消防产品监督执法工作中存在的问题及监管模式改进的思考

谭双源

关键词消防产品 监督执法 机制改革

一、消防产品监督执法工作中存在的问题

检查消防产品过程，消防机构的监督人员需要对不同场所展开监督与检查，此时需要其对待检场所类型有准确判断，全面细致了解执法主体违法行为实际情况，做到有法可依，取证无误，及时掌握不断更新的政策文件内容，形成严谨缜密的消防产品监督执法体系。

（一）场所类型把握不准造成引用的法律条文错误

按照2019年4月23日，《中华人民共和国消防法》通过十三届全国人大常务会议的修改，其中第六十五条第二款指出：“在人员密集型场所当中，不可使用国家严禁使用的消防产品，也不可使用和规范不相符的消防产品，一旦发现，需责令其限期整改;若存在逾期不整改的，将处以5000元-50000元之间的罚款，同时，对场所直接责任人以及其他有直接联系的人员处以500元-2000元之间的罚款，如情节十分严重，需立即责令其关门停业。”中华人民共和国公安部122号令《消防产品监督管理规定》第五章第三十六条中明确指出：“在非人员密型集场中，若所使和市场准入规范不相符的消防产品、不合格的产品、国家明令禁止或淘汰的产品，需要由消防救援机构对其限期责令整改;若逾期不整改的，那么需要视场所的性质不同加以处罚，经营型场所需处以5000元-10000元的罚款，非经营场所需要处以500元-1000元的罚款，同时，需要对以上场所的直接责任人以及间接主管人处以500元以下的罚款。”

《中华人民共和国消防法》和《消防产品监管规定》中，分别对于人员密集型场所以及非人员密集型场所消防中产品违法行为法人处罚程序和额度做了规定。消防监督人员在开展使用领域消防产品监督检查时，发现该单位存在使用不合格的消防产品且逾期不改的情况时，往往容易忽视该单位的所属类型，错误将非人员密集场所一概列入人员密集场所立案处罚，造成执法过程中引用的法律条文错误、案由错误、处罚额度错误。

对于“人员密集场所”《中华人民共和国消防法》中有明确的定义：公众聚集型场所，如：医院、学校、图书馆、病房、福利院、宿舍、养老院、幼儿园、生产车间、博物馆、宗教场所等。

（二）违规的消防产品与损坏的消防产品不能区分对待

中华人民共和国公安部122号令《消防产品监管规定》中第四章的第二十一条中明确规定：“消防救援机构需要对相关领域使用的消防产品的质量展开监督与检查，落实日常监督，配合抽查检查等方式进行。”

在实施消防产品日常监督和检查等工作时，消防监督员可经常发现社会单位使用的如灭火器、应急照明灯具、水带水枪等消防产品存在锈蚀、损坏等质量问题，在核查市场准入信息合格后，直接将上述产品现场判定不合格并下发《消防产品现场检查判定不合格通知书》，在违法行为取证时，未进行详细询问和细致观察，忽视了上述产品是否是因为单位主体日常维护保养不到位造成的质量缺陷。

譬如按照《消防产品现场检查判定规则》（GA588-2012）第7.1.1条规定：“手提式灭火器压力指示器的指针应指示在绿色区域范围内”指的是单位采购的手提式灭火器在“保存得当、未经使用、无外在因素影响”的情况下指示器的指针应指示在绿色区域范围内，这样才符合合格消防产品的采购和配置要求。有些消防监督员在不了解单位使用的灭火器已被使用未及时充装或维护保养不到位造成锈蚀、损坏等外在因素影响下，直接将该灭火器现场判定为不合格消防产品，造成了的取证事实的不准确和引用法律条文的错误。

准确来说，该单位灭火器指示器的指针未指示在绿色区域范围内，大部分原因是该单位未及时对消防器材进行检查、维护保养造成的，此单位行为违反了我国《消防法》中的第十六条相关规定内容，因按照第六十条予以处罚。

（三）取消强制性认证还强制性认证

国家市场监管总局、应急管理部于2019年7月16日联合发布《关于取消部分消防产品强制性认证的公告》（应急消评（2019]20号），除了对公共场所、住宅使用的火灾报警产品、灭火器、避难逃生产品继续实施强制性产品认证外，对13类大部分消防产品取消强制性产品认证。这一公告是贯彻落实2019年5月30日中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化消防执法改革的意见》的具体举措。

消防救援機构在实行消防产品日常监督检查和监督抽查时，应该对照《取消强制性产品认证的消防产品清单》，不再要求被检查单位继续提供清单内消防产品的《强制性产品认证证书》和强制认证检验报告，不应在《消防产品监督检查记录》《消防产品质量监督抽样单》等法律文书中继续填写强制性产品认证证书的有关信息。对公共场所、住宅使用的火灾报警产品、灭火器、避难逃生相关产品，需要对其强制认证书进行检查，检查其是否存在强制产品的认证标志。与此同时，对于国家尚未明确的国标、行标等新研制消防产品，则需对产品的技术鉴定证明进行检验。并实施强制性产品认证的消防产品目录见附件。按照强制性行标、国标相关规定，需进行出厂检验、型式检验等类型的消防产品，则重点检查其出厂质检合格证以及型式检验证明等文件。

按照《消防产品现场检查判定规则》（GA588-2012）的规定，消防产品的市场准入检查还需进行产品一致性核查：“具体内容为产品外观、规格、标志、材料、型号、结构、部件、参数、厂名、产地、产品实物等应与强制性产品认证证书、型式认可证书、技术鉴定证书及其型式检验报告相一致。当市场准入不合格时，不需要进行产品质量现场检查。”消防救援机构在进行消防产品一致性核查时，以前主要拿消防产品与强制性产品认证证书上的基本信息相核对，国家对大部分消防产品取消强制性产品认证后，由于部分消防产品的强制性产品认证证书已注销或失效，消防救援机构应选用技术鉴定证书、型式检验报告、出厂合格证等消防产品身份资料继续进行产品一致性核查。对尚未列入或者不适宜进行现场检查判定的消防产品，可在现场随机抽取样品，送法定检验机构检验。

二、消防产品监督工作机制改革

推行“双随机、一公开”与消防产品监督抽查相结合的监管模式是贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深化消防执法改革的意见》（厅字（2019）34号）和《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》（国发[2019）18号）等相关要求，完善消防产品监督管理机制，规范消防产品质量监督执法行为，提高执法效能，推动提升消防产品质量的有效途径。

（一）明确消防产品监督检查形式

消防产品质量监督检查分为日常监督检查和专项监督抽查。日常监督检查应由县级以上具有执法权的消防救援机构具体实施，检查消防产品的种类、数量和要求应由各消防救援总队结合实际自行规定。消防产品专项监督抽查由省级以上消防救援机构组织的消防产品质量监督抽查，具体包括：在全国范围由消防救援局组织，对消防产品的质量进行监督和抽查;由省级消防机构组织，对消防产品质量展开地方性监督和抽查。

（二）指明消防产品检查内容

按照我国的《消防法》和《消防产品监管规定》以及《消防产品现场检查判定规则》（GA588-2012）中关于消防产品质量判定的有关程序要求，全面規范消防产品现场检查行为，认真落实消防产品市场准入检查和产品质量现场检查。产品质量现场检查要按照《消防产品现场检查判定规则》中规定的检查项目和技术要求对各类产品实施质量判定。

（三）建立随机抽查事项清单

结合权力清单和责任清单，依据法律法规规章规定，统筹规划，完善随机抽查相关事项清单的制定，清单内容具体包括：抽查主体、内容、项目、比例、方式、要求、频率等，根据地方立法和工作实际，可适当补充或者完善清单内容。抽查清单需要按照相关法律或者法规等“立改废释”以及抽查工作具体情况，展开动态化调整，将调整结果向社会及时公开。

（四）分别建立检查对象和执法人员名录库

将辖区不同层级、和抽查事项对应受检对象相关信息进行统计，建立融合检查对象以及执法人员信息的名录库。其中，检查对象名录库涵盖全部被监管的机关、团体、企业、事业等单位。执法检查人员名录库涵盖所有具有执法资格的消防救援人员，并按照岗位、职务、业务专长等进行分类标注。根据职务、岗位等设置不同的抽取比例，专职消防监督员的抽取比例要高于其他岗位人员。

（五）科学实施抽查与检查流程

将抽查方法加以细化，完善检查流程，明确审批权限，及时公示程序，合理归档，指明随机抽查工作标准，形成具体操作规程。检查对象抽取过程公开透明，可以邀请廉政监督员、企业代表、人大代表、政协委员、新闻媒体等进行监督，做到随机抽查全程留痕、责任可追溯。针对特定领域抽查工作，可邀请学者、专家或者研究所人员共同参与，征询专家意见，对抽查过程加以辅助，保证检查过程具备专业化指导。

（六）加强抽查结果公示运用

强化结果公开，及时向社会公布抽查计划和抽查结果，扩大警示教育的效果，接受社会监督。重视抽查结果的分析工作，制定出完善的研判和分析机制，科学汇总、整理抽查结果，经数据挖掘、监测和对比等综合分析，及时发现存在问题，提高风险预警和防范能力，对区域化、系统化、行业化风险及时发现、提前预警、高效处理。