美国与世卫组织的恩怨何时能了？

南方周末特约撰稿　梁晴川

世界卫生组织总干事谭德塞。

新华社　❘图

★当前，特朗普发起的“断供”行动，可能导致世卫组织“停摆”。来自世卫组织网站的信息显示，2019年，美国政府应该提供4亿美元的会员年费，占该组织年度总开支的15%。

“我们有理由质疑‘美国的慷慨是否得到了最好的利用？　现实却是，世界卫生组织（WHO）并没有以及时、透明的方式，充分获取、核实并分享有关疫情的信息。”2020年4月14日，在白宫玫瑰园草坪举行的疫情通报会上，美国总统特朗普满腔怒火。

当世卫组织忙于回应特朗普的挑战之时，全球新冠肺炎感染者确诊人数已突破250万，美国的疫情尤为严重。截至北京时间4月22日上午9时，美国新冠病毒肺炎累计确诊820104例，累计死亡45172例。

“三宗罪”与“自摆乌龙”

“整个1月中旬，它都在‘学舌并公开支持那种没有发生人传人的观点。”按照特朗普的说法，世卫组织至少有三宗罪：“隐瞒疫情”、“反应不及时”、“以中国为中心”。

但世卫组织公布的抗疫日程表显示，“反应不及时”的批评并不成立。2020年1月12日，中国科学家发布新冠病毒基因组后，世卫组织当即请求德国的科研团队据此信息研发检测试剂。四天后，世卫组织将检测方法发布到官网上，供各国的实验室复制使用。

2020年1月21日，中国又与世卫组织共享了一种新的检测材料。但是，美国疾病控制与预防中心（CDC）并没有采纳世卫组织提供的检测试剂，坚持自行开发，其间一度出现“配方错误”等技术问题，持续一个多月的研发周期还导致美国错过疫情防控的“窗口期”。

“美国疾控专家拉响疫情警报是在1月……那么，到3月13日（美国）宣布进入国家紧急状态之间，白宫究竟做了什么？”美国《纽约时报》的文章批评，特朗普政府“无视世卫组织的警告、鲜有作为”。

特朗普的“抗疫时间线”也记录在他乐此不疲的推特上。1月21日，他乐观地写道，“一个从中国武汉回来的人感染了（新冠）病毒，一切尽在掌控之中”。三天后，特朗普又公开称赞，“中国为控制病毒做出了艰苦的工作”。

新冠疫情迅速在美国肆虐，特朗普总统开始“变脸”。3月19日白宫疫情通报会上，他将讲稿中的“新冠病毒”字样划掉，并手写改为“中国病毒”。之后，他又在4月14日指责世卫组织“袒护中国”。

“几十年来，受制于出资国的政策和偏好，世卫组织对所有成员国都很友好，对中国、美国、刚果等国都是如此。”美国国际开发署国外救灾办公室前主任杰里米·柯宁戴克（Jeremy Konyndyk）认为。

多位美国学者并不认可特朗普“甩锅”给世卫组织。新冠病毒大流行以来，他一直在变换着“替罪羊”。2月初，特朗普指责前任总统奥巴马，“留下一套完全陈旧不堪、理应废弃淘汰的医疗基础设施”。

不过，奥巴马等民主党人并不打算“背锅”。美国《华盛顿邮报》等媒体也披露，正是特朗普推动国会否决了奥巴马的“平民化医保改革”法案，特朗普还大幅削减传染病“综合危机应对基金”，并取消了奥巴马政府设立的“全球卫生安全办公室”。

特朗普频繁地“甩锅”。面对“最富的国家却无法给你一个口罩”的质问，特朗普严厉地斥责纽约医院内部员工偷走口罩，他认为这种“监守自盗”加剧了防护物资紧缺；白宫例行疫情通报会上，特朗普还时常与记者“斗嘴”，指责新闻媒体“对疫情初期的轻描淡写，把疫情的规模和风险缩减到了最小化”。

“本周二，又轮到世卫组织来为白宫的借口承担责任了……特朗普总是自摆乌龙。”4月16日，瑞士《日内瓦论坛报》刊发文章说。

“欠费”“断供”涉及多家国际组织

2020年4月14日的记者会上，在细数世卫组织“三宗罪”之后，特朗普还宣布“断供”：停止缴纳会费。

“特朗普的发言不只是言语层面的威胁，的确会对美国对外援助预算分配造成实质性的影响。”路透社援引美国国际开发署一名官员的话，原定4月初，美方向世卫组织的小儿麻痹项目提供4300万美元的援助，资金现已被冻结。

当前，特朗普发起的“断供”行动，可能导致世卫组织“停摆”。来自世卫组织网站的信息显示，2019年，美国政府应该提供4亿美元的会员年费，占该组织年度总开支的15%。

世卫组织的开支主要用于全球卫生项目，包括各种流行病和地方病防治，以及医疗设备的购置等。该组织的资金来源主要是各国政府的会员费，以及来自会员国和相关组织的自愿捐赠。2016-2017年期间，来自美国政府和社会的捐款占自愿捐赠的76%。

“每一个拿了美国纳税人钱的国际组织，毫无疑问都要为美国的利益服务。”4月8日的白宫记者会上，美国国务卿蓬佩奥表示。

他对世卫组织不服从美国的“指挥棒”不满。但是，世卫组织的会员费多少，主要依据会员国的财富和人口状况核算，并倡导“量力而行、尽力而为”的国际援助原则，会员费并不与投票权挂钩，这也是坚持国际关系民主化的普遍做法。

特朗普上台后，美方与世卫组织的摩擦就开始加剧。2018年5月，世卫组织推广母乳哺育计划时，美方就以停止经济与军事援助来要挟一些国家支持其反对立场。

美国政府还对世卫组织内部人事更迭不满。2018年，美国国务院提交给国会的报告显示，世卫组织仅有3%的职务由美国人担任。

据白宫行政管理和预算局官员透露，特朗普有意扣下援助世卫组织的经费，并下令支付国际组织的120亿美元经费要作为外交筹码，以换取在这些组织安插更多美方人员。

不仅是国际组织的“大金主”，美国也是“欠费大户”。截至2020年3月，美国拖欠世卫组织2019年度70%的应缴会费，还拖欠总额约1.2亿美元的2020年度会费，这笔费用原本应该在1月1日前缴纳。

“其实，美国政府威胁暂停缴纳世卫组织会费的举动早有预谋。”美国有线电视新闻网(CNN)透露，特朗普对世卫组织的攻讦，只是一项大规模预算削减计划的一环。

美国《外交政策》杂志网站稍早前的报道也证实，2020年2月，美国政府在制定2021年预算提案时，就提出将全球卫生支出削减三十多亿美元。其中，包括将世卫组织的年费等减半：从上一年度的1.23亿美元减至5800万美元。

多国政府和公益组织填补“亏空”

特朗普政府的欠费与“断供”，可能给世卫组织等国际机构带来沉重打击。当前，世卫组织在防治艾滋病、结核病和疟疾等方面已取得较大成效，尤其消灭脊髓灰质炎行动成果丰硕。

1988年，世界卫生大会发起全球消灭脊髓灰质炎行动以来，发病率已减少99%，所涉及的国家也从125个减少到3个。

特朗普给世卫组织的“断供”，并没有在盟国内部一呼百应。4月12日，英国政府宣布将向联合国等机构捐助2亿英镑，其中6500万英镑支持世卫组织抗击新冠疫情。

“世卫组织的工作是努力降低新冠病毒的传播，世界比以往任何时候都更需要世卫组织。”美国微软创始人比尔·盖茨也公开表示，将为新冠疫苗研究计划等项目增加1.5亿美元。

近年来，世卫组织大约四分之三的资金来自会员费之外的“自愿捐款”，比尔·盖茨夫妇的基金会是仅次于美国政府的第二大出资方。

“一个软弱的人、一个糟糕的领导人，不敢承担任何责任，只会责备他人。”4月15日，美国众议院议长佩洛西发表声明指责特朗普“断供”世卫组织，“这个决定危险且违法”。

多家美国社会组织也对特朗普甩锅给世卫组织不满。美国医学会（AMA）主席帕特里斯·哈里斯（Patrice A. Harris）认为，特朗普政府“正在向错误方向迈出危险一步”；美国乔治敦大学全球卫生法教授劳伦斯·戈斯廷也认为此举是“致命的”“不体面的”。

2020年4月15日，俄罗斯副外长里亚布科夫在新闻发布会表示，“这是美国当局非常自私态度的一个例子。”当天，伊朗外长扎里夫的批评更尖锐，“这个时候，美国给世卫‘断供是可耻的。美国政府的欺凌、威胁和吹牛不仅上瘾，它还在杀人。”

这一次，美国的盟友也没有像以往一样附和。4月17日的记者会上，日本首相安倍晋三隐晦地呼吁“必须坚定地支持世卫组织”。

前一天的七国集团（G7）领导人会议上，主持人特朗普唱起反对世卫组织的“独角戏”时，德国、加拿大、法国、英国、意大利和日本都唱反调，声言将继续支持世卫组织，但要求该组织“就透明度和资金管理”进行审视和改革。

在“公共卫生考虑和保留最终政治权力”之间取得平衡

“对世卫组织来说，美国长期都是非常慷慨解囊的朋友，我们希望美国持续扮演这个角色。”4月15日，世卫组织总干事谭德塞表示，对于特朗普政府的“断供”深感遗憾。

世卫组织已开启多元化的融资之路。3月底，该组织发起一项6.75亿美元的募捐活动；4月中旬，它又发起多名国际音乐人士参与的新一轮募捐，目标筹集10亿美元。

“无论金额多少，捐助的国家越多，情况就会变得越好。”2017年春天，特朗普第一次发出缩减对世卫组织资助的威胁后，谭德塞就开始谋划扩大捐助国范围的应对之策。

现年55岁的谭德塞来自埃塞俄比亚。七岁时，他眼睁睁地看着哥哥被病魔夺去生命，从此立志建立一个“正常的医疗系统”。上世纪90年代，谭德塞赴英国攻读传染病学，并获得公共卫生专业博士。

2005年至2012年担任埃塞俄比亚卫生部长期间，谭德塞对医疗系统进行大规模改革，开始引入现代医疗保险制度，建立数万人规模的乡村医疗队伍，大量建设医院和诊所，还将全国医学院从3所扩展到33所。

其间，埃塞俄比亚的肺结核、艾滋病和霍乱的死亡率下降近90%。2012年至2016年，谭德塞开始担任埃塞俄比亚外交部长。

具有医学专业背景和外交工作经验，让谭德塞在2017年的世卫组织总干事提名中胜出。当选后，他对世卫组织进行了大刀阔斧的改革，着重提高对卫生风险的反应速度。

2013年至2014年，埃博拉疫情在西非蔓延，以及2003年的“非典”（SARS）疫情，让世卫组织两次处在舆论风口浪尖上，它被批评行动缓慢、措施乏力。

尽管作为联合国的重要组成部分，世卫组织具有广泛的国际影响力。但是，它一直受到经费预算和国际政治的压力，更不可能具备主权意义上的执法权。

“我们面临的最大的挑战之一，就是太多受疫情影响的国家仍然没有跟世卫组织共享数据。”2月26日，谭德塞还抱怨，有些国家仍然未能按《国际卫生条例》的要求向世卫组织报告疫情。

“签署国际规则的国家政府给自己留了一个漏洞，他们现在正在利用它……各成员国给了自己一张‘出狱卡。”吉恩·卢卡·伯奇(Gian Luca Burci)曾担任世卫组织的法律顾问11年之久。他回忆2005年的《国际卫生条例》修订谈判时的场景：直到凌晨5点，谈判代表们才达成一项折衷的协议，在“公共卫生考虑和保留最终政治权力”之间取得平衡。

美国《名利场》杂志文章认为，如果世卫组织不按照美国的要求进行改革，美国不仅会中断资金支持，还可能退出该组织。

孤立主义，还是“特朗普式的单边主义”

特朗普政府已“退群”成瘾。上台后，他接连宣布退出跨太平洋伙伴关系协定、联合国人权理事会、联合国气候变化框架公约巴黎协定、全球移民协议、联合国教科文组织、万国邮政联盟等。

2017年10月，特朗普政府退出联合国教科文组织并拒绝补缴六年累计五亿多美元会费。伊朗外长扎里夫批评说，“特朗普政府还有什么不能退出？　或许，只有地球是他们无法退出的。”

2019年12月，特朗普又威胁要退出世界贸易组织（WTO），美方多次使用一票否决权，反对该组织内设上诉机构的仲裁法官人选。

一项统计显示，特朗普上台的2017年，美国在联合国大会与其它会员国的投票一致性出现大幅下滑，从2016年的41%降到31%，远低于奥巴马政府时期的任何年份。

如果滥用反对票不能奏效，特朗普政府还习惯使用“断供”“欠费”等经济手腕。2019年10月，联合国遭遇“十年来最严重的资金危机”。据联合国秘书长古特雷斯透露，64个会员国未足额缴纳会费，总欠费累计13亿美元。其中，美国拖欠10.5亿美元。

一些美国舆论认为，特朗普正带领美国走向孤立主义。美国外交政策中，历来存在国际主义与孤立主义两条思想的暗线，孤立主义可以追溯到美国国父乔治·华盛顿的中立主义原则——“我们是为我们自己行动，不是为别人而行动”。

“孤立主义价值观出现回潮。”美国加利福尼亚大学伯克利分校经济学教授、国际货币基金组织前高级政策顾问巴里·艾肯格林认为，特朗普只是迎合了部分美国民众的孤立主义思潮，它的政策本质是“特朗普式的单边主义”。

不仅面向竞争国，特朗普还将“单边主义”政策推向盟友。2019年12月，参加美国前总统老布什的葬礼时，欧盟驻美国大使戴维·奥沙利文发现，他原本应在150多名外国代表中排在前20位或30位，却是最后一个被请上前的代表，欧盟的盟友地位沦为国际组织的待遇。

二战结束后，美国主导成立联合国、国际货币基金会、世界银行和关贸总协定等国际组织，企图从政治、安全、经济等全面领导世界。

冷战后，美国对国际组织的掌控越来越力不从心，它的国内生产总值（GDP）从鼎盛时期占全球一半，降至2018年的24.16%。

反对票、拖欠会费直到“退群”，美国对现有国际组织行使主导权遇挫后，它通常还会选择另起炉灶。2018年11月，美国签署《美墨加协定》，取代被特朗普称为“一个灾难”的《北美自由贸易协定》。

“我们可以将这笔预算拨给红十字会，或是其他类型相似的国际组织。”近日，路透社援引一名美国政府官员的话，美国可能扶植联合国艾滋病规划署等机构取代世卫组织。