澳大利亚留学生技术移民政策变迁动力机制分析——基于1973-2019年数据

XIAOXIAO YUAN

（厦门大学公共政策研究院，福建厦门361005）

一、问题的提出

政策过程伴随着政策变迁，政策变迁是一种常态的政策现象[1]，澳大利亚的留学生技术移民政策也不例外。作为一个传统的移民国家，所有涉及移民的政策问题无论大小都被视为是国家公共政策的重要议题。作为移民政策重要组成部分之一的留学生技术移民政策①同样是一个影响甚广的公共政策，占据了澳大利亚的公共议事日程的一席之地，多次被推到公共的聚光灯下而引起了广泛的关注。从1973到2019年，留学生技术移民政策经历了“扩张（鼓励移民）—紧缩（限制移民）—扩张—紧缩”的经历，这一现象的背后到底有什么规律可循？变迁又是由什么力量所推动的？对这些疑问的回答构成了本研究的主题。目前国内外已有的研究大多数是以人口学、政治学、经济学、社会学等相关理论、方法和视角来解读留学生技术移民的问题，倾向于对具体问题进行具体分析而提出相应的对策建议，尚缺乏从政策过程视角对澳大利亚留学生技术移民政策变迁机制进行提炼和归纳的尝试，本文试图弥补这一方面的研究空缺。

二、“焦点问题—政策图景”分析框架

通过借鉴主流的政策过程分析框架PET和ACF，立足于两者在解释政策变迁因果机制上的互补性与相通性，本文以一种整合的思维构建了一个新的政策分析框架——“焦点问题—政策图景”框架，如图1所示，试图对留学生技术移民政策变迁的动力机制作出更具解释力的分析。

框架以注意力分配和政策信仰系统的互动逻辑为理论基础。“注意力瓶颈”的存在意味着人们对政策问题的注意力是有限的，既不能同时关注多个问题也不能长时间关注同一个问题，对于同一政策领域不同政策偏好所投放的注意力也有所不同[2]。由于注意力具备上述这些特点，政策行动者会为了推动政策变迁或维护现有政策垄断而对注意力进行操纵，试图提高或降低决策者及社会公众对特定政策议题及偏好维度的注意力。当特定政策问题获得了足够的注意力分配时，它将不再被局限于子系统而是上升到了宏观政治系统被讨论，这时现有的政策垄断面临瓦解，政策面临着间断性变迁的可能。当政策问题不再获得足够的注意力分配之时，它便从宏观政治议程中掉落，新的政策垄断被建立，政策也重新回归均衡状态。

从变迁的表征上看，政策间断与均衡状态源自于注意力的不均衡分配，但是注意力的不均衡分配却不能对留学生技术移民政策变迁的因果机制给出足够的解释。面对复杂的环境与海量的社会问题，有限的注意力决定了个体只能有选择地获取并接受部分信息然后再对这些信息进行处理，那么个体又会选择接受哪些信息、以怎样的方式处理信息？其实，在注意力转移这一表征的背后还有更深层的原因——政策信仰的改变，政策信仰系统涵盖了一整套基本价值、因果假设和问题认知，决定了人们倾向于过滤掉或忽视那些挑战其自身信仰的信息，同时稳定地接受可以维护或加强其自身信仰的信息，并以符合自身信仰的方式来处理这些获得的信息从而得出结论并做出政策选择。基于此，文章界定了两个解释变量——焦点问题和政策图景。

文章把焦点问题界定为政策实践中出现的那些能够引起决策者（议会） 或媒体（公共舆论） 高度关注的问题，既可以是社会问题也可以是一些在短期内发挥大量影响的事件、突发危机、舆论风波等，还可以是一种变得流行的符号或个人经历，它们的核心在于其中所包含的议题对媒体、公众和决策者具有吸引力。焦点问题是触发政策间断性变迁的重要契机，也为政策均衡现状的维持带来了挑战，因为它们能够激发注意力转移从而打开政策议题进入宏观议程的通道[3]。焦点问题不会凭空出现，每一个问题的背后都存在着一系列复杂的因素。这些因素分为“外部因素”和“内部因素”，不同的因素对政策变迁的影响路径也有所不同。政策图景是关于“一个政策如何被理解和讨论的”[4]，它在人们持续关注某项政策的过程中形成，受到一系列在关键节点上的焦点问题、信息的影响。这里所界定的“政策图景”既包括议会中的决策者所构建的政策图景，也包括了政策在媒体中所呈现的政策图景。此外，作为政策变迁动力因素之一，对政策图景的研究并不仅仅局限于政策图景本身，而是本着透过现象看本质的原则，通过分析政策图景的竞争来探讨其背后所代表的政策信仰之间的博弈。政策信仰与公共政策之间是可以互相转化的，某种政策信仰可以转化为特定的公共政策，而一项公共政策也总是对应着某种特定的政策信仰[5]，特定的公共政策在社会公众眼中则形成了政策图景，可以说政策图景是以一种“修辞”的方式对政策信仰进行表达。

图1 “焦点问题—政策图景”分析框架

三、政策变迁的动力因素——发生于关键节点的焦点问题

（一）政策变迁关键节点的分辨

政策发生重大变迁的关键节点出现在政策议题从子系统上升到宏观政治议程的时候，而议题获得高度关注是节点出现的标志。在这一过程中决策者的关注度起到了核心作用，但是媒体对议题的关注度也不容忽视，因为媒体的报道和动员能够通过推动议题显要性转移的方式来增加议题的社会关注度，当社会关注度提升到一定程度时会吸引决策者的关注，从而助力议题从子系统进入宏观政治议程[6]。基于此，文章对议会讨论中关于留学生技术移民政策议题的发言频次和媒体（主要指《悉尼先驱晨报》和《堪培拉时报》）②对议题的报道量分别进行统计性分析，通过构建发言频次及报道量随时间变化的矩阵来观察决策者和媒体的关注度变化情况，从而分辨出政策变迁的关键节点。

如图2所示，总体而言，从1973到2019年议会讨论中针对留学生技术移民政策议题的发言频次呈现出明显的间断均衡性分布，2次大幅度的间断性上升出现在2000年、2009-2010年间；3次较大幅度的间断性上升出现在1973年、1979年、2006年，除此之外的大部分时间里，议会对议题的关注度都维持在较低水平上。可以看出，1973年是政策的起始点，2006年所出现的注意力上升的情况主要是对后续的间断性变迁起到了铺垫的作用，为此，政策变迁的三个关键节点为1979年、2000年、2009-2010年。如图3所示，《悉尼先驱晨报》和《堪培拉时报》的报量总和也呈现出明显的间断均衡性分布，分别在2009-2010年、2007年、1999年出现了大幅增加，在1988-1991年出现了较大幅度的增加，其余时间内都维持在低位变化。与议会发言频率的分布相比，1988年之前媒体对政策问题的参与程度和关注程度较低，所以在分辨变迁的关键节点时应该根据1988年之后媒体报道量的变化情况来决定。结合政策变迁的结果，本文认为媒体成功发挥议程转移的作用而推动政策间断性变迁的关键节点有两个，分别为1999和2009-2010年，2007年媒体注度的上升为2009-2010年的媒体议程转移起到了铺垫，1988-1991年媒体关注度的上升并没有成功推动议程转移，但是某种程度上加速了原有政策垄断的瓦解。

（二）焦点问题的分析

焦点问题的发生能够激发决策者对特定议题的注意力转移，从而为其打开进入宏观议程的通道，是政策变迁的重要引发机制[7]。本文把出现在关键节点的议会议事录和报道筛选出来，对其中的内容进行详细研读，采用定性文献内容分析的方法对其进行解构、归纳和比较，提取出每则发言和每篇报道聚焦的是什么问题或问题维度，再把它们进行汇总，分辨出了最受议会和媒体关注的焦点问题，并分析它们背后的一系列内部及外部因素，如表1所示。

图2 议会辩论发言频次分布（1973-2019） （单位：则）

图3 《悉尼先驱晨报》和《堪培拉时报》报道频次随时间变化分布图（1973-2019） （单位：篇）

四、政策变迁动力因素——政策图景的竞争与政策信仰的博弈

（一）主导政策图景的变更

主导政策图景正是某一时期解决政策问题的指导“范式”，对与之相应的政策垄断起到了支持的作用。受到一系列出现在关键节点上的焦点问题、信息的影响，主导政策图景并非一成不变，它的转变为打破现有政策垄断带来了动力。“当一个获得一致赞同的图景变得有争议时，政策垄断通常受到攻击，一个新动议（一波批判或是狂热）把问题提到宏观政治议程中的可能性就增加了。”[8]134

罗兹和鲍姆加特纳（Rose、Baumgartner，2013）认为“主导政策图景会因为路径依赖而在均衡阶段保持稳定，对政策议题的诠释也会遵循既定的认知框架，该框架引导着行动者如何讨论问题，以及提供可能的解决方式”，政策图景的形成就是“框架建构效应”。对于媒体而言，麦库姆斯（2008）认为媒体赋予议题属性显著性的过程可以看成是“框架建构”，即“选择某个可感知现实的一些方面，让这些方面在一个传播文本中更加显要，以此来形成对所描述事项的某种界定问题的特殊方法，对其因果的解释、道德评估或对处理意见的建议”。由此可见，关于政策议题的议会讨论或媒体报道在什么框架下展开，则形成了什么样的政策图景，进而决定了政策议题以什么方式被解读。

政策图景由事实内容（经验性）和评价内容（情感性）两部分所构成，前者代表了政策议题在什么主题内容下被讨论，后者代表了对该主题的评价态度是什么。结合“框架建构”的概念和政策图景的定义，文章把“事实内容”和“评价内容”分别作为编码分析的两个主要要素，分别构成了编码表中的一级编码类目和二级编码类目。对于前者而言，笔者通过对大量澳大利亚官方及学术文献进行研读，认为澳大利亚国内对留学生技术移民政策的争议和讨论几乎都在这五个领域内展开，文章把这五个主题领域高度概括成——种族、教育援助、资源分配、人才、教育产业，它们构成了政策图景的事实基础，被设置成“主题”（一级编码），用以区分议会发言和媒体报道是在哪个或哪些主题下展开的。对每一个主题采用虚拟变数1、2、3、4、5进行赋值，数字的不同只代表不同的主题，没有任何数值上的差异。对于后者而言，本文以“正面语调/正面报道基调”及“负面语调/负面报道基调”（二级编码）对某一特定主题下的议会发言和媒体报道所包含的情感性信息进一步进行分类，在编码时分别对应“+”和“-”的赋值。最终所呈现的结果会以“主题+评价”的形式出现，如表2所示。

涉及研究需要的文本共有两大类：议会议事录和报纸，编码对象有两大类：议会发言、报纸文章，其中议会议事录以“则”为单位，报纸文章以“篇”为单位，比如，一篇媒体文章或一则议会发言对“种族”表达出“肯定”的观点或态度，则记作+1。分析单位可能会被重复编码，比如，一篇报纸文章同时对“人才”表示了批判并对“资源分配”表示了认同，则该篇报道被记作（-4、+3）。本文对来自于议会议事录的306则发言及来自于《悉尼先驱晨报》和《堪培拉时报》的117篇报道逐一进行编码，在完成编码之后，将数据输入到EXCL中进行统计性分析。因为分析的对象针对的是所有母本，未采取任何抽样方法，故不需要进行统计检验。根据上文所分辨出的政策变迁关键节点，本文把1973年到2019年这长达40多年的政策历程分成四个阶段：1973-1978、 1979-1998、 1999-2008、 2009-2019，分别统计四个阶段中各个主题的频次和百分比，把它们按照数值从大到小排序，每个政策阶段内频次最高的主题及该主题所对应的频次最高的评价构成了该阶段的主导政策图景，分析结果如表3、表4所示。从议会的发言内容可以看出，决策者所构建的主导政策图景随着政策阶段的演进而发生了变化，依次为“种族平等”（1973-1978）、“占用资源”（1979-1998）、“人才与教育双赢”（1999-2008）、“实现公共利益”（2009-2019）。政策在媒体中所呈现的主导图景也随着政策阶段的演进而发生了变化，依次为“种族平等与引进人才”（1973-1978）、“人才流失与‘计划外移民’”（1979-1998）、“成绩与问题并存”（1999-2008）、“从人才与教育共损到可持续发展”（2009-2019）。

表1 焦点问题及其形成的内部及外部因素

表2 用于分辨政策图景的编码表

表3 议会发言“主题+评价”排序（1973-2019）

（二）政策信仰的博弈

政策信仰是政策图景的理念性基础，行动者对政策图景的构建可以理解为对自身政策信仰进行营销。不同的政策信仰之间往往存在矛盾与冲突，相应地，秉持不同政策信仰的行动者会构建不同的政策图景来获得支持或扩大影响，从而让政策垄断得以维持或推动政策变迁。政策图景之间的竞争与均衡关系正是政策信仰之间相互博弈的结果：当政策处于均衡状态时，不同政策信仰之间达到博弈平衡，不同的政策图景则以一定的次序存在着，处在支配地位的政策信仰所对应的政策图景为主导政策图景，对现有的政策垄断起到了支持作用。政策均衡的状态并不能一直维持下去，当焦点问题出现并引发注意力转移时，主导政策图景及政策信仰受到了挑战，政策垄断面临着瓦解的可能，政策信仰之间相互制衡的稳定局面被打破，政策图景之间则为了取得主导地位而竞争加剧，这种状态会一直持续到新政策垄断得以建立为止。萨巴蒂尔把政策信仰划分为三个等级——深层信仰、政策核心信仰和次要信仰[8]158-159，由于深层信仰的稳定性高且极其抵制变革，所以本研究不予以考虑，政策核心信仰的变化往往能引发间断性政策变迁，次要信仰的变化与渐进性的变迁有关。基于此，文章认为在政策间断性变迁的关键节点或阶段内，不同政策信仰的博弈主要发生在核心信仰的层面，博弈的结果是主导政策图景的改变及新政策垄断的建立。政策均衡状态下所发生的渐进性变迁大多是对原有政策的微调，主要由次要方面信仰的改变所导致，其目的往往是基于维护主导政策图景的地位及现有垄断的稳定。

表4 媒体报道“主题+评价”排序（1973-2019）

1973年是政策发生间断性变迁的节点，也是主导政策图景发生转变的节点，维护种族平等的政策信仰占据了主导地位，从移民政策中消除种族歧视、清除“白澳主义”影响受到了重视。在这样的导向之下，留学生的去留问题被界定为种族平等问题，紧缩性的留学生技术移民政策被视为是对新颁布的《反种族歧视法》的违背，使用强制性的政策工具（限期离境、强制遣返、移民申请的“空窗期”）限制非欧裔的留学生申请移民不具备合理性[9]。但是上述的界定和外交实用主义的政策信仰形成了冲突，因为不限制非欧裔留学生移民会影响到教育援助目标的实现，难以维护澳大利亚的外交利益⑩。为此，留学生的去留不应该过度与种族问题挂钩，使用强制性的政策工具是确保留学生履行回国义务，是合理的。从议会的相关发言也可以看出，绝大部分发言的议员及内阁成员虽然对限制性政策的“种族主义嫌疑”进行批判，但是并没有否认外交实用主义信仰的正确性及教育援助的重大意义，所以最终所形成的扩张性政策是一个相对折中、两者兼顾的选择。取消强制离境的做法是对种族平等原则的维护，但是为了尽最大的可能兼顾教育援助成果，政府采取一些如劝说、宣誓、个人声明等自愿型政策工具，在不妨碍留学生申请移民的个人自由的前提下，鼓励他们履行回国义务[10]。

在1979年这个间断性变迁的关键节点，“高比例留学生移民”的焦点问题让种族平等的政策信仰受到了来自于社会公平政策信仰的挑战，扩张性的政策被认为是纵容留学生以种族平等原则为借口满足个人移民的意愿，造成了留学生与本国公民之间权利与义务的失衡，是对本国公民的不公平[11]。澳大利亚政府用于资助留学生的资金是以教育援助的名义支出的，主要来自于公民的纳税，不用纳税的留学生免费享用澳大利亚的教育资源是建立在履行回国义务的基础上，然而大量的留学生毕业后直接移民，在形式上等同于不履行义务，构成了对教育援助资金和高等教育资源的不合理占用。从维护社会公平的政策信仰的角度出发，留学生的去留问题应该被界定为资源分配的公平性问题，紧缩性的政策可以防止资源被滥用进而保障本国公民（纳税人）优先享用资源的权利。为此，恢复对强制性政策工具的使用是必要的，向留学生征收一定比例的费用也是相当合理的，不但能降低移民意愿，同时还能减轻国家的财政负担。

在1999-2001年这段时间里支持扩张性政策的议员们所构建的“人才与教育双赢”政策图景获得了议会和媒体的支持，经济效益成为了占据支配地位的政策信仰。“双赢”图景的背后是通过构建人力资本获得与学术资本主义之间的联动机制来追求更大的经济效益的新尝试，留学生去留的问题被界定为人才与经济发展的问题，维持了近20年的“占用资源”主导政策图景及其所代表的过于片面的社会公平政策信仰因为违背了澳大利亚经济发展及产业转型的计划而难以继续获得支持。以“留学—移民”模式为核心的扩张性政策构想被提出，意在节省本国人才培养成本的同时，也为留学生教育产业带来发展动力，让移民政策最大限度为经济发展服务，达到1加1大于2的效果[12]。市场化和信息型政策工具得到了重视，政府一方面把引进留学生移民弥补劳动市场人才空缺与留学生教育产业的发展规划相结合，另一方面则通过信息共享的手段促进了部门之间有效协同，加强了对教育产业的监管。

在2009-2011年这个政策变迁的关键阶段，“印度留学生遇袭事件”率先点燃了舆论，随着事件的不断发酵，“留学—移民黑色产业链”问题被曝光，报道热点从之前的安全问题转移到了教育产业乱象及“留学—移民”模式的弊端上[13]，对“人才与教育双赢”的政策图景构成了严重的冲击。舆论风波让“留学—移民”模式的负面影响成为了议会的关注重点，讨论集中在了“人才错配”“教育产业不可持续发展”“忽略培养本土人才”等焦点问题上，决策者们开始对过去十年里过度重视经济效率尤其是短期效益的做法进行了反思。起初“留学—移民”模式在减少人才培养成本和增加教育创收等方面取得了一定的成绩，政策所带来的外汇收入、所创造的就业机会、所引进的优质人才为国家发展和民众生活水平的提高做出了一定的贡献并受到了多方的认可。然而，随着时间的推移，忽略长期经济发展以及公平性缺失的问题开始日渐明显，如何在长期和短期经济利益之间、在效率与公平之间求得均衡成为最迫切需要解决的难题。尽管来自不同背景的议员及行动者们在是否限制留学生移民以及如何限制留学生移民的具体问题上存在分歧，但是在价值选择上取得了基本共识——政策应该以促进及维护公共利益为目的。在这样的导向下，留学生的去留问题不再只是种族平等问题、资源分配问题或是提高经济效益问题，而是如何维护公共利益、创造公共价值的问题，建立有效的利益协调机制是新的关注重点。最终“留学—移民”模式被废止，取而代之的是“留学—就业—移民”模式，重塑留学生教育产业的教学质量，引进移民与开发本土人才互补成为新的政策目标。为此，留学生技术移民政策的价值体系被重塑，过去长时间以来在政策制定及执行过程中对不同的价值进行单维取舍的基本逻辑得到了改变，建立一种新的以公共价值为主导的多元价值协调共存的格局成为新的努力方向。

五、结语

澳大利亚的留学生技术移民政策呈现出间断均衡性变迁的特征，在间断性变迁的阶段，焦点问题触发了注意力转移，政策信仰的博弈表现为政策图景的竞争，当焦点问题的关注度下降、新的政策图景胜出、主导联盟发生更替之后，政策再次进入一种新的均衡状态。政策间断与均衡状态源自于注意力的不均衡分配与政策信仰之间的互动，注意力的间断均衡性分配是变迁的表征，而变迁的本质则来自于政策信仰的改变。相应地作为解释变量的焦点问题和政策图景之间也存在着相互作用：焦点问题触发了决策者和媒体对政策议题及政策偏好序列的注意力转移，为政策议题进入宏观政治议程打开通道的同时也动摇了主导政策图景的地位，最终旧的政策垄断被打破，新的垄断得以建立，政策重新进入均衡状态。

注释：

①政府对拥有留学生身份或具有留学经历的技术移民申请人进行有选择的接纳成为永久性技术移民的法律法规、国家战略、实质性政策、计划、方案等。该政策在内容上还涉及留学生教育政策、多元文化政策、人口政策、外交政策等。有选择性的接纳既包括引进也包括限制。

②选择《悉尼先驱晨报》主要是因为它在澳大利亚当地的影响力和发行量较大，内容覆盖面比较广。此外，该报纸所属的布莱克集团还在维多利亚州、昆士兰州、西澳大利亚洲等不同地区分别发行了The Age、Brisbane Times、WA today等报刊，考虑到同一集团旗下不同地区报纸所刊登的部分文章和新闻报道之间可能存在重复性（尤其是对那些全国性的影响力较大的事件的报道），所以选择其中发行量最大的《悉尼先驱晨报》。选择《堪培拉时报》主要是因为它关注的重点在联邦议会、洲议会、各政党会议的讨论内容，时常对政府发布的新闻稿进行即时跟进，该报还是澳大利亚大部分非官方团体，比如工会、少数民族社区委员会等用来发布消息的重要平台。

③1972年议会通过立法正式废除了“白澳政策”，也是在这一年，“入境的移民必须拥有澳大利亚所需要的某种技术”的技术移民政策被提出，为此政府不再拒绝那些符合要求的非欧裔背景的申请人申请技术移民。但是对于非欧裔的自费留学生而言，即便是符合技术移民的要求却仍然需要严格遵守毕业后离境的规定，然而欧裔背景的留学生却不受此类限制，自由党政府为这一做法给出的理由是：澳大利亚政府对绝大部分的非欧裔留学生的祖国进行了教育援助，即便是自费留学生也在某种程度上受到了政府的资助，为此他们需要履行回国服务的义务，绝大部分的欧裔留学生不用履行回国义务，因为他们的祖国并不是澳大利亚进行教育援助的对象。

④根据1979年7月移民局公布的资料显示，1978-1979年度获得永久居留权的留学生占年度留学生总数的75%。

⑤1979年联邦政府颁布了《留学生收费办法》规定留学生必须缴纳一部分学费的同时取消了之前对留学生人数的年度上限，但是也要求留学生毕业后必须离境，申请移民之前必须要有至少两年的境外工作经历，而且必须使用自己的常驻地址于境外递交技术移民申请。

⑥Visy工业公司总裁理查德·普拉特（Richard Pratt）发起成立了澳大利亚人口协会（APOP），自成立之日起，该协会就为游说人口政策、大幅度增加澳洲人口这一目标而奔走。其目标是，到2020年，建成“一个拥有5千万人口的民主、安全、繁荣、公正且多元化的澳大利亚”。

⑦2001年初，霍华德政府公布的“创新计划”指出，留学生教育产业是澳大利亚建设“智慧国（Clever Country）”并实现经济转型的重要内容，是“新经济”的代表之一。

⑧发生在2008年底到2009年中这段时间里，引起了印度政府的高度重视，时任印度总理辛格代表政府就留学生安全的问题向澳大利亚政府提出抗议，时任澳大利亚教育部长的吉拉德就此事出访印度。

⑨少数违规私立教育机构、中介机构、雇主之间密切合作，以“毕业后可以成功移民为诱饵”来欺骗和侵害留学生的利益，其中教育机构为学生提供劣质的课程，中介机构负责为这些教育机构做虚假宣传来招募有移民预期的留学生，而雇主则利用政府所规定的攻读高职课程的留学生申请移民需要“900小时实习经历”这一要求让留学生为其提供无偿的劳动，这些劳动并非以实习为目的，很多时候甚至与所学课程完全不对口。

⑩从20世纪50年代到80年代初这段时间里，东南亚地区被列为澳大利亚教育援助的主要对象，除了“科伦坡计划”的公派留学生之外，所有来澳的自费留学生也都受到了澳大利亚政府不同程度的资助。教育援助实质上是关乎澳大利亚福祉的外交行动，意在加强澳大利亚对东亚诸国政治、经济、文化上的影响。