我国农村生态环境治理中的公民参与机制研究

储召云

[摘 要] 在我国，农村生态环境治理方面主要是政府主导、市场参与，公民参与非常少，这是导致农村环境治理难以取得理想效果的症结所在。然而，公民参与农村生态环境治理的相关法律制度不健全、公民参与意识淡薄、公民参与方式方法很难确定等种种因素严重阻碍着公民的参与，应从健全公民参与农村生态环境治理的法律法规、提高公民参与生态环境治理的主题意识和能力等方面来完善我国农村生态环境治理中的公民参与机制。

[关键词] 公民参与;农村生态环境;治理

[中图分类号] X321;D922.68 [文献标识码] A [文章编号] 1674-7909（2020）03-17-3

随着经济社会的高速发展，我国农村的发展也取得了一定成效，但在发展过程中农村生态环境遭到了巨大的破坏，空气、水、土壤等各个方面都在遭受着不同程度的污染。为此，党和国家对农村生态环境问题做出了一系列部署。2012年，党的十八大做出“大力推进生态文明建设”的战略决策，接着国家提出了美丽乡村建设，党的十九大报告中又提出了乡村振兴战略和生态文明建设。虽然党和国家对农村生态环境的治理问题比较重视且取得了一定的成效，但仍存在很多问题。这些问题无法通过政府或者市场得以解决，就需要引入一个新的治理主体进行解决，那就是公民，在农村中也可以就认为是农民。农民是农村生态环境的直接受益者，也是直接的破坏者。因此，通过公民参与农村生态环境治理可以提高治理成效，也可达到长久治理农村生态环境的效果。

1 公民参与农村生态环境治理的必要性

1.1 我国农村生态环境治理存在弊端

当前，我国大多数农村的生态环境治理都采用“自上而下”的政府主导模式和政府管制形式。虽然政府可以利用其权力解决大部分问题，但是政府的一些管制手段在农村地区无法正常发挥作用，有时候甚至会起到相反的作用，大大降低政府管理效率。此外，一些农村地区引入了市场来共同治理生态环境，引入市场后虽然对农村生态环境治理有所裨益，但是随之出现了很多问题，如农民不配合、市场利益追求等。这时候就需要引入公民参与的手段，解决出现的种种问题。

1.2 公民生态意识和参与意识觉醒

随着生活条件的改善以及知识面的拓展，公民逐渐意识到自身是生态环境污染和破坏的直接受害者，对环境问题有最大的发言权，可为环境问题提供最直观的评价，应为农村生态环境的治理献言献策。尽管之前公民对于生态环境问题没有给予高度重视，但当前这种局面正在悄悄发生转变。尤其是在新媒体快速发展之后，公民从网络中了解到很多关于生态环境破坏后的恶劣影响，因此想参与生态环境治理的愿望更加强烈。

2 公民参与农村生态环境治理存在的问题

2.1 主要停留在“观念性参与”

依据参与的层次，公众参与可以划分为观念性参与、行为性参与和监督性参与3个层次[1]。在农村，受文化水平及经济发展水平等多方面因素的影响，农民参与生态环境治理的意识较为淡薄，大多停留在“观念性参与”阶段，即能意识到这个问题比较严重，处理好了对自身是有益的，但是不想付出实际行动。

2.2 公民环保意识比较淡薄

随着农村的发展，污染现象随处可见，如小河不再清澈、天空不再瓦蓝、垃圾到处散布等，虽然农民已经意识到污染现象应得到治理，但是他们大多认为“这些应该是政府管理”“跟我们农民没有关系”。这就表明他们的环保意识比较淡薄，没有主动承担责任的意识。此外，农民对生态环境保护问题缺乏认识，他们认为对于生态环境的保护就是保护水资源、清理垃圾，但是都是各人自扫门前雪。对于公共区域的环境保护问题，几乎没有人愿意主动承担，普遍缺乏大局意识。

2.3 政府主导现象比较严重

在农村生态环境保护治理中，虽然现在部分地区逐渐引入了市场、公民等主体共同参与治理，但是总的来说，政府仍为治理主体。此外，长期以来农村的生态环境治理形成了自上而下的治理方式，造成公民参与局限性很大。政府主导意味着政府重视公民参与、支持公民参与，那么公民参与的效果就比较好，反之，公民参与效果则不佳[2]。而当前由于自身偏好及历史形成的惯性思维，政府对于公民参与本来就持怀疑态度，更加喜欢的是自身直接解决或者引入市场解决。这样一来，公民参与的主动性和积极性就会大打折扣，参与热情也会逐渐消退。

3 公民参与农村环境治理的制约因素

3.1 公民参与的法律制度不完善

虽然我国有比较完善的关于环境保护方面的法律，如《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国大气污染防治法》等，也出台了一些有关公民参与生态文明建设的法规及制度。但很明显，这些法律在目前的社会状态下是完全不够的，这就导致在引入公民参与环境治理的时候沒有很好的法律依据。另外，农村的生态保护大多体现在《中华人民共和国农业法》《中华人民共和国土地管理法》等法律中，“这些法律调整的主要对象是进行农业生产所必需的农业自然资源，而不是农民的生态权益，其立法一般是以对生态破坏、环境污染的行为进行经济惩罚或者征收税收为手段，对于这些经济主体的外部不经济行为的内部化，却忽视对农民保护环境行为的正面激励”[3]。

3.2 公民参与意识淡薄

当前，大多数农村中不仅农民的生态环境治理意识比较淡漠，而且村干部对生态环境治理问题的重要性缺乏认识，这直接影响了农村生态环境治理中农民参与的积极性。一些村干部现在仍是盲目追求经济增长，对生态环境的破坏浑然不知，甚至默认农民破坏生态环境以追求经济增长，这样的做法和想法会导致农村生态环境遭到越来越严重的破坏。农民没有认识到自己的主体性，他们没有意识到自己既是生态环境治理的受益者，又是生态环境破坏后果的承担者，严重影响农民参与生态环境治理的积极性。很多农民群众都认为生态环境保护问题与自己无关，这些问题应由政府部门负责，自己没有义务参与其中。而且很多农民群众看到他人通过破坏生态环境而获得收益后，也会加入这个行列，导致生态环境受损更加严重。

3.3 公民参与机制不健全

公众参与机制就是公众在政治参与过程中形成的规律性模式，涉及参与主体、参与范围、参与方式3个基本要素[4]。在实际的公民参与过程中，由于一些关于环境的政策技术性、专业性比较强，公民缺乏必要的知识，在参与过程中很难发挥实质性作用，也打击了公民参与的积极性。此外，虽然一些农村会举行一些听证会、公示类活动等，但是这类活动往往流于表象，没有太大的实际意义，阻碍了公民的决策发挥。政府部门在设计决策的过程中考虑不周全，导致参与主体不全面、参与范围狭窄或过于广泛，无法达到预期的效果。农民参与形式大多比较单一，很难调动农民群众的积极性。

4 公民参与农村生态环境治理机制的完善建议

4.1 健全相关制度，为公民参与治理打下基础

制度如大厦的地基一样，只有地基筑得足够扎实，才能撑起宏伟的高楼。因此，只有建设好公民参与生态环境治理的制度，才能切实保障公民参与的合理性和合法性。

首先，健全公民参与的法律制度，为公民参与提供良好的法律保障。没有良好的法律保障，公民参与的热情和主动性就会大大降低，公民都愿意在一个法律健全的制度下进行公共决策、从事公共事务。这样既能保证参与的有效性，又能提高参与的科学性。因此，我国应加强农村生态环境治理中的公民环境权，明确公民是环境保护的主体，利用法律的强制力、约束力促进农民保护环境、爱惜环境、尊重环境，从而使农民参与生态环境治理的主动性和积极性得到提高。

其次，健全公民的政策知情制度，为公民参与提供便利的信息渠道。对公民参与来说，首先就是了解政策，如果对政策的内容和要求一无所知，也就谈不上参与了。另外，有些政策失败的原因在于“信息的不完全”，公民事先丝毫不了解所要进行的公共决策，那么到执行公共政策的时候，自然会遇到一系列障碍。因此，在公民参与农村生态环境治理时，应健全公民的政策知情制度，在相关的公共政策执行之前进行广泛的意见搜集，并公开整个政策的执行过程，让公民充分了解并自行确定是否参与政策的执行。

最后，健全公民参与的程序制度，为公民参与建立一个有序的途径。公民参与中存在很多阻碍，如社会经济发展水平、公民的受教育程度及政策的质量要求等。公民参与决策的途径很多，如听证会、民意调查、公民咨询会等，途径不同程序不同，如果不加以规范，那么公民参与的过程将是无序的。因此，应健全公民参与的程序制度，将公民参与的程序进行规范化，以保证公民参与的过程是有序的、合理的[5]。

4.2 提升公民参与的主体条件，实现公民真正参与

在傳统的参与模式中，行政人员在政治、社会条件约束下建构起来的制度中活动，他们控制着公民影响政策议题或政策过程的能力，真正参与和传统参与之间存在着明显的差异，真正参与将公民置于紧贴议题的位置，行政系统和过程则相对位于远处。公民在真正参与中处于主体地位，但是现如今农村中的公民参与主体还无法达到所要求的条件，因此，要想使农村生态环境治理中实现公民真正参与，就需要提升公民参与的主体条件。

首先，培育公民的生态环境治理意识和能力。习近平说过“金山银山不如绿水青山”，如今公民的生态保护意识比较薄弱，我们需要通过媒体、互联网等工具对农民进行宣传教育，使其认识到保护生态环境是迫在眉睫的问题，提高他们对生态环境保护的认同感。只有提高了他们的认同感，他们才能真正意识到生态环境保护问题是他们的使命，才能主动、积极地参与生态环境治理，才能使其在日常生活中自觉保护环境。另外，通过宣传教育引导农民在日常生活中清洁生产、文明生活。农民在了解保护生态环境的重要性之后，应对其进行生活实践的教育引导，如少使用化肥、农药等减少土壤污染，对垃圾分类处理等，目的是希望农民能掌握一些基础的处理环境问题的能力，为后续的环境治理工作打下坚实的基础[6]。同时，鼓励农民在日常生活中积极创新，发明更多实用的保护环境的生活小窍门。

其次，完善公民参与机制，拓宽公民参与渠道和方式。完善的公民参与机制是公民参与的重要保障，公民的参与需求能通过合理的、有效的途径和方式进行满足，才能使公民参与的愿望更加强烈，也能逐渐实现美丽乡村和乡村振兴的目标。因此，完善公民参与机制是一件很重要的事。常见的传统参与方式有公共听证会、公民会议、公民咨询会、公民座谈会和民意调查等，这些方式有一个共同点，那就是都需要公民与行政人员相接触，如果我们能创新一些主动接近公民的参与方式，那么公民的参与度就会大大提高。我们可以借鉴国外的一些先进做法，如共同生产、行动中心等。此外，我们可以发挥村民理事会的重要作用。当前，公民参与的愿望越来越强烈，但是由于农民数量多、文化水平有限等因素的影响，导致其无法直接参与农村生态环境治理。因此，我们可以借助村民理事会，集中农民的意见，成为村民代表参与农村生态环境治理[7]。

参考文献

[1]李建琴.农村环境治理中的体制创新：以浙江省长兴县为例[J].中国农村经济，2006（9）：65-73.

[2]中国环境文化促进会.中国公众环保民生指数绿皮书（2007）[EB/OL].（2008-01-07）[2019-12-23].http：//www.tt65.net/hdzt/zggzhbzs/2007/201810/t20181022_665049.html.

[3]彭小霞.我国农民参与农村生态保护的法律困境与出路[J].生态经济，2015（11）：161-166.

[4]沈海军.论农村环境污染治理中的公民参与[J].理论导刊，2013（8）：76-79.

[5]朱俊瑞，赵宬斐.农村多元主体生态治理研究[J].浙江学刊，2016（6）：109-114.

[6]沈海军.论农村环境污染治理中的公民参与[J].理论导刊，2013（8）：76-79.

[7]约翰·克莱顿·托马斯.公共决策中的公民参与[M].北京：中国人民大学出版社，2010.