如何在法制框架内高效执法提升监管效能

张晶

关键词法制框架 执法 监管

一、當前执法工作的短板

近年来，消防工作在各级政府的支持和各级消防部门的推动下越来越得到全社会的关注。监督执法工作严、准、狠，在一定程度上消除了一大批火灾隐患，提升了全社会消防安全意识，但执法工作仍然存在一些短板问题。

（一）监督方式与现实工作不适应

改革开放以来我国经济快速发展，尤其是党的十八大以后，大国重器不断涌现、大型基建层出不穷、人民生活幸福感不断提高，这背后伴随各类火灾致灾因素的密集出现。高层、地下建筑，大型城市商业综合体，大跨度、大空间厂房等新型建筑拔地而起，“城中村”、“三合一”、老旧厂房等火灾隐患存量尚未及时解决，新老因素交织叠加，使得火灾防控压力逐年攀升。消防部门的防火监督员以西宁为例不足百人，有效监督执法力量与地区庞大的隐患存量难以匹配适应，以一名监督员一天有效检查2家单位为例，除去节假日、开会、培训等时间，一年充其量检查单位200家左右（理想状态下），如果再加上隐患复查、学习、执法办案的时间可能还无法达到一年200家的单位。因此，以监督员个人检查执法量的考核指标，一味注重罚、封、停、拘等执法指标作为保障地区安全稳定的手段已经与当前社会发展难以适应。

（二）消防隐患整治网络未形成

新《消防法》中规定公安派出所可以开展消防检查，与改革转隶之前想对比，在实际工作中，公安基层力量对消防检查工作的主动性有所下降，尤其在适用《消防法》条款的拘留案件办理、火灾事故处理等方面较之前的效率下降明显。近年来的环保整治、安全检查使企业单位疲于应付各部门的执法检查，一些企业在被消防检查后整改态度懈怠，隐患整治工作避重就轻，抱着交了罚款了事的态度，无形中给消防监督执法工作增加了复杂性。乡镇、街道等基层网格组织往往是上面千条线、下面一根针，很多基层网格的消防管理办公室工作常常是一人身兼多职、疲于应付台账考核。虽然消防部门在制度设计上有消防安全委员会、有基层综治网格、有微型消防站，但主要有效的检查执法力量仍然是消防部门的监督员本身，消防部门单一执法力量的现实情况无法使火灾隐患整治形成高效严密的运行网络。

（三）消防监督能力素质不强

从消防总队、支队和各类交叉互查的情况反馈和结果运用来看，很多地区的火灾隐患辖区本身监管主体没有发现，很多监督员的检查结果都是一些常规的习惯性违法行为，占用防火间距、消火栓是否有水等表面问题，这类隐患的查找作为消防站的巡防力量或者基层网格员都可以做到。对于专业消防监督员的业务能力绝不能仅限于此，除了熟练掌握国家标准、法律法规外，还应当能结合当地辖区实际情况找出切实可行、经济合理的整改措施。很多企业单位为什么对于消防执法只求交了罚款一罚了之，而不在消防设施的建设上投入，不在火灾风险源的控制上付出，就是因为有些企业不懂国家规范，死板套用在经济上又不堪重负，消防监督员又无法结合企业本身的实际指导制定切实可行、经济合理的方案，导致仍未达到整改隐患的目的。

（四）源头隐患管控不足

通过对近年来监督执法案件的分析，绝大部分的消防处罚案由都是消防设施未保持完好有效、设置不符合标准等。消防设施概括起来主要作用是火灾报警、火灾控制和火灾扑救，其完好有效与否是一种火灾风险源。但在实际执法工作中，监督员往往忽视了电气线路、大功率设备、油漆粉尘、用电设备、可燃物、易燃易爆物品、工艺流程危险段、紧急切断装置等火灾危险源的检查，在《消防监督检查记录（抽查形式）》的消防管理一大项中，对于管理制度的落实、预案、重点部位等检查时常忽略，仍没有改变“保姆式”检查的习惯。实际上火灾危险源的控制是最主要的，如果没有火灾的发生，消防设施自然也就用不到了，这也应该成为防火检查的主要目的。

二、消防监督执法工作存在问题的原因分析

（一）执法理念惯性思维严重

习主席提出社会治理能力现代化包含了社会管理的方方面面，当然也包括社会消防管理能力的现代化，这种思路要求在监督执法领域有所创新才能适应当前的社会形势。个别监督员还没有从传统的惯性思维中解放出来，工作开展还是习惯老套路、土办法，还习惯于以罚代改，以数据“论英雄”只注重检查单位的数量、执法办案的数量，没有从推进单位主体责任落实的根源入手，往往是工作干得很累，火灾仍不断高发。今天发生住宅火灾，明天就抓物业管理单位;明天发生商场火灾，后天就抓综合体整治。消防监督执法工作不能头痛医头、脚痛医脚，而应该像中医一样具有全局思路、辩证思维。

（二）消防安全群防群治力度不够

人少事多，执法力量弱、隐患存量大是现状，想要改变也非朝夕之事。消防部门改变现役部队的属性后融入地方综合管理体系是时代的趋势，在应急管理部和地方党委政府领导下的消防监督执法工作需要各部门、各条线的积极参与，这种参与不是简单的联合执法，而是充分调动行业主管部门、基层网格组织、社会中介专业力量、高校科研技术力量、专家团队共同参与群防群治，消防热心人、公益事业者的发展培训迫在眉睫。地方政府各部门有着很好的基础力量和资源，比如城管部门有着环卫工人的基础力量、公安部门有着管理寄递业的快递小哥基础力量、教育部门有着学校学生参与隐患查找的基础力量、工会有着大量劳务人员的基础力量等，调动社会力量参与群防群治的力度应该渗入到工作的日常中，而现阶段仅仅是在消防宣传月或者专项行动时短时间地调动社会力量，没有形成群防群治的长效机制。

（三）社会消防安全意识不足

消防意识和安全意识一样需要警钟长鸣，仅靠消防宣传部门在短时间内的密集宣传没有延续性。举例来说，96119投诉举报电话部分也是为自身利益而投诉、举报，把消防部门当做为自己利益出头的武器，部分投诉人并非出于公心、公共安全发现火灾隐患而投诉的，从一个侧面反应出群众对身边的火灾隐患敏感度不足、消防安全意识不够、查找身边火灾隐患的参与度不够。消防专业知识教育培训工作不到位，初期火灾扑救，燃气燃油用电等火灾预防、火场逃生等基本常识还未深入人心。

三、新形势下提升監督执法工作的几点思考

作为执法者，新形势下提升监督执法工作必须始终保持在法制框架内运行，执法程序和事项要首先确保合法、其次才是合理，最终目标是用高效的执法促进火灾隐患的整改，进而达到压降火灾事故的目的。

（一）推进消防安全责任制落实

我国第一部《消防法》自2009年开始施行，2019年4月份又做了一次修订，这十年来的各项配套规章制度和党政领导干部消防安全责任制办法不断出台。2014年的昆山中荣金属制品有限公司爆炸事故、2015年天津港滨海新区爆炸事故、2019年“3·21”响水爆炸事故等等一系列重大、特别重大事故教训的发生，导致一大批党政领导干部和监管部门工作人员被问责。从一次次事故教训来看，我们的制度在不断完善，消防安全责任不断明晰，现阶段缺的不是责任制度，而是在于制度的落实。想要干好消防监督执法工作，首先就是要按照政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、公民积极参与的方针逐级逐层落实好消防安全的责任，在各级会议、工作汇报中推进落实，是消防监督执法工作的前提，只有各级党委政府重视了、各行业部门抓起来了，才能上行下效，把消防管理落实到基层，才能成为群防群治的前提。

（二）发挥消防管理组织协调作用

消防部门作为部门依法监管的主体，开展消防监督执法责无旁贷，但仅凭单独独斗收效甚微。首先是组织发挥好技术力量。可以建立消防监督专家库，由一级消防工程师、科研院校的消防专家、消防部门有经验的技术人员、有资质的中介机构项目负责人等组成的消防监督专家库，定期召开会议开展对区域性火灾隐患、重大火灾隐患和其他需要评估的类别场所进行消防安全评估，研判风险，也可以提托保险机构等合并执行;其次是组织发挥好基层网格力量。乡镇、街道对应管理的村委、社区的网格力量，在检查督促占用通道、消防水源等常见问题上进行日常巡查，建立激励机制，一千个群众就有一千双眼睛，就是一千名监督员。最后是重视并创新消防教育培训。因此，依托于基层的全覆盖+考试的定期培训有利于消防安全意识的警钟长鸣。目前有很多的消防培训机构往往打着免费培训的旗号最终推销灭火器等消防产品，有的培训人员自身对消防知识都模棱两可，容易误导社会大众。可以探索整合社会培训力量提升后按照行业进行专业化定期分批次培训。

（三）规范审慎开展消防监督执法

消防监督执法的目的是督促整改火灾隐患，绝不能以罚款代替整改、以关停代替整改。在日常检查中的有些问题特别是乡镇地区的老旧厂房消防设施不全、违章搭建占用防火间距、老旧住宅小区消防管网损坏无水等区域性普遍性问题，由于规范变更、土地性质、设施设备自然老化等历史原因，无法跟上当前消防安全的要求，在具体执法中应该进行全面的评估，从火灾危险源入口、从最危险最迫切需要整改的问题入手逐步推进，不忘执法为民、安全为民的初心，不能搞一刀切一罚了之，否则会出现罚款一大堆、隐患仍旧一大批的尴尬境地。执法过程中也会出现同一地区同一问题不同处理结果而引起群体性事件的后果，给群众留下执法不公的负面影响。

（四）提升消防监督执法水平

前执行的一系列执法裁量标准应该形成制度，在“双随机、一公开”和消防监督管理平台中形成处罚裁量的自动裁量功能，在调查询问、证据照片选取等调查取证方面通盘考虑统一标准，最大限度降低同一案由案件执法畸重、畸轻情况的发生。实行检查人员和办案人员分离制度，最大限度客观公正执法。同时，从事防火业务岗位的消防监督员的业务水平能力亟待提升，始终保持本领恐慌意识，树立学无止境的理念。一级消防工程师应该成为每名消防监督员提升业务能力的目标方向，在业务提升过程中不仅要注重法律法规的学习，还要注重在消防平面、设施系统的运行安装等内容的学习，业务能力的高低直接关系到每次监督执法的质量，直接关系到每次检查能否使得隐患降低、也直接关系到检查提出的整改措施和整改方案对于执法对象是否切实可行、经济合理，间接关系到整个社会对消防部门专业力量的信任程度。