检察机关民事虚假诉讼监督路径之多维度探析

季庆 王烨

关键词检察机关 民事虚假诉讼 监督路径

一、防范民事虚假诉讼的法制沿革与打击成效

（一）防范打击民事虚假诉讼的法制沿革

近年来，司法机关为应对实践中的民事虚假诉讼问题，陆续出台了一系列规范性文件和指导性案例。2016年6月20日《最高人民法院关于防范和制裁虚假诉讼的指导意见》具体指出了虚假诉讼高发的案件领域和审理要点等，对法院甄别虚假诉讼案件提供了具体的指导意见。2016年9月19日最高法发布指导性案例“上海欧宝生物科技有限公司诉辽宁特莱维置业发展有限公司企业借贷纠纷案”。双方当事人欧宝公司和特莱维公司为了逃避债务，恶意串通、虚构债权债务关系，提起虚假民事诉讼，后经案外人申诉启动审判监督程序纠正。法院认为，在保护合法的借贷关系的同时，对于虚假诉讼的行为应当依法制裁。该案例被称为“虚假诉讼第一案”。

2016年2月，最高检召开“检察机关加强民事诉讼监督工作情况”新闻发布会，介绍了检察机关加大民事虚假诉讼监督力度的主要做法和成效，并发布5起虚假诉讼典型案例。2018年10月，两高发布《关于办理虚假诉讼刑事案件适用法律若干问题的解释》，对虚假诉讼的刑事打击予以了规范。2019年4月最高检发布第十四批指导性案例，包含5件具有代表性的民事虚假诉讼检察监督案件，彰显了检察机关近年来对虚假诉讼开展法律监督的成效。此外，围绕2019年全国范围开展的扫黑除恶专项斗争，各地检察机关积极发现、查处涉及黑恶势力的虚假民事诉讼案件。最高检民事检察厅原厅长元明在其署名文章《新时代民事检察工作创新发展的思路与对策》中指出“扫黑除恶专项斗争不仅涉及到刑事检察，与民事检察工作亦密切相关。对黑恶势力强迫交易、套路贷、虚假诉讼等非法活动，要综合运用刑事、民事等多种手段加强法律监督。”

（二）防范打击虚假诉讼的初步成效

近年来司法机关相继出台相关规定，合力防范打击虚假诉讼，几种传统、常见的虚假诉讼渠道被相继遏制，例如“以房抵债”以及“公证债权文书强制执行”等。

以房抵债协议履行纠纷历来是民事虚假诉讼的高发领域。实践中当事人通过以房抵债协议方式欲达到其他目的，主要包括为规避国家政策而虚构以房抵债协议（譬如为了规避国家限购政策，不具备购房资格的人通过以房抵债方式达到购买房屋的目的）;为转移责任财产逃避债务而虚构以房抵债协议;通过以房抵债协议偿还非法债务等。，均在不同程度上损害了国家利益或侵害他人的合法权益。针对上述以房抵债领域的乱象，2013年6月28日，最高法发布《最高人民法院关于房地产调控政策下人民法院严格审查各类虚假诉讼的紧急通知》，该通知要求严格审查债权债务关系的真实有效性，并不得简单出具以房抵债裁定书或要求登记机构办理过户的协助执行通知书，当事人要求以房产清偿债务的，应当采取拍卖等执行变价措施。

另就公证债权文书而言，对债权文书赋予强制执行效力是法律赋予公证机关的特殊职能，经公证的债权文书可以不经诉讼直接成为人民法院的执行依据。2006年司法部《公证程序规则》第三十九条。规定了符合条件的债权文书可以进行公证。某些虚假诉讼行为人对虚假的赠与合同、买卖合同或抵偿债务协议进行公证并申请法院强制执行，以达到转移财产、逃避债务的目的。由于公证程序多依赖于双方的自述，对证明材料的审查较为松泛，个别公证机构在办理公证时流程环节上存在问题，现实中出现大量办理虚假具有强制执行效力债权文书公证、房屋买卖全权委托公证的现象。2017年8月，司法部针对公证行业上述乱象颁布《关于公证执业“五不准”的通知》，明确规定不准办理非金融机构融资合同公证及赋予强制执行效力公证。至此，具有强制执行效力债权文书公证制度已受限，通过公证债权文书方式进行的虚假诉讼受到明显遏制。同时，2018年颁布施行的《最高人民法院关于公证债权文书执行若干问题的规定》第二十四条第一款。规定，对于公证书内容与事实不符的，债权人或利害关系人可向人民法院提起诉讼。上述规定为债权人提供了虚假公证债权文书的法定救济渠道。

二、当前检察机关办理民事虚假诉讼案件存在的难点

（一）检察机关对虚假诉讼案件的监督工作缺少具体指导意见

最高法针对打击虚假诉讼先后颁布了《最高人民法院关于在审理经济纠纷案件中涉及经济犯罪嫌疑若干问题的规定》《最高人民法院关于审理拒不执行判决、裁定刑事案件适用法律若干问题的解释》《最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》等配套规定。但就检察机关而言，当前对虚假诉讼的检察监督立法仍然处于薄弱环节。检察机关内部对虚假诉讼案件的指导仍限于发布典型案例和指导性案例的形式，尚缺少对打击民事虚假诉讼的专门性指导意见。对虚假诉讼检察监督工作的范围、程序、方式以及刑民交叉案件处理规则等没有明确具体规范，与司法实践日益频发的虚假诉讼现状存有脱节。

（二）审判机关对检察机关虚假诉讼监督案件仍存“入口难”“认定难”等问题

当前，检察机关与审判机关對“调解书损害国家利益、社会公共利益”的具体标准尚未形成统一认识。根据《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》第八十六条规定，检察机关仅对损害国家利益和社会公共利益的民事调解案件有权提出再审检察建议或抗诉。但检法两家对于虚假诉讼所涉民事调解是否存在违反国家利益和社会公共利益的界定存在一定程度的分歧。检察机关普遍认为构成虚假诉讼的案件均因浪费司法资源、损害司法公正与司法权威，从而损害国家利益和社会公共利益。而部分审判机关则认为以民事调解方式结案的虚假诉讼案件，并未直接侵害国家利益和社会公共利益，因此检察机关对此类案件并不享有监督权。

此外，由于在实践中认定虚假诉讼存在证明标准较高，耗时长难度大等问题，加上审判机关内部考核等因素的影响，部分审判人员并不乐衷于查实虚假诉讼。即使内心确信当事人存在虚假诉讼嫌疑，但拟制法律文书时更倾向以当事人主张的事实不清、证据不足为由驳回其诉讼请求。。审判机关以“事实不清”等含糊不清的理由驳回诉讼请求，而非直接认定虚假诉讼，会导致虚假诉讼案件认定率低、刑事线索移送率低的“双低”局面，不利于打击虚假诉讼。另外，不论是单方提起的虚假诉讼还是双方串通提起的虚假诉讼，虚假诉讼行为人多伪造完整的证据链，检察机关和审判机关针对案件究竟是否系虚假诉讼也常有分歧。现实中存在检察机关在开展大量调查核实工作并作出监督决定引发再审程序后，审判机关仍不纠正原生效法律文书的情况，极大浪费了司法资源。

（三）检察机关行使调查核实权存在软肋

检察机关在办理虚假诉讼监督案件过程中，可以运用《中华人民共和国民事诉讼法》第二百一十条以及《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》规定的调查核实权，及时向当事人或者案外人调查核实相关情况。2018年新修订的《人民检察院组织法》也明确赋予检察机关在履行法律监督职能方面的调查核实权。但从实务工作看，检察调查核实权缺乏必要的制度保障。

由于虚假诉讼通常涉及行为人合谋，司法实践中当事人之间往往具有亲戚或朋友等亲密关系，他们不仅事前已经达成紧密约定，而且在诉讼中也会注重配合以防止虚假诉讼行为被拆穿。检察机关在审查疑似虚假诉讼案件时，可能无法通过简单审查案卷材料、询问当事人来了解全部案隋。此时检察机关就要全面行使调查核实权查清事实。

而实务中，检察机关对相关虚假诉讼当事人进行调查时，当事人往往因自己目的和行为的非正当性，选择保全自己逃避责任追究，往往不予配合。另一方面，许多法院工作人员对检察机关行使调查取证权也具有抵触心理，存在故意拖延甚至是拒绝配合的情形。虽然《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》第七十三条对拒绝配合检察机关行使调查核实权作出了相应保障性的规定，对于拒绝或者妨碍人民检察院调查核实的，检察机关可向其单位提出检察建议以保障调查核实权的实施。但由于检察建议本身是非刚性的监督方式，因此检察机关的调查取证权并没有得到有力的刚性保障。由于检察机关调查核实权缺乏刚性手段，不予配合的情形便不可避免，对虚假诉讼案件进行彻底调查更无从谈起，从而导致检察机关难以全面还原客观真相。在检察机关调查核实权缺乏刚性的情况下，针对案件的调查核实往往只能依靠在案书证、案外人陈述等，从而导致很多案件因证据不足而可能无法认定为虚假诉讼。针对更具隐蔽性的有司法工作人员参与的虚假诉讼案件，检察机关仅借助调查核实权更无法深入调查。

另外，与公安机关、审判机关相比，检察机关信息化监督手段相对不足。与邮政、房地产登记机构、银行、鉴定机构等单位尚未形成有效的信息共享渠道和机制，导致检察机关在行使调查取证权时获得信息较为滞后甚至无法获取案涉信息，致使办案进度与期限的停滞和延长，增加案件办理难度。

（四）线索收集及甄别能力欠缺

首先，除了从刑事案件中挖掘民事虚假诉讼案件线索以外，目前检察机关收集民事虚假诉讼案件线索的途径多来自于案外人控告。而基于检察机关对检察监督宣传仍有待加强这一现状，多数群众并不知道检察机关对虚假诉讼的监督职能。群众大多不具备专业法律知识，多数人在自身权益受到侵害以后，会选择信访等方式维权，并不能及时向检察机关申请监督，这是检察机关收集虚假诉讼案件线索数量有限的原因之一。

其次，检察机关的法律定位决定了其无法直接参与到诉讼过程中去，对虚假诉讼过程中的一些违法行为也就无从发现。检察机关对虚假诉讼案件的监督多为事后监督，且对案件的审查多依赖于法院案卷材料和当事人陈述。随着对虚假诉讼打击力度的不断增加，虚假诉讼行为人的手段也不断演变，双方在庭审环节会故意增强对抗性，以达到放松法官警惕的目的。部分虚假诉讼在法律工作者的指导下伪造了完整的证据，具有更高的迷惑性和隐蔽性。检察机关如不主动采用调查核实权对证据内容进行核实，单从案卷的书面证据材料和当事人陈述来识别是否属于虚假诉讼线索存在一定困难，对案件承办人亦是甄别能力的考验。

（五）刑事追责机制不完善，移送率偏低

首先，从现行司法实践来看，公检法机关对于虚假诉讼的防治仍然处于“各自为政”的状态，即公安机关、检察机关、审判机关多采取单打独斗的传统模式，并未就虚假诉讼的信息形成有效沟通机制。其次，目前法律对于移送虚假诉讼刑事犯罪线索的标准不明确，防治虚假诉讼的成本大为增加。各个地区之间对于移送涉嫌虚假诉讼犯罪线索的具体标准不一致，甚至没有相应标准，导致移送率成案率偏低。最后，在司法实践中，公安机关对于检察机关移送的涉嫌虚假诉讼的案件，积极侦查的主动性并不高，在客观上不能起到震慑虚假诉讼的合力。

三、对于防范打击民事虚假诉讼路径的多维度探析

（一）聚焦重点类型领域，深入开展线索排摸

现行民事诉讼体系规定了第三人撤销之诉、案外人申请再审、案外人执行异议之诉等制度，来发现并纠正虚假诉讼的后果，维护受害者的实体权利。《最高人民法院关于防范和制裁虚假诉讼的指导意见》着重强调第三人撤销之诉、案外人执行异议之诉、案外人申请再审等案件审理中，发现已经生效的裁判涉及虚假诉讼的，要及时予以纠正，保护案外人诉权和实体权利;同时也要防范有关人员利用上述法律制度，制造虚假诉讼，损害原诉讼中合法权利人利益。因此检察机关在对此类申请监督案件进行审查时，应当着重注意原案件当事人是否存在恶意串通等虚假诉讼行为，加大调查取证意识及力度，有效识别捏造的事实及其他相关证据。建议最高检可以适时针对第三人撤销之诉、案外人申请再审、案外人执行异议之诉等民事虚假诉讼高发领域开展专项监督行动。

（二）在传统案件线索来源的基础上，创新案件来源渠道

目前虚假诉讼案件线索主要来源于刑事案件和案外人控告举报。随着社会发展和科技进步，各地检察机关也进行了许多有益的探索，以不断创新案件来源渠道。近年来，检察机关善用“抖音”“微信公众号”“vlog博客小视频”等网络新媒体平台，加强对群众普法宣传，提升群众对检察监督的知晓度，动员全社会力量共同参与“诉讼打假”。此外，还有借助大数据平台对案件数据对比分析，从而对虚假诉讼案件进行信息化筛查。

例如，浙江省绍兴市人民检察院综合运用大数据思维、系统思维、宏观思维，自主研发了“民事裁判文书智慧监督系统”。借助该系统和分析研判技术，利用共性案件类型化特征，大数据建立数据系统模型，通过计算机数据处理，找出类似案件，从而将民事诉讼检察监督从个别、碎片、偶發、被动的监督，转变为全面、整体、系统、主动的监督。实现了由传统民事诉讼监督向智慧民事诉讼监督的转型升级。据浙江省绍兴市人民检察院公布的数据显示，自民事裁判文书智慧监督系统运行以来，通过对32万件海量裁判文书进行定向筛查和精细研判，筛选出约3000件文书，从而摸排出约1000件涉民事诉讼违法犯罪案件、错误裁判线索。

又如，江苏省常州市人民检察院建立“常检云”大数据平台，该平台对接江苏省人民检察院职务犯罪侦查基础信息系统、控申信息管理系统、公诉司法信息系统，整合了常州市人民检察院的社区矫正检查信息平台、民行案件管理系统、视讯综合运用平台等数据库，按需自动收集外部行政执法单位相关案件数据导入，组建成常州检察“大数据”，建立案件库和情报库，依托信息技术通过大数据研判挖掘虚假诉讼线索。

（三）加强虚假诉讼的刑事追责力度，构建“民事救济+刑事追责”并举模式

1.加大对虚假诉讼行为人刑事惩戒力度

《中华人民共和国刑法修正案（九）》颁布实施以前，由于缺乏对民事虚假诉讼行为人追究刑事责任的措施，对民事虚假诉讼活动的打击力度较小，仅采用民事救济的方式，救济模式为民事抗诉+检察建议（含再审检察建议）。惩戒力度较小导致虚假诉讼行为人违法成本过低。加之虚假诉讼存在隐蔽性强等特点，现实中许多行为人受高额利益的诱惑继续铤而走险，虚假诉讼的情况一直难以得到有效抑制。《中华人民共和国刑法修正案（九）》出台后，对于打击虚假民事诉讼，保护正常司法秩序和他人合法权益都起到了十分积极的威慑作用。此后，为加强对虚假诉讼的刑事打击力度，各个部门陆续出台相关的司法解释和指导案例等。《最高人民法院关于审理拒不执行判决、裁定刑事案件适用法律若干问题的解释》规定了惩处利用虚假诉讼拒不执行的行为。《最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》也对虚假民间借贷纠纷的审查情形和惩处办法予以了明确。

2019年最高检发布的第十四批指导案例中，检察机关均采用“民事救济+刑事追责”并举的方式加大打击民事虚假诉讼力度。改变以往单纯以民事方式打击民事虚假诉讼的做法，突出刑事追责的力度与必要性。因此，检察机关今后在办理民事虚假诉讼监督案件过程中，应当充分运用调查核实权，及时向当事人或者案外人调查核实相关情况，通过抗诉或检察建议对民事裁判结果予以纠正后，进一步通过线索移送等方式追究行为人的刑事责任。

2.完善线索移送机制

（1）完善外部联动机制。首先加强与审判机关、公安机关的沟通协作。探索建立“打击虚假诉讼联动机制”，对虚假诉讼线索归口管理、案件协助查办、线索全程跟踪反馈等相关问题进行完善，形成打击虚假诉讼合力。。

审判机关可以最早接触到虚假诉讼，在庭审活动中通过询问当事人、审查证据材料，能第一时间发现案件线索。而法院由于案件量过大，往往在虚假诉讼的认定上不愿投入过多司法资源。笔者认为，法院在立案、案件审理过程中发现虚假诉讼案件线索时，可以主动将线索移送检察机关审查，进而由检察机关对证据和案件事实进行调查核实，在诉讼过程中甄别是否为虚假诉讼，减少虚假诉讼行为获得生效法律文书的可能性，减少虚假诉讼危害，达成双赢。例如，浙江省衢州市人民检察院和衢州市中级人民法院签署《关于加强协作合力防范和打击虚假诉讼的会议纪要》，明确了虚假诉讼的范围，详细规定了虚假诉讼案件线索流转，市中院民二庭定期收集全市法院系统内虚假诉讼案件线索，每季度初移送市检察院。建立反馈机制，市检察院收到案件线索以后，及时调查核实，确系虚假诉讼的，应当及时向市中院民二厅反馈。对于案件事实清楚的可以“先民后刑”或者“民刑同步”，系列性的虚假诉讼案件原则上并案处理。

此外，检察机关在审查虚假诉讼案件时，认为危害严重、需要行为人追究刑事责任的，则需将线索移送公安机关办理。不仅如此，检察机关与审判机关、公安机关更需根据司法实践情况进一步协商具体移送标准，从而提高移送率，完善刑事追责机制。例如，福建省检察机关针对民间借贷、以物抵债、劳动争议等领域为获取非法利益而虚假诉讼的问题，常态化开展专项监督，对涉嫌犯罪的移送公安机关立案侦查，并提出排查疑点建议，主动掌握刑事打击主动权与话语权。2018年12月，福建省检察院根据专项监督工作的开展经验，牵头制定并联合省高法、省公安厅下发《关于防范和查办虚假诉讼的若干意见》，详细规定了虚假诉讼罪等刑事案件的管辖、立案等事项以及审判机关、检察机关发现虚假诉讼犯罪线索的移送方式、时限等。

又如，陕西省检察机关在办理“陕西恒升房地产开发有限公司系列虚假诉讼案件”期间，在案件调查、移送、衔接上与公安机关相互配合，形成了打击犯罪的合力。检察机关在案件线索移送前、立案前调查、立案后侦查时均全程介入，发挥了检察引导侦查、指导侦查的作用。参与虚假诉讼的五人均受到了刑事处罚。另外，在完善外部联动机制的问题上，还建议加强与监察委以及法官惩戒委员会的配合与沟通，对于部分不适合自行侦查的司法工作人员参与的民事虚假诉讼案件，可以移送监察委，由监察委立案查处或按党纪处理;对于部分尚未达到刑事追责标准的司法工作人员参与的民事虚假诉讼案件，可向所在地法官惩戒委员会通报，建议惩戒委员会依职务任免相关规定对涉案人员予以惩戒并退出员额序列。

（2）在检察机关内部将民事虚假诉讼监督与查处司法工作人员职务犯罪职能有机结合。修改后的《刑事诉讼法》《关于人民检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪案件若干问题的规定》赋予了检察机关对在诉讼监督过程中发现的司法工作人员损害司法公正的职务犯罪侦查权。对于实践中发现的有司法工作人员参与的民事虚假诉讼案件，应对相关司法工作人员予以刑事追责。同时，针对检察机关在民事虚假诉讼监督中行使调查取证权缺乏刚性带来的法院工作人员不配合等弊端。检察机关职务犯罪侦查权亦可弥补调查取证权缺乏刚性这一软肋。

目前民事检察监督权和职务犯罪侦查权分属检察机关不同内设部门，因此建议内设部门之间逐步探索建立并完善相应的移送协作机制，对虚假诉讼线索的受理、移送标准、查办等环节的职责分工和协调配合予以规范，突出虚假诉讼监督的内部整体性与规范性。此外，可以进一步探索建立内部一体化办案机制，对于部分有价值有影响的司法工作人员参与的民事虚假诉讼案件，尝试成立虚假诉讼检察官联合办案单元，采取检察长牵头，带领刑事、民事检察以及自侦部门资深检察官组成专案组，并在省、市两级检察机关建立虚假诉讼监督指挥协调中心，发挥检察一体化工作机制的优势和作用。

（四）加强系统内部培训，提高对虚假诉讼的甄别意识与能力

近年虚假诉讼案件多发，但由于其隐蔽性强、手段复杂多样等特点，对案件承办人的综合素能有着极强的要求。对于检察工作人员来说，尤其是基层单位，接触虚假诉讼案件的机会少，不利于积累办案经验。对此，一是建议各级检察机关积极推进民事检察队伍正规化、专业化、职业化建设，积极组建各级民事检察人才库，加强高层次人才培养。二是建议最高检多层次部署虚假诉讼业務培训工作，定期组织开展虚假诉讼监督案件实训课程，总结介绍各地先进办案经验，增强承办人对虚假诉讼的甄别意识和调查能力。三是建议大力开展调查研究，各级院可设立理论研究小组，组织深入研究虚假诉讼工作的难点和短板，增强调研的针对性实用性。四是树立开放共享的理念，用好“外脑”，借助高校学术力量，建设专门的民事虚假诉讼检察监督高端智库，强化虚假诉讼理论研究层次和实战能力。