭提供优质服务，服务对象重点为长者、残障人士、低保低收入家庭、下岗失业人员等特殊群体。加强村（社区）现有工作人员素质的提升，对具备社会工作知识理念和专业服务能力并经考试合格的人员，由政府认可并登记为专业村（社区）工作者。

4.改革村（社区）考核方式。改变传统的自上而下的行政化村（社区）考核机制。改变以往主要由镇（区）政府（办事处）和各职能部门对村（社区）进行考核的方式，研究制定新的考核制度，适度增加居民满意度在村（社区）年度考核中的比重。学习南京市社区考核制度，规定社区年度考核居民满意占70%，工作考评占30%。扩大村（社区）对政府、部门的评价，变上对下的考核为下对上的评议。定期开展村（社区）及居民对基层政府和有关部门的评议，提高村（社区）评议在部门和镇区政府考核成绩中的比重，形成各级政府、各部门全力支持社区治理的良好机制。

（四）注重宣传，形成良好的社区治理环境。

1.优化社区治理人员工作环境。优化社区治理人员的工作环境、生活环境和社会环境，大力宣扬新时代社区治理的重要作用及先进典型事迹;社区要在辖区重要街道、繁华地段等比较醒目的地方挂条幅，宣传社区治理的内容及重要性;定期不定期举办社区治理有奖征文、知识竞赛等形式，使居民和异地务工人员加深社区治理的了解和认同。

2.优化社区成员参与环境。形成向单位、企业、异地务工人员（集中点）告知社区治理信息制度及相关制度。

3.优化社会治理环境。培育公民的“民主和法治”城乡各机关单位企业、居民村民要千方百计营造社区的平安环境、卫生环境、文化环境、发展环境，以实现居民安居乐业。

4.优化社会舆论环境。加大社会媒体如网站、电视、广播、报纸对“中山善治”“秀美形象”宣传，不断提升中山作为“伟人故里、和美家园、产业高地、人才福地”的知名度，巩固发展全民参与良好势头，增强和美中山的吸引力，促进中山经济社会的协调健康发展，以实现在粤港澳大湾区建设中走在前列的宏伟目标。