政务服务事项电子文件归档策略研究

林琳

摘 要：为了更好地规范政务服务网电子文件归档管理工作，将“数字档案馆”建设融入到城市政务服务、智慧城市和数字政府建设、大数据管理工作中，政务服务事项电子文件（含电子证照）归档工作需要进行系统的研究，制定科学、规范的政务服务事项电子文件归档策略，在流程上采取管理手段和技术手段保证其完整性、可靠性和法律凭证效力。

关键词：政务服务;电子文件;归档

在“一网通办”的基础上，政府部门近几年推出多项“不见面审批”事项和“秒批”服务事项，降低了市民和企业的办事成本。为了更好地完成政务服务网电子文件归档管理和共享利用工作，将“数字档案馆”建设融入到城市政务服务、智慧城市和数字政府建设、大数据管理工作中，政务服务事项电子文件（含电子证照）归档工作需要进行系统的研究，制定科学、规范的政务服务事项电子文件归档策略，在流程上采取管理手段和技术手段保证其完整性、可靠性和法律凭证效力。

1 归档前的业务技术准备

1）明确归档范围和保管期限。文件形成单位应当在本单位的公共服务事项清单基础上，根据相关规定制定“一网通办”政务服务事项电子文件归档范围和电子档案保管期限表，报档案行政管理部门审定。

2）系统功能。网上政务服务大厅、统一行政审批管理平台或办理政务服务事项单位自建的政务服务信息系统（以下简称“业务系统”）应当升级完善归档功能，能够按标准生成电子文件及其元数据归档数据包，向电子档案管理系统推送电子文件及其元数据。

3）归档配置。文件形成单位应在归档前按照“一网通办”政务服务事项电子文件归档范围和电子档案保管期限表，在业务系统中做好相应参数配置，主要包括归档范围、保管期限、档号生成规则、政府信息公开选项等。

2 归档范围

根据《机关文件材料归档范围和档案保管期限规定》（国家档案局令第8号）以及单位行政权力清单、责任清单、公共服务事项目录等要求，参照《政务服务事项电子文件归档规范》（DA/T 85-2019）制定政务服务事项电子文件归档范围与保管期限表，报档案行政管理部门审定。元数据归档范围应当包括归档配置信息、基本信息和办理流程信息。归档配置信息包括归档的电子文件对应政务服务事项预先配置的归档材料目录、容缺归档情况、实际采集归档的电子文件组件等信息;基本信息包括归档的电子文件涉及的行政相对人、办理部门、办理事项、结果等信息;办理流程信息包括归档的电子文件办理的环节、人员、意见等流程信息。

3 归档格式

3.1 电子文件格式

政务服务事项电子文件的存储格式以一体化在线政务服务平台上形成时原采用符合标准要求的格式为准，并能在脱离一体化在线政务服务平台的情况下正确读取与使用。

电子行政公文正本要求以版式文件格式归档。以关系数据库形式存储、显示时以临时抽取组合方式形成的电子文件材料，如公文处理单、业务申请表等，应转换成版式文件格式归档。在线调阅的查证信息和电子证照，应参照电子证照出证的规范要求转换成版式文件格式归档。版式文件格式按照DA/T 47-2009执行，采用OFD、PDF、PDF/A格式。

以其他附件方式获取的电子文件材料，如文档、音频、视频等，以版式文件、WPS、DOCX、JPG、TIF、WAV、MP3、MP4、AVI等通用格式归档。以数据链接方式存储的电子文件材料应下载其文件实体，并以通用格式归档。

通过数据共享形式在线调阅及办结形成的电子证照应按GB/T 36905-2018的规定以版式电子文件形态归档;在线调阅的查证信息应参照电子出证的规范要求形成包含查证信息及元数据的ZIP压缩文件。

公务电子邮件以EML格式，网页、社交媒体类电子文件以HTML等格式归档。二维矢量文件以SVG、SWF、WMF、EMF、EPS、DXF等格式归档;三维矢量文件，需永久保存的应转换为STEP格式归档，其他可根据需要转为二维矢量文件归档。

3.2 元数据格式

在业务系统中形成的电子文件元数据以XML格式归档;在单台计算机中经办公、绘图等应用软件形成的电子文件的元数据以XLS格式归档。

4 归档移交流程

归档移交的主要流程包括预归档、数据交换、归档整理、四性检测、电子档案移交等。其中，预归档、数据交换等流程一般在业务系统中进行;归档整理、四性检测、电子档案移交等流程一般在文档平台系统中进行。

4.1 预归档

业务系统在办理事项完结时设置预归档功能，预归档时以办理事项为单位进行，一个办理事项形成一个归档文件夹，以“电子文件号”命名，归档文件夹内存放归档的电子文件组件和元数据，包括政务服务事项的申报材料、办理材料和结论性材料，以及基本信息描述、办理流程信息等。

政务服务事项经办人员在业务办理完毕后将相关事项形成的电子文件进行预归档，系统自动提取电子公文的各项归档要素并以表单的形式显示。经办人对文件信息、文件组件等进行完整性和准确性核查，对有错漏的地方进行修改和补充，确保归档电子文件准确、完整;根据本单位档案分类方案选择文件类别和归档范围，初步劃分保管期限。业务经办人员应当保证政务服务事项办理过程中形成的文件材料应归尽归，证据性、程序性、结果性关键材料有缺失的，应当补充完整后进行归档。

4.2 数据交换

即将电子文件的归档信息包从业务系统交换到文档一体化平台系统的过程。电子文件整理完毕后，可由系统通过时间戳、电子签名、数字摘要等技术手段对归档电子文件校验数据完整性，防止归档数据篡改或破坏，确保其完整性、可靠性和法律效力。

业务系统可通过文档一体化平台的归档接口定期查询归档信息包归档状态，归档不成功的，由业务经办人员根据系统提示原因对归档材料完善后重新进行归档。

4.3 归档整理

一般由各单位档案管理人员在文档一体化平台中进行操作，包括对电子文件进行组件、著录、补充归档材料、编目等。

4.3.1 组件

政務服务事项以卷为单位进行归档，一个政务服务事项为一卷，包括申报材料、办理材料和结论性材料。行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政检查、行政确认、行政奖励、行政裁决、政府内部审批事项、行使其他职权和提供公共服务等事项参照《政务服务事项电子文件归档规范》（DA/T 85-2019）附录B进行材料归档组件和排列。

组件后生成归档信息包，存放归档的电子文件组件和元数据，包括政务服务事项的申报材料、办理材料和结论性材料，以及基本信息描述、办理流程信息等。归档信息包的命名规则一般以电子文件号作为命名标识，电子文件号的命名规则为：部门代码——事项类型代码——主项代码——子项代码——年度——保管期限——归档流水号，各项代码设置规则参见《政务服务事项电子文件归档规范》（DA/T 85-2019）。

4.3.2 著录

政务服务事项电子文件归档信息主要著录项包括保管期限、密级、立档单位名称、行政相对人信息、证件信息、办件名称、受理单位、受理时间、办结时间、业务流水号、办理结果、事项编码、事项版本号、事项类型等，按照电子文件实体的实际内容和形式特征，如实填写相关信息。

4.3.3 补充归档材料

办理阶段以纸质载体受理或形成的应归档材料，可通过数字化扫描等方式补充上传，数字化应按照DA/T 31-2017标准执行，应满足信息内容真实完整、清晰可读的最低限度要求。

已完成归档的电子文件，确需补充、替换相关内容或附件材料并重新归档的，原始归档的数据存放于系统中不变，采用嵌套结构形成新的归档信息包，在归档文件夹内存放原始的归档信息包、补正后的元数据信息和电子文件组件。

4.3.4 编目

完成整理的电子文件及其元数据由系统根据预先配置的档号规则编制档号，对归档信息包中的基本信息进行解析，自动生成归档目录。

4.4 质量检测

电子文件在一体化在线政务服务平台上经过收集、整理，生成归档信息包后进行数据交换，推送至文档一体化平台。文档一体化平台及时接收、解析归档信息包，根据预先设置的质量检测标准，对归档信息包进行数据验证，包括：

1）电子文件及其元数据的形成、收集和归档符合制度要求;2）电子文件及其元数据能一一对应，数量准确且齐全、完整;3）电子文件与元数据格式符合相关格式要求;4）以专有格式归档的，其专用软件、技术资料等齐全、完整;5）加密电子文件已解密;6）电子文件及其元数据经安全网络或专用离线存储介质传输、移交;7）电子文件无病毒、电子文件离线存储介质无病毒、无损伤、可正常使用。

经过质量检测的电子文件，应在基本信息描述中记录检测时间、人员和结果，并在文档一体化平台中记录和保存详细检测信息。对于检测不通过并退回处理的电子文件，再次归档时应重新进行质量检测。

4.5 电子档案移交

电子文件完成归档整理、质量检测等环节后进行固化操作，最终形成电子档案。由单位档案管理人员在文档一体化平台中进行归档确认后移交。电子档案移交按照《电子档案移交与接收办法》（档发〔2012〕7号）等有关规定进行，自文件形成之日起5年内向同级国家综合档案馆移交属于国家综合档案馆接收范围的电子档案。

电子档案移交应办理移交手续，并记录移交人员、时间和结果等日志信息。在电子档案移交过程中，用于验证或管理电子档案的校验数据、移交目录清单等附加信息，应在电子档案数据移交时一并移交，并保持其关联性。

5 结语

在信息化高速发展的当下，国家不断推进政务服务与新兴技术相结合，在“最多跑一次”政务服务事项的大背景下，基于网上政务服务大厅或统一行政管理平台的政务服务事项电子文件大量产生，不同于传统纸质文件归档模式，如何规范政务服务事项电子文件归档移交工作，确保电子文件的真实、完整、有效和安全，进一步推进“一网通办”政务服务事项电子档案共享、利用，对整个电子文件归档模式进行系统的探究，有着重要意义。

参考文献

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[3]杨祯.电子文件归档和电子档案管理研究[J].城建档案，2019（12）：12-13.