新时代地方政府重点项目谋划思路研究——以河南省为例

陈军伟

2019年，黄河流域生态保护和高质量发展首次上升为重大国家战略，与乡村振兴战略一并成为新时代国家重大战略部署。河南作为黄河文明的重要发源地、发展核心区，以及全国农业大省，这两个战略为其提供了难得的历史机遇。对地方政府来讲，需要审时度势，紧紧围绕战略落地，以项目谋划为突破口，全力打造新时代区域发展核心竞争力，实现新时代、新作为、新发展。

一、谋划背景

（一）新时代国家战略为区域发展提供了历史机遇

2019年9月18日，习近平总书记在郑州主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会并发表重要讲话，首次提出黄河流域生态保护和高质量发展，同京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展一样，是重大国家战略。在河南召开此次会议，反映了习近平总书记对地处黄河流域中枢位置河南的重视，并且首次提出“流域高质量发展”，这是党中央新时代高质量发展的区域实践，具有历史性的意义。党的十九大提出乡村振兴战略，目前已经进入到实质性推进阶段，在城市建设达到一定水平的背景下，这是开启农村地区投资消费新空间的全局性战略部署。对河南大部分市县来讲，这两大战略的实施，不仅为新时代高质量发展提供了政策指引，也为新时代打造经济社会发展农村新引擎提供了路径指引。

（二）政策体系持续完善为区域发展提供了现实空间

随着国家现代农业产业园和国家城乡融合发展试验区试点建设，乡村振兴战略的政策体系正在逐步完善。在《农业农村部 财政部关于2018年批准创建国家现代农业产业园的通知》中，明确现代农业产业园是培育农村经济发展新动能、促进农民持续稳定增收的重要载体，是新时期推进农业高质量发展、加快农业农村现代化的重大举措，是实施乡村振兴战略、引领驱动乡村产业兴旺的有力抓手。2019年12月，国家发展改革委等18部委下发《关于开展国家城乡融合发展试验区工作的通知》，并公布《国家城乡融合发展试验区改革方案》，明确建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，走城乡融合发展之路，是现代化建设的应有之义，包括许昌市在内的11个地区成为首批国家城乡融合发展试验区。尽管黄河流域生态保护和高质量发展规划尚未发布，但是只有超前谋划，积极行动，才能够有效将机遇转化为实际行动，将机遇牢牢掌握在自己手中。

（三）平台公司的优化转型为区域发展提供了坚强依靠

自改革开放以来，区域之间的竞争经历了政策开放程度、城市化进程、企业发展规模、产业发展水平、创新发展能力等不同阶段的优势比拼，竞争主体也在政府、企业、产业之间进行转换。以习近平总书记在全国国有企业党的建设工作会议上的讲话为标志，国有企业在经济社会中的作用被重新定位。国有企业作为经济发展的主力军和先锋军，对地方政府拥有的国有企业，能够发挥统筹协调和执行战略意图的作用，国有企业是平台公司。随着平台公司的优化转型，以平台公司为主体，以项目谋划实施为中心，充分汇集各类要素资源和创新能力，推动政策层面、智库资源、技术创新、要素资源等落地开花结果，为战略实施提供强有力的支撑。

（四）科学谋划实施项目为区域发展提供了有力抓手

战略、政策、主体的依次明晰，发展愿景的实现最终聚焦到了项目上。科学谋划项目，成为战略意图、政策落地、主体作用的集中表现。一方面，高质量谋划项目作为新时代高质量发展的重点，需要综合政策、产业、市场、技术、资金、模式、运营、评价等多个方面进行统筹考虑。另一方面，传统的区域发展逻辑更多的关注基于自身资源条件的发展思路和政策差异，侧重于以被动的形式吸引企业、资金和项目等资源要素，以此构建区域经济比较优势。进入新时代，当政策环境的差异缩小，以及由交通基础设施建设和信息化的普及造成的区域发展条件的趋同，使得传统初级阶段的“招商引资”已经难以适应新的环境。基于区域发展的布局，主动谋划项目，以项目为基础进行招商引资已经成为推动经济发展的大势所趋。对地方政府来讲，加快推动项目谋划，将为新时代区域发展提供有力抓手。

（五）要素资源整合能力为区域发展提供了现实路径

区域经济发展的唯一评价标准是劳动生产率的提升，只有在此基础上，国民产出和劳动者的收入才能够同步增加。要实现生产率的提升，人才、技术、创新、政策、资本等要素整合能力就成为关键所在。从这个意义上，区域发展能力一定程度上就体现为要素资源整合能力。地方政府作为要素资源的提供者，承担着要素资源环境优化的任务，在具体发展中，实际需要的是强大的要素资源整合平台和载体，最佳的对象就是各类平台公司。当区域发展的战略、政策、主体、项目被进一步明确，以平台公司为基础，联合产业要素、技术要素、智力资源、资本要素等多元主体，全方位构建和提升区域要素资源整合能力，为区域发展提供现实路径选择。

二、谋划思路

坚持“战略聚焦、优化平台、要素整合、科学谋划、创新推进”的思路，聚焦黄河流域生态保护和高质量发展、乡村振兴两大国家战略，立足各地实际，进一步推动平台公司优化转型，加快各类要素资源广泛整合，科学界定公司和项目边界并开展项目谋划，创新推进项目实施，率先打开黄河流域生态保护和高质量发展、乡村振兴战略实施局面，加快推动战略机遇依次转变为政策优势、资源要素优势、平台和项目优势，最终转变为发展优势，构建基于战略、政策、主体、项目、要素五位一体项目谋划实施格局，打造区域经济社会发展新空间，为全域经济社会高质量发展奠定坚实项目基础。

（一）战略聚焦

紧紧围绕黄河流域生态保护和高质量发展、乡村振兴等国家战略，抓住历史机遇，从战略中找定位，从政策中找重点，从环境中找优势，进一步明确区域发展战略导向凝聚合力，率先构筑“战略制胜”先发优势，打造独具区域特色的战略先行区和试验区。

（二）优化平台

以战略为导向，科学推动政府各类平台公司转型，根据发展需要整合设立平台公司，强化平台公司政府政策执行能力、项目谋划能力和要素资源整合能力，推动平台公司优化业务布局和发展重点，强化要素整合和协同实施，加快治理架构和创新体系，实现企业发展边界和政府战略相一致，为战略愿景实现提供强有力支撑。

（三）要素整合

紧紧围绕区域发展大局，以平台公司为基础，联合各类产业资源、技术资源、智库资源，积极构建基于“平台政策资源-产业要素资源-技术创新资源-智库智力资源”四个维度要素整合格局，率先形成“政策引领、产业带动、创新驱动、智库支撑”要素整合高地，有效支撑项目谋划实施。

（四）科学谋划

依据优化整合后平台公司功能定位和发展战略，以项目谋划为抓手，同时兼顾长远和近期利益，既着眼于规划，谋划一批长期支撑性项目，又着眼于发展实际，按照政府发展重点，谋划一批支撑经济社会发展的提升性项目，为经济发展提供强有力的项目支撑。

（五）创新推进

坚持创新推进项目实施，充分发挥政府和社会资本合作（PPP）模式、特许经营、EPC等多种模式在项目实施中的运用，创新项目管理运营模式，推动项目联合运营，依托政策创新解决项目实施中的资金问题，强化困难环境下创新谋划实施高质量项目的能力。

图1：项目谋划整体框架

三、谋划目标

以“重塑坐标、大胆先行、科学推进、高质发展”为目标，紧紧抓住政策机遇，实现新时代区域新发展、新支撑、新优势，着力打造黄河流域生态保护和高质量发展的先行区、乡村振兴战略实践示范样板和区域性要素资源汇集示范区。

（一）黄河流域生态保护和高质量发展先行区

以生态环境保护、河道治理、水资源节约集约利用、高质量发展以及保护、传承、弘扬黄河文化为重点，积极编制发展规划，构建发展平台，汇集各方资源，谋划发展项目，积极推动建设黄河流域生态保护和高质量发展的先行区域，打造高质量发展先发优势。

（二）乡村振兴战略实践示范样板

以国家和河南省乡村振兴政策为导向，依托各地乡村振兴战略规划，优化支持乡村振兴平台载体体系，推动平台公司聚焦基础设施建设，承接资金、统筹协调工程实施等重点领域，发挥项目投资主体、资金主体、承接主体、统筹主体、谋划主体、改革媒介的职能，统筹、引进、谋划、创新支持乡村振兴工程项目尽快落地，打造基于平台公司创新实践的乡村振兴典型实践。

（三）区域性要素资源汇集示范区

充分发挥各地区位优势和资源优势，紧紧抓住黄河流域生态保护和高质量发展、乡村振兴两大国家战略机遇，加快优化区域发展环境，推动平台公司统筹各类资源，汇集国内外资本、人才、创新、技术等各类要素，协调推进城乡融合协调发展，加快重点项目落地，打造全国要素资源汇集高地，形成区域高质量发展持久动力。

四、谋划重点

（一）加强发展顶层设计

顶层设计的作用是统揽全局和协调各方，是区域性发展战略的决策表达。面对国家战略交汇形成的历史机遇，立足各地发展实际，做好发展顶层设计，需要重点做好“1方案2优化3体系4抓手”。“1方案”即做好国家战略各地实施方案，以方案明确战略目标和重点，以方案凝聚合力，以方案统筹实施，以方案督导执行；“2优化”即做好政府营商环境优化和平台公司职能优化，以营商环境构建战略实施政策环境，以平台公司汇集战略实施要素环境，打造发展环境优势；“3体系”即着力构建政策体系、资源体系、产业体系，完善支撑发展的各类优惠政策，强化资源要素整合，推动构建产业竞争力，牢牢掌握政策引导主导权、资源整合主动权、产业发展统筹权，推动战略实施“一盘棋”，高效推动战略愿景实现；“4抓手”即抓住先行试验区建设、平台公司优化、集体经济发展、外部优势资源，积极推动各地市申报战略先行区、试验区、示范区，构建战略先发优势，加快平台公司优化，做大战略执行和项目谋划主体，探索集体经济发展模式，打造乡村振兴发展载体，积极引进外部产业、技术、智库资源，形成发展合力。

（二）科学界定发展边界

以平台公司和项目谋划为核心，以明晰边界突出发展重点，强化战略执行力，加快战略目标落地。一方面，以科学界定企业发展边界为基础，坚持平台公司落实政府战略意图的职能定位，以服务政府决策和推动区域经济社会发展为目标，以黄河流域生态保护和高质量发展、乡村振兴战略为政策指导，以统筹联动政府资源和汇集经济要素为重点，充分发挥平台公司能动性，积极谋划相关项目。另一方面，以有效界定项目边界为重点，以生态环境治理、基础设施建设、土地开发、城乡产业开发等为重点，突出基础设施、公共服务和农业产业类项目三类重点，以项目谋划为出发点，全力做好项目前期可行性论证、实施方案以及融资方案设计等前期工作，以及根据项目情况，发挥第三方专业机构作用，做好项目建设管理运营工作，完善重点领域项目谋划和实施机制，构建项目谋划、项目储备、项目实施、项目管理、项目运营、项目评价、项目推广全过程项目谋划链。以项目谋划链为依据，推动项目谋划科学、高效进行。

（三）聚焦项目谋划重点

围绕黄河流域生态保护和高质量发展、乡村振兴等战略，聚焦以下六类项目。

1.黄河流域生态保护项目

包括生态保护修复、水源地建设、水土保持和污染治理、黄河治理、水资源节约集约利用、现代农业、黄河文化保护传承等项目。

2.基础设施项目

包括城乡交通、物流等基础设施，如“四好城乡路”、城乡铁路、配送中心等的建设；城乡水利基础设施，如生态型节水型灌区、大中型灌排泵站、城乡水系连通和河塘清淤整治等项目；城乡现代能源基础设施，包括城乡电网、天然气、供暖等设施建设；城乡信息化基础设施，包括宽带网络和移动通信网络、远程教育、医疗等设施项目。

3.公共服务项目

包括城乡教育、健康养老、社会保障、防灾减灾救灾等项目，重点加强城乡中小学校、农民大学、乡村振兴人才基地、养老院、福利院、防灾中心等项目。

4.产业类项目

包括特色农业、休闲旅游、健康养老、商贸物流、农产品加工等投资类项目，还包括农业产业园、特色小镇、田园综合体等城乡片区开发项目。

5.生态环境项目

包括污水处理、垃圾处理、厕所改建、生态治理等项目。

6.村庄改造项目

包括对各类村庄的改造，以及对贫困村的搬迁等项目。

（四）创新项目实施模式

围绕投资、融资、运营、使用、监管五个阶段，着力构建一体化项目实施模式，发挥平台公司城市建设和资本运营经验、集体经济乡村发展经验，强化财政资金杠杆作用，提升乡村项目、生态保护项目创新融资能力，平台公司和集体经济共同发力，财政资金、金融资本、社会资本、内生性资金共同支撑，项目投资、融资、运营、使用、监管五位一体化实施模式。

在投资方面，按照“项目分层、项目分类、项目分包”的原则，对项目充分进行打包组合，使公益性项目和收益性项目进行匹配，强化项目现金流互补，为项目融资奠定基础；在融资方面，按照“先内后外、先直接后间接”的原则，强化以项目现金流为基础的自身融资，提升项目股东融资份额和股权融资比例，合理安排项目建设时序，推动项目批次资金合理化调剂；在运营方面，按照“统筹负责、广泛合作”的原则，在保障公司对项目管理的独立性的基础上，根据新项目情况适度引进外部专业机构参与项目管理运营，充分提高项目运营收益；在使用方面，按照“科学预测、健全机制”的原则，在项目前期科学预测项目收益，为项目实施提供基础，在项目建成运营后，健全收费价格和收费管理等机制，切实保障项目收益符合预期；在监管方面，按照“严格监管、定期总结”的原则，强化对项目实施全过程的管理，尤其是涉及民生类公益性项目在招投标、建设运营等方面的监管力度，确保项目实施过程的透明。

（五）汇聚各方要素资源

以平台公司政策资源、各类产业要素资源、科技资源、智库资源为重点，打造基于“政策-要素-技术-智库”四个维度的项目实施路径。一是深度挖掘平台公司政策资源优势，以全面参与为导向，深度挖掘平台公司政府资源优势和政策执行优势，推动平台公司科学、有序、稳健、高效、全方位参与区域发展大局，实现平台发展和政府战略的完美结合。二是积极引入产业龙头企业要素资源，积极发挥各类产业龙头企业作用，积极推动企业发展服务区域战略布局，积极延伸产业链条，推动乡村产业体系建设，培养和引进产业高端人才，打造多元化、高质量乡村产业发展体系。三是积极引进科研院所等机构科技资源，为地方政府项目谋划提供技术支撑，提升项目实施创新能力，最大程度服务黄河流域生态保护和高质量发展、乡村振兴战略。四是积极引进智库机构智库资源，发挥各类智库机构在服务政府决策和项目评估咨询方面积累的大量丰富经验，为项目实施全过程提供科学支撑。

图2：项目谋划实施路径

（六）打造区域发展竞争力

区域发展竞争力是区域发展能力的核心体现，对各地发展来讲，需要着力战略执行力、环境支撑力、创新推动力、要素汇聚力、项目谋划力五个方面，以此打造发展优势和发展能力。战略执行力需要紧紧围绕国家战略，超前谋划发展，科学布局先行探索；环境支撑力需要制定支撑战略实施的政策体系，完善政务服务能力，提升发展包容度，提高统筹协调能力；创新推动力需要富于探索精神，有先行先试的积极性，提升发展趋势的判断力；要素汇聚力需要多方联合各类产业要素、技术要素、智库要素，提升要素支撑能力；项目谋划能力需要明晰发展边界，推动项目前期研究，提高项目实施能力。