基于规划博弈的广东省城市设计实施管理思考

付文晓，王世福

（华南理工大学建筑学院）

1 引言

近年来，随着城市发展水平的提升，城市设计的关注度越来越高，博弈论作为一种研究决策主体行为之间发生直接相互作用时的决策以及这种决策的均衡问题［1］的理论， 也受到越来越多学者的关注。唐燕通过对城市设计的不同利益主体的博弈分析，发现纯粹市场机制下的纳什平衡并难以实现城市设计的帕雷托最优，进而提出借助制度建设规范政府行为十分重要［2］；黄智冠以广州番禺万博商务区城市设计调整为例，认为城市设计协调利益博弈的机制应寻找多方利益合作的平衡点［3］；许仁宗等通过对城市设计与控规不同编制主体的分析，深入剖析各方在编制过程中的诉求和目标冲突，从合理的城市设计方案与规划控制指标体系两方面，探索双方博弈下的规划均衡方法［4］。笔者从广东省城市设计实施管理发展现状出发，分析目前各地区城市设计实施管理发展不平衡的实质，并从博弈的视角分析其发展不平衡的原因，最后提出省域层面城市设计实施管理的提升思路。

2 广东省城市设计实施管理现状

目前，广东省不同地区在城市设计实施管理程度方面呈现出了差异化的特征。从实施内容看，广东省城市设计实施管理主要分为两个阶段，即城市空间的结构塑形设计和城市设计的精细化管理。前者分布于广东省的大部分地区，强调塑形，即城市空间结构及三维城市空间的打造在提升城市空间品质中的重要作用，其实施管理手段主要是融入控规，通过控规的地块和功能划分以及既定的容积率、建筑高度、建筑密度等指标性内容进行落实。后者主要分布于珠三角部分城市，在塑形的基础上，还强调对地块内空间塑造的精细化管理，以期获得良好的空间感受和优质的空间形象。在实施管理内容方面，除控规的相关指标外，还包括了更多微观层面的空间塑造内容（如图1）。如广州国际金融城起步区，除法定规划的控制要求外，还包括了裙楼及塔楼建设原则、骑楼空间、二层过街连廊、贴线率、建筑风格等多方面提升城市空间品质的内容。

图1 广东省城市设计实施管理现状分布图

图2 广东省各地区城市设计实施管理现状与GDP 对比图

3 广东省城市设计实施管理程度差异化的实质：一种基于公共利益的规划得益行为

规划得益（Planning Gain）来源于英国，是英国在发展权国有化的基础上，由地方规划部门在授予发展许可时，向开发商收取规划义务以外利益的一种方式［5］。从英国的经验来看，并不是所有的开发许可都能够追求规划得益，开发商支付的规划得益实质上是从开发商预期利润中分割的。从我国的城市开发管理制度看，城市开发建设管理中开发商需严格履行的规划义务为各层次相关法规条例中所规定的城市开发建设需遵守的条件，广东省层面即为《广东省城乡规划条例》（2012）第三十六条所指出的“国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划提出拟出让地块的规划条件。规划条件应当明确出让地块的位置、面积、使用性质、允许建设的范围、容积率、绿地率、建筑高度、建筑密度、基础设施和公共服务设施配套、地下空间开发利用要求等内容”，以及其他法规条例中所规定的其他强制性内容，如日照间距等。因此，从规划义务的层面看，只有上述《广东省城乡规划条例》（2012）中明确指出的拟出让地块的规划条件以及其他法规条例中所规定的其他强制性内容属于城市开发建设管理中开发商需严格履行的规划义务，其他管理条件实质上是地方规划部门在授予发展许可时，结合城市自身情况和发展需求向开发商收取的规划义务以外的利益。因此，从省域层面看，城市空间的结构塑形设计实质是地方政府难以向开发商收取的规划义务以外的利益，因此只能通过城市设计塑造良好的城市空间框架，并将其落实到相应的开发商需严格履行的规划指标中以实现自己对公共利益的追求，而城市设计精细化管理的实质是当地政府基于城市发展状况需求向开发商收取的规划义务以外的利益。

4 广东省部分地区实现城市设计精细化实施管理的原因分析

从社会利益机制的层面来看，城市建设的进程是一个多方利益集团（包括政府利益、公众利益、商业集团利益等）共同博弈的结果［6］，因此，各地区是否能够实现城市设计精细化管理实质上是由多方利益集团之间的博弈所决定的。

其中，政府由于拥有城市的行政管理权和协调城市发展的决策权，在城市环境的建设与改造中，是以决策者、管理者和部分实施者的身份出现的［6］，而政府作为一名“理性行为人”，具有财富最大化和非财富最大化动机，这种双重动机在城市建设领域主要表现为追求城市的经济发展和环境改善［7］；开发商由于拥有巨大的资本优势，是城市建设的重要实施者，在当前城市建设的多方博弈中占有重要角色，“尽一切可能、采取一切手段来谋取商业利润的最大化”［7］是其核心的利益诉求；公众作为城市环境的消费主体，获得优质的城市空间环境是其在城市建设过程中的主要诉求。然而由于市民大众实际上对城市环境的建构既无发展权，也缺少发言权，在博弈中处于弱势的地位［8］，因此，在城市建设的博弈过程中，政府和开发商成为了决定城市建设最终结果的最具发言权的两大利益集团。而从政府和开发商各自的利益诉求看，只有政府有推进城市环境改善的直接利益诉求，因此，只有政府在城市建设的博弈过程中占据上风的时候，才有推动城市空间环境改善的 动机。

从笔者对广东省不同地区的调查和访谈发现，以下几方面是保证政府在城市建设的博弈过程中占据上风的重要原因：

4.1 城市发展水平：政府实现城市设计精细化实施管理的重要前提

“在城市现代化发展的今天，城市的规模日趋增大，城市的经济活动异常活跃，经济因素强烈地冲斥着城市的设计和建设［9］”，广东省城市设计实施管理的发展充分契合了这一观点。对比各地区的2018 年GDP 水平和城市设计实施管理水平可以看出，除珠海市这一特殊情况外，二者基本呈现出正相关的关系（如图2），由此可看出，城市经济发展水平是政府实现城市设计规划得益重要 条件。

从对广东省部分城市相关从业人员的访谈中，也证实了这一观点，在访谈过程中，有66.7%的将城市设计作为城市空间的结构塑形设计的地区提出了城市发展水平与城市设计管理之间有着重要的联系，主要有两种观点，一种是表示城市发展水平低，城市自身属于买方市场，难以进行进一步的精细化管理，如Y 市， “我们还是买方市场，我们的强制性没有那么高，我们想人来他都不进来，那你能要价吗？你要价不了嘛”。另一种表示由于城市发展水平较低，建设速度较慢，导致初衷难以实现，如H 市， “实施都不知道什么时候实施，也不知道是哪个地块先实施，所以说就是很难达到这种当时做这个的初衷”。而在城市设计精细化管理的地区，则并没有听到以上关于城市发展水平对城市设计实施管理影响的观点（如表1）。

综上所述，无论是城市设计实施管理水平还是访谈中两类地区所呈现出的观点，都充分证明了城市发展水平在政府追求城市设计规划得益方面的重要 作用。

4.2 相关人员知识理性：政府实现城市设计精细化实施管理的重要支撑

正如V·W·拉坦所言：“在现有知识积累及其社会科学知识的进步方面，我们拥有的社会科学知识越多，我们设计和实施制度变化就会干的越好［10］”，相关人员的知识理性是政府实现城市设计规划得益的重要支撑，此方面在广东省城市设计的实施方面体现的淋漓尽致。从对广东省部分城市相关从业人员的访谈中，将城市设计作为城市空间结构塑形设计和城市设计的精细化管理两类地区在对城市设计的理解方面体现出了较大的差异，并且和城市设计实施管理程度有着较大的关联程度。在将城市设计作为城市空间结构塑形设计的地区中，对于城市设计，相关从业人员的理解主要体现在空间结构（100%）以及形态美学（66.75%）方面。而在城市设计精细化管理地区，相关从业人员对城市设计的理解除城市空间结构和美学外，更是体现在空间感受（66.7%）、空间界面（33.3%）以及空间协调（33.3%）等方面（如表2）。正如D 市在访谈过程中提到“一开始我们关注形态，后来发现美的形态有多种表示，后来发现核心应该是空间给人的感受，人站在里面的时候不光关注形态，还关注在里面的感受”，而这种观点在将城市设计作为城市空间结构塑形设计的地区是没有涉及到的。

除此之外，在城市设计实施管理的过程中相关人员的知识理性同样起到了十分重要的作用，在访谈中D 市提出的“做（城市设计）的时候这里是商务区，定位要高大上，所以要求只建一栋塔楼，但从开发商来看，商业和居住很难在一栋楼，后面实际开发做方案做两栋行不行？你怎么判断？”很好地证明了这一观点。

4.3 特殊政策支持：政府实现城市设计精细化实施管理的重要因素

从以上分析可以看出，珠海虽在GDP 发展水平方面处于整个广东省的中游，但已自发实现城市设计的精细化管理，究其原因，上级对其定位和政策支持是十分重要的原因。从《粤港澳大湾区发展规划纲要》中对其定位来看，珠海未来不仅仅是粤港澳大湾区内具有竞争力的重要节点城市，更是粤港澳大湾区“澳门-珠海”发展极的重要组成部分以及珠江西岸先进装备制造产业带的龙头城市，从重视程度来看，在广东省内仅次于广州和深圳。由于资本集团凭借其资本优势可以在城市建设项目的选择中“用脚投票”［11］，这就导致了与除广州、深圳的其他城市相比，珠海未来的发展前景会更好，开发商会更加倾向于珠海，进而推动珠海的土地开发市场向“卖方市场”倾斜，使得政府在城市建设的博弈过程中处于上风，进而推动城市设计的精细化管理，以期实现规划得益。

综上所述，在当前省域层面缺乏明确的城市设计实施管理内容指导的情况下，城市发展水平的差异、相关人员的知识理性以及特殊政策支持是决定各地区是否能够实现城市设计的精细化管理，获得规划得益的重要原因。

表1 广东省部分地区关于城市发展水平与城市设计之间关系的访谈内容对比

表2 各地区访谈人员对城市设计实施管理内容的认识

5 广东省提升城市设计实施管理水平的思路建议

根据上述论述，城市发展水平、相关人员的知识理性以及特殊政策支持在城市设计实施管理发展方面起到了重要的作用。因此，在当前国家和省域层面缺乏城市设计实施管理内容指导的背景下，广东省难以实现省域层面的城市设计精细化管理。针对目前广东省城市设计实施管理的现状，笔者提出了以下的提升思路。

5.1 城市设计作为城市空间结构塑形设计地区：加强城市设计对法定规划指导能力

由于难以从自身的角度获得规划得益，对于将城市设计作为城市空间结构塑形设计的地区来说，加强城市设计对法定规划的指导能力是提升城市设计实施管理水平的重要手段。笔者认为可从加强城市的灵活性和精细程度两个方面提升城市设计对法定规划的指导能力。其中灵活性主要针对城市发展水平较低，城市建设速度较慢现状情况，在此方面，可借鉴深圳市留仙洞总部基地的做法。在留仙洞总部基地的城市设计中，深圳市首先明确了整个片区未来的城市框架，包括主要的城市开敞空间结构、主要道路、街区划分以及各街区内的整体发展方向和开发强度，并通过法定规划进行落实，而街区内不同地块明确的建设要求则在后期的开发之前通过规划设计进行落实，以保证城市设计的灵活性。而精细程度主要是指在地块和功能划分以及相关法定规划指标性内容明确方面的精细化，如在访谈中阳江对未来城市设计发展的展望中提出的“假如我们在编规划时做的细一点，这块黄色里面的是今后用来做绿地的，这一块高度要低一点，我们在规划条件里提出，这样好控制”。

5.2 城市设计精细化管理地区：提升城市设计在城市空间塑造方面的精细化水平

对于目前已能够从自身的角度实现规划得益城市设计精细化管理地区，提升城市设计在城市空间塑造方面的精细化管理水平，以获得更多的、更具有针对性的规划得益是其重要的发展方向。在此方面，笔者认为可从降低城市设计编制和实施管理方面的有限理性获得提升。在城市设计编制方面主要是加强城市设计的跨学科研究能力，充分了解市场以及公众对公共利益的需求，并提出针对性的管理措施，以保证公共利益的针对性和有效性；在城市设计管理方面主要是加强相关工作人员的知识理性，避免出现管理判断能力缺失的现象，在此方面可积极推广广州的城市设计顾问总师制度。在广州国际金融城城市设计实施过程中，城市设计顾问总师前置规划行政管理的工作，承担规划编制到实施管理中的协调、答疑、服务和技术审查等工作。针对城市设计中的各项刚性指标和弹性指标，通过对城市空间的环境品质、空间价值和利益交换方式等提出相应的专业性技术论证和决策参考 建议［12］。

除上述的提升思路外，目前在广东省的城市设计精细化管理地区中还包含了部分特殊政策地区，如广州南沙、深圳前海和珠海横琴，此类地区可充分发挥国家政策优势，在城市设计精细化管理的基础上，结合国内外先进经验，探索更加有效的、交易成本更低的城市设计实施管理内容和管理方式，以推进城市设计的进一步发展。

6 结语

在目前缺乏上层城市设计实施管理内容指导的背景下，广东省城市设计的实施管理实质上是一种各地政府基于城市发展状况对规划得益追求的行为，而城市发展水平的差异、相关人员的知识理性以及特殊政策支持是决定其是否能够实现城市设计精细化管理的重要原因。在此背景下，笔者针对广东省城市设计发展的两个阶段分别提出了相应的提升思路，以期为广东省城市设计实施管理的发展提供可参考的建议。