全民健身公共服务供给侧改革的实施路径研究

郜邦国，沈克印

2014年，我国GDP达到10万亿美元，成功跃升为世界第二大经济体，我国经济发展进入“新常态”。随着“刘易斯拐点”的快速到来、人口红利衰减、体制机制障碍、中等收入陷阱等风险的不断积累，致使下行压力逐步增大，供给效率低下、产能严重过剩等问题日益突出。以习近平同志为核心的中央领导集体提出了适应新常态、引领新常态的供给侧结构性改革。旨在解决经济领域突出的一系列重大结构性矛盾，特别是体制机制问题，通过提高供给体系质量和效率增强经济持续增长动力[1]。“供给侧结构性改革”，简称“供给侧改革”，就是用改革的思维，从制度、机制和技术等方面进行结构性调整，提高供给质量和扩大有效供给，从而达到资源配置最优化[2]。供给侧改革的提出就是要求我国经济发展方式将由过去的“需求侧”向“供给侧”转变。这一重大的创新经济认识为我国全民健身公共服务的发展指明了方向，为全民健身公共服务供给侧改革的实施提供了思路。人民群众日益增长的体育文化需求与公共体育资源供给相对不足是我国体育事业发展过程中的主要矛盾[3]。为解决公共服务供给不足、供需错配等结构性问题须对全民健身公共服务进行供给侧结构性改革，降低无效供给，扩大有效供给，提高供给总量，以推动全民健身事业的健康可持续发展。

1 供给侧改革的理论渊源

1.1 供给经济学与供给学派

“供给创造需求”是法国经济学家让·巴蒂斯特·萨伊在1803年出版的《政治经济学概论》中提出的重要观点，被称之为“萨伊定律”。“萨伊定律”的提出对当时西方古典经济学产生了巨大的影响，成为西方供给学派的核心思想，也被人们认定为是西方供给经济学的鼻祖。20世纪30年代，西方各国为应对由美国经济危机而殃及全球各国经济的“大萧条”，实施了大范围的“凯恩斯革命”，即通过投资、出口、消费“三驾马车”驱动，刺激需求，为全球的经济复苏与发展作出了巨大的贡献。但凯恩斯主义的“副作用”随着时间的积累而日益凸显。20世纪70年代，西方资本主义国家再次陷入经济发展的“泥淖”。一方面经济增长停滞，另一方面通胀率居高不下，被人们称之为“滞涨”。凯恩斯主义被认为是造成“滞涨”问题的主要原因。在此背景下，供给经济学与供给学派应运而生。20世纪80年代，由裘德·万尼斯基、亚瑟·拉弗尔以及罗伯特·蒙代尔为代表的经济学家组成西方供给学派，转变以往的经济发展方式，逐步对供给侧引起重视。如果用简要的逻辑观点对供给侧学派理论进行梳理，可以是：供给侧是经济增长的唯一源泉——优化供给侧的主要途径是增加投资和刺激——投资和刺激的增加主要依靠减税来实现并通过减少国家干预来保障[4]。西方供给学派重要的经济理论，成就了后来的“里根经济学”“撒切尔主义”以及中国的新供给经济学。

1.2 新供给经济学与中国经济的供给侧改革

2008年由于美国“两房事件”引起了全球金融危机，对我国经济发展产生较大影响，政府对供给管理逐步重视。2013年贾康发表的《中国需要构建和发展以改革为核心的新供给经济学》，标志着中国新供给经济学的形成。同年9月，贾康、白重恩、王庆等12位学者发起成立的华夏新供给经济学院，旨在推进“以改革为核心的新供给经济学”的研究。新供给经济学认为“新供给创造新需求”，将资源向新供给、新业态转移，逐渐推动经济结构转型，促进经济发展。其核心观点是，政府应当以推动机制创新为切入点，以结构优化为侧重点，着力从供给端入手推动中国新一轮改革[5]。中国的供给侧改革最早是从经济体制开始的。上世纪70年代末开展的农村及农业改革、城市及工业改革和持续进行的国有企业改革都是供给侧改革[6]。随着时代的变迁，面对中国经济发展的新形势，2015年11月，习近平总书记在中央财经工作领导小组第十一次会议上强调，要着力加强供给侧结构性改革，以增强经济持续增长的动力。供给侧改革是遵循我国经济发展客观规律的要求，是政府对经济新常态的主动回应，是加快经济发展方式转变、紧跟世界经济潮流、实现经济持续健康发展的必然选择[7]。当前，全民健康上升为国家战略，同样面临着新的发展机遇与挑战，供给侧改革理论的提出为全民健身公共服务的发展提供了新思路。

2 全民健身公共服务供给结构性改革的困境

供给侧改革提出的背景是“供需错位”。近年来我国经济持续保持稳步增长，国内消费增速不断提高，但是我国居民在海外购物的欲望有增无减，说明中国经济需求仍然很高，而国内供给的产品参差不齐，无法满足人民群众日益增长的消费需求，导致供需结构失衡，供需错位明显。在全民健身领域，随着人们生活水平的不断提高，人民群众对健身运动的需求呈现出多层次、多样化、高质量的态势。而现有的供给难以满足人民群众的需求，供需矛盾日益突出。

2.1 体育服务人力资源短缺

在我国实施供给侧改革的的局势下，人口是需求主体，也是供给主体。上世纪70年代，国家实行计划生育政策，成功地抑制了当时人口过快的增长，但也造成了当今我国劳动力短缺、性别比失衡等问题，众多领域出现了“招工荒”以及缺乏一技之长、创新能力的“招工难”等社会问题。为应对我国逐步迈向“未富先老”的老龄化社会和人口红利消失等困境，相关人口政策的调整应运而生。在全民健身公共服务方面，综合性的高素质的人才属于稀缺资源。社会体育指导员作为全民健身公共服务供给的重要“劳动力”，其对全民健身的发展具有重要的作用。前国家体育总局局长刘鹏认为社会体育指导员是提供志愿服务的全民健身宣传者、科学健身的指导者、健身活动的组织者、体育场地设施的维护者、健康生活方式的引领者。根据中国社会体育指导员协会的官方统计，到目前为止全国社会体育指导员有182万人。然而，由于社会体育指导员提供服务的公益性、志愿性，缺乏良好的激励机制，能够持证后继续上岗的社会体育指导员较少。国家体育总局于2011年颁布的《社会体育指导员管理办法》中，在“奖励处罚”章节中，总共有7条。其中涉及到对社会体育指导员奖励的只有两条，而且奖励的对象是对公共体育服务作出突出贡献的社会体育指导员，具体奖励措施不明确，实施难度大。由于社会体育指导员的考核晋升机制偏向于理论测试，在具体的体能测试、运动训练能力培训等方面存在欠缺，致使社会体育指导员并不能为人民群众提供科学的健身指导服务。此外，社会体育指导员组织缺乏良好的薪资待遇、社会福利和一定的社会认可，社会体育指导员岗位对懂经营、善管理的精英者不具有吸引力，因而体育指导员流失率较大。

2.2 健身场地设施供给结构失衡

场地设施是人民群众参与全民健身的主要工具和载体，完善的场地设施供给服务不仅可以为人们日常参加体育锻炼提供便利，也可以激发群众参与全民健身的积极性与主动性。随着全民健身上升为国家战略，以城市青年为主体的“马拉松热”，以及以社区中老年为主体的“广场舞热”展现了我国全民健身的热潮。在其“井喷式”发展的背后，也引发了如“广场舞扰民”“暴走天团违反交通规则”等不良社会事件，从侧面揭示了全民健身场地设施供给不足的问题。主要原因在于两方面：其一，可供人们参与健身运动的体育场地设施供给总量严重不足。根据第六次全国体育场地普查数据：“全国共有体育场地169.46万个，人均体育场地面积1.46平方米”[8]。其中教育系统管理的体育场地66.05万个，占38.98%；场地面积10.56亿平方米，占53.01%。2017年，教育部、国家体育总局颁布的《关于推进学校体育场馆向社会开放的实施意见》明确要求学校室外场地设施，如操场、球场、田径场跑道等要先行开放[9]。然而学校出于教学任务、安全管理、资金支持等方面的因素，学校体育场馆对外开放率仍然较低。同时，由于城市社区规划设计缺陷，并未考虑预留足够的场地供人们参与体育活动。其二，健身场地设施供给结构失衡。在人口较为密集的城镇地区，由于健身爱好者数量较多，作为理性人，都希望自己能更多地使用公共健身器材而获得更多的健身时长与更好的健身效果，因此造成基础设施因过度使用而严重损坏，最终形成“公地悲剧”。而在人口相对稀少的城郊或农村地区，体育健身场地设施因常年无人使用、年久失修，或被挪为他用，成为“晒谷地”“打谷场”，难逃“反公地悲剧”的命运。两者所形成的鲜明对比，体现出了我国健身场地供给结构严重失衡，大量的公共资源闲置、浪费。

2.3 资本要素供给不充分

经济基础决定上层建筑。资本要素是供给侧改革的四要素之一，也是获取其他供给要素的重要手段。全民健身公共服务的供给必须依靠强有力资金供给支持。新中国成立时期，经历多年战乱的创伤，百废待兴，生活水平低下，国民体质较差，国家高度重视人民体质健康水平的提高，改变“东亚病夫”的形象，大力发展全民健身运动。受当时经济体制的影响，全民健身公共服务也在计划体制之内，全民健身运动已经成为全国性的运动。例如上世纪50年代实施的工间操运动，以及70年代的课间操运动。计划经济体制下，政府成为全民健身公共服务供给的唯一主体，承担着全民健身公共服务的一切事物。随着国家经济的高速发展，市场经济体制的形成与实施，国民身体素质得到提升，人们参与健身的欲望被激发，对体育运动的需求日益增长。但常年的计划经济、政府供给，使全民健身的发展存在一定的“路径依赖”，政府巨大的财政压力使得全民健身公共服务资本要素供给“力不从心”。从表1可以看出，近十年来我国公共体育服务财政投入呈不断增长的趋势，但占全国财政总支出的比例却持续降低，占国内生产总值也较低，长年徘徊在0.056%，与西方发达国家相比，存在较大差距。显然，我国公共体育服务财政投入与国家经济的快速发展不相匹配，资本供给不足，严重阻滞了全民健身的发展与公共服务的高效供给。

表1 2008—2017年公共体育服务财政投入信息

数据来源：2008-2017年公共财政投入和财政支出数据来自中华人民共和国财政部官网公布；2008—2017年国内生产总值数据来自国家统计局《中国统计年鉴2017》。

2.4 个性化需求被忽视

最穷的民众是保守的，因为贫困已经使他们丧失了幻想美好未来的能力[10]。改革开放四十年，国民经济快速发展，社会主要矛盾已经转化为人们日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。物质财富的积聚可以激发人们对健康的进一步追求。有研究表明，人均收入达到1 000美元时，人们开始产生体育需求[11]。而近年来我国居民人均可支配收入保持持续增长(见表2)。

表2 2013—2017年居民人均可支配收入及恩格尔系数

数据来源：根据公开资料整理获得。

2017年，居民人均可支配收入已增长至25 974元，实际增长7.3%，并且恩格尔系数为29.3%，首次进入了联合国划分的20%～30%的富足区间。意味着我国居民生活水平不断提高，人们的体育消费能力逐步提升，同时消费的种类和范围也随之增多和扩展。根据马斯洛的需求层次理论，当人们较低层次的需求得到满足后，必定会追求较高层次的需要。在全民健身公共服务需求领域，群众的需求日益呈现出个性化、层次化以及多样性的特征。然而，政府在供给全民健身公共服务过程中，忽视了群众的个性化需求，在布局规模、数量、种类采取“一刀切”的供给模式，篮球场、乒乓球桌、健身路径“老三样”普遍供给。在经济较为发达的城市地区，人民群众参与热情较高，需求种类较多，居民个性化需求在“一刀切”供给模式下，必定被忽视。而在经济较为欠发达的农村地区，受当地文化的影响，人们热衷于具有民俗性、地域性的体育活动，使普遍供给的体育场地设施呈现出“虚假”供过于求的现象。

3 全民健身公共服务供给侧改革的实施路径

生产要素是经济学中的一个基本范畴，是社会生产经营活动中所必需的社会资源。全民健身公共服务供给侧改革的关键就是加强对供给侧的管理，提高生产要素供给，以加快实现由“需求决定型”向“供给决定型”转变。供给侧相对应的即是需求侧。需求侧有消费、投资、出口三驾马车；供给侧有劳动力、土地、资本、创新四大要素[12]。其中，劳动力要素(体育人力资源)是提供公共服务的首要资源；土地(场地设施)是开展全民健身运动、组织全民健身活动的基本载体；资本要素是获取劳动力、土地资源的根本保障；创新是满足人民需求的重要手段。

3.1 遵循改革基本逻辑，加强体育人力资源供给

从宏观层面来看，劳动力的增长对人类技术的进步与社会经济的快速发展发挥着积极的作用，尤其是高素质的精英人才，引领着该领域的发展方向。全民健身公共服务供给侧改革，要加强体育人力资源的供给，做优增量、盘活存量是其改革的基本逻辑。

做优增量：宏观上，要实施全方位的体育人才教育培训计划，通过九年义务教育、继续教育、职业教育、在职培训等手段，将体育教育全面融入个人成长的教育历程之中。在夯实体育人口的基础上，培养人们懂体育、会体育、爱体育，提高人民的体育技能，加强人们的综合体育素质。微观上，根据国务院于2014年10月发布的《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》，大力支持有条件的高校加快培育体育教育、社会体育指导、运动康复等专业的具有综合素质强的体育人才。建立科学的教育培训课程体系，创新教学模式，提高教学质量，发挥体育院校培养优秀体育人才的主体作用，提高体育人力资源的高效供给。

盘活存量：国务院2016年颁发的《全民健身计划(2016—2020年)》提出，到2020年，群众体育健身意识普遍增强，参加体育锻炼的人数明显增加，每周参加1次及以上体育锻炼的人数达到7亿，经常参加体育锻炼的人数达到4.35亿，群众身体素质稳步增强[13]。根据目前已经注册在案的社会体育指导员有182万，约240人才能拥有一位社会体育指导员，根本无法满足健身运动爱好者的需求。然而，在这182万中，真正能参与到健身技能指导工作中的社会体育指导员并不多，使社会体育指导员成为稀缺资源。因此，在做优增量的同时，也要盘活存量。一方面，建立明确的社会体育指导员激励机制，激发指导员的积极性与主动性。在社会体育指导员提供服务达到一定的数量、质量、规模或社会效益后，对其进行象征性的物质、金钱或精神上的嘉奖，在同行业中大力宣传，树立榜样。另一方面，提高社会体育指导员的福利待遇。对社会体育指导员在交通、医疗、子女教育等方面给予优先、优惠等待遇，对全民健身公共服务作出突出贡献的指导员纳入公务员待遇标准，增加社会体育指导员工作岗位的吸引力，吸引社会优秀体育人才，减少内部人才流失。

3.2 挖掘土地资源，破解场地设施供给失衡

土地是基本的生产要素之一，也是全民健身公共服务供给体系重要组成部分，任何形式的全民健身活动都需要一定的场地设施作为实施载体。但长期以来，我国行政性死守“18亿亩耕地红线”，房地产用地政策侧重于抑制房价过快上涨，导致商业地产库存过大，而经济新业态用地、健康产业等项目上土地供给严重不足，加剧了体育供给与需求的严重错配[14]。在土地资源供给有限的情况下，要充分利用现有的体育场地资源，体现其应有的使用价值。

其一，鼓励学校体育场地对外开放，破解群众体育物质资源短缺困局。在全国169.46万个场地中，属于教育系统管辖下的场地有66.05万个，占总数量38.98%，占总面积53.01%。分布在群众周边的高等院校、中小学的体育场地却不对外开放，无疑是一种巨大的资源浪费。政府应加强学校体育场馆对公众开放的领导工作，建立完善的开放制度，通过财政政策、体育彩票或低收费的方式对学校开放场馆提供资金支持，并建立风险保障机制和检查评估机制，确保学校场馆对外开放的良性运行。例如安徽省铜陵市在2012以开展“全国全民健身示范点市”为契机，将市区学校体育场馆全部对外开放，真正做到了“政府引导、学校支持、社会满意”的成效。

其二，开拓身边可用资源，用活城区边角地带。全民健身是一项长期的重大工程，必定要通过修建大型的体育场馆以提高场地供给，满足人们的体育需求。而在城市社区周边存在大量的边角地带，具有面积小、数量多、分布于人民群众身边的特征，要因地制宜，开拓群众身边可用资源，建立可供居民参与健身运动的场地。这样，不仅可以提高土地使用效率，而且可以进行有效引流、分流，杜绝“公地悲剧”的出现。

其三，制定科学发展规划，解决农村体育场地供给“虚假”过剩。供给“虚假”过剩即是一种“供给错配”的现象，指人们对体育的需求仍然存在，但因供给的体育场地设施并不是人们所迫切需要，故而无人使用或被挪作他用。政府要实地调查农村体育发展状况和经济发展水平，探访居民的切实体育需求，以制定科学的、符合实际的村域发展规划，提高农村场地设施等全民健身公共服务供给的针对性，降低供给错配率，扩大有效供给。同时，政府要加强对农村地区场地设施的维护与管理，使其发挥应有的作用，减少不必要的资源浪费。

3.3 转变资金供给模式，拓宽融资渠道

长期以来，我国政府在公共体育服务提供上偏重营利性的基础设施，对文化、体育等公共事业的投入相对有限，从而造成当前人民群众日益增长的公共服务需求与供给不足的矛盾。这已成为我国社会发展的一大障碍[15]。而基层政府在供给公共服务过程中，面对资金缺乏，仍然固守着“等、靠、要”的满后观念和认识，使全民健身公共服务的发展完全处于相对被动的状态，很大程度上制约了全民健身事业的发展。2020年是我国全面建成小康社会的决胜期。当下，必须改变现有的资金供给模式，全方位拓宽融资渠道。首先，摆脱计划经济时期全民健身公共服务供给模式的“路径依赖”，由“政府单一供给”向“政府、市场、社会”多元参与的供给模式转变。以政府为主导，发挥政府的引领、监督、服务的作用，建立稳定的财政投入机制，对全民健身公共服务资本供给进行“兜底”，并将其纳入政府的年度财政预算，保证基本的、稳定的资金来源。其次，降低市场准入机制，发挥市场在资源配置中的决定作用。政府在具体实施全民健身项目供给中，应引入市场的竞争机制，通过公平、公正、公开的招投标方式，给予企业更多的投资渠道，降低政府的财政压力。同时，利用PPP、政府购买公共体育服务等等新兴模式，建立政府与社会体育组织互利共赢的合作关系。一方面降低公共服务的供给成本；另一方面，培育社会体育组织的自我发展、自我生存的能力；最后，转变体育彩票基金重视竞技体育，忽视群众体育的传统观念。要加大体育彩票基金对公共体育服务的资金投入比例。

3.4 创新供给决策机制，满足群众个性需求

中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议明确提出实现“十三五”时期发展目标，破解发展难题，厚植发展优势，必须牢固树立并切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。在全民健身公共服务供给侧改革中，广大人民群众是服务供给的最终对象，是改革成果的最终受益主体。满足人们的需求是供给侧改革的最终目的。在人民群众参与全民健身的需求呈现多样化、层次化、个性化的趋势下，必须创新供给决策机制，以创新理念驱动全民健身公共服务供给侧改革，确保改革成果由全民共享。一方面，创新公民决策表达机制，建立多渠道的诉求表达平台。通过实地调研、问卷调查等线下与互联网咨询、网上投票等线上相结合的方式，促进政府与群众的双向交流与沟通，既有利于通过人民群众加强对政府的监督，规范供给行为，又有利于政府及时了解公共体育服务供给的反馈结果，关注群众的多样化、个性化需求。另一方面，创新供给途径，转变决策主体角色。公共体育服务要实现供给与需求的帕累托最优，需要公共服务供给决策和基层民主建设进程相统一，实现从“为民决策”到“与民决策”和“让民决策”[16]。要由政府“自上而下”的传统供给决策方式，向人民“自下而上”的新兴供给决策方式转变，将供给项目的选择权交给人民群众，人们可以根据自己的个性需求选择体育健身项目，真正实现让人民自我决策、“当家做主”。

4 结语

供给侧结构性改革是对我国经济发展进入新常态的正面回应。自全民健身上升为国家战略后，公共服务供给存在着一些问题。要通过全民健身公共服务供给侧改革，提出针对劳动力(体育人力资源)、土地(场地设施)、资本、创新等要素投入的实施路径，以解决体育人力资源短缺、全民健身公共服务场地供给结构失衡、资本要素供给不充分、个性化需求被忽视等问题，推动全民健身事业健康可持续发展，满足人们的公共体育服务的需求，实现改革成果人人共享。