助推“一号检察建议”监督落实的对策思考

苗红环 张寒玉

摘 要：2018年10月，最高人民检察院向教育部发出“一号检察建议”，为保护未成年人的健康成长负起检察责任。之后，四级检察机关立足本职、多措并举、积极作为，推动落实“一号检察建议”。经实地调研，发现存在“一号检察建议”传达落实不到位，对现存隐患整治不力，校园性侵害未成年人案件仍多发、高发等问题。对此必须实施精准对策：遏制性侵害犯罪，保证未成年人平安成长;厘清部门责任，通过工作协同机制，加强联动合作;聚焦隐患，突破薄弱环节，助推各职能部门依法履职;整合力量，推动形成未成年人保护共同体。

关键词：一号检察建议 未成年人保护 性侵 校园安全

党和政府历来高度重视少年儿童工作。习近平总书记曾在讲话中强调，“孩子们成长得更好，是我们最大的心愿。党和政府要始终关心各族少年儿童，努力地为他们学习成长创造更好的条件。”“不管是什么情况，不论是什么天灾人祸，一定不要让下一代受到伤害，这是我们的责任。”[1]这是关爱更是责任承诺。我国最高领导人代表国家发出的政治意愿，需要所有具有未成年人保护职能的部门、组织和人员来兑现，检察机关更是责无旁贷。最高人民检察院党组书记、检察长张军强调，“要更新司法理念，强化法律监督，自觉扛起新时代未成年人保护的检察责任，为推进国家治理体系和治理能力现代化作出新的更大贡献。”[2]

一、“一号检察建议”发出的背景

近年来，未成年人在学校生活中受到欺凌、暴力和性侵等问题已成为社会焦点，校园欺凌案件、暴力案件、虐童案件、性侵案件持续爆发。在办理齐某强奸、猥亵女童抗诉案后，最高人民检察院针对办案当中发现的问题，向教育部发出了建院史上第一份检察建议书，简称“一号检察建议”。核心内容为：进一步健全完善预防性侵害未成年人的制度机制;加强对校园预防性侵害相关制度落实情况的监督检查;依法严肃处理有关违法违纪人员等。“一号检察建议”旨在加强校园安全建设，预防教职员工性侵害未成年学生、幼儿园儿童违法犯罪。“一号检察建议”聚焦“预防”，向社会表明要想遏制和减少未成年人遭受违法侵犯，不仅要依靠公安司法机关的严厉打击，更有赖于教育主管部门的源头预防，通过完善相关机制来斩断伸向孩子们的黑手。“一号检察建议”体现了检察机关双赢多赢共赢的监督理念，是未成年人检察工作不断把握办案规律，实现标本兼治全过程的“一个很好的范本。”[3]

二、“一号检察建议”落实情况

（一）落实举措与成效

“一号检察建议”发出后，“最高人民检察院带头，四级检察院1796位检察长兼任中小学法治副校长。最高人民检察院和各省级检察院专设未成年人检察机构，体现了党和国家对未成年人司法保护的高度重视。”[4]各基层检察机关纷纷联合当地教育部门，通过担任法治副校长、开展预防性侵害宣讲活动、对中小学校进行隐患排查、督促落实校园安全管理制度等方式，推动“一号检察建议”的落实。

根据“一号检察建议”，教育部办公厅下发了《进一步加强中小学（幼儿园）预防性侵害学生工作的通知》（以下简称《预防性侵通知》），要求各地教育行政部门和学校深入开展预防性侵安全教育、切实加强教职员工队伍管理、严格执行校园安全管理规定、不断完善预防性侵协同机制、持续强化学校安全督导检查等工作。“教育部和各地教育行政部门推动落实性违法犯罪人员从业禁止、校园性侵强制报告、女生宿舍封闭管理等制度。”[5]

目前，推动落实“一号检察建议”工作已初见成效：各地在落实过程中发现的问题，60%已得到整改，在提高广大未成年人法治意识，保护在校学生合法权益，维护校园安全方面发挥了积极作用。同时，一些多年的“隐案”也浮出水面。如海南某学校校长猥亵儿童案，被害人在2016至2018年期间多次遭到猥亵，由于缺乏防范性侵害相关知识，既没有告诉父母也没有报案。对于侵犯未成年人合法权益的案件必须严格惩治到位，通过案例的警示教育，为未成年人填补防范性侵害知识空白点，提高其自护意识和自救能力。达到办理一案，治理一片的成效。

（二）落实凸显问题与原因分析

“一号检察建议”发出以来，检察、教育、公安等各部门积极行动，同时发现在落实中一些问题凸显，应引起高度重视：

一是“一号检察建议”传达落实不到位。从调研的情况看，不少中小学生及其家长还不知晓“一号检察建议”，有的学校负责人、教师等也不知晓，一些地方在传达时将幼儿园负责人漏掉。有的学校在2019年11月中旬还在筹备“自护教育”，没有安排对新入学的初一和高一学生进行自护教育。[6]主要原因为：第一，教职员工、家长、学生等对“一号检察建议”和防范性侵害的重要性还认识不足;第二，防范性侵害的“自护教育”难度大。一些教育部门和学校的负责同志反映，讲授防范性侵害的“自护教育”属于“敏感话题”，尺度不好把握，目前没有较为成熟的统一版本。既怕“讲漏”，又怕“讲错”，教师们担心把握不准会给学生造成误导。为此，一些有条件的学校聘请专家进行讲授，但对大多数学校来讲，依靠聘请专家是不现实的。海南省教育厅还尝试请专家对教师进行培训，但目前效果不理想。

二是对现存隐患整治不力。部分学校由于没有宿舍，一些有寄宿需求的学生自行（独自或者与同学共同）租住在学校周边的出租屋。这部分学生在放学后实际上是处于无人监护状态，存在較大的安全隐患。2019年10月17日晚，海南省某市某中学就发生了一起租住学校周边出租屋的学生被网友性侵害并导致溺亡的案件。一些地方校园警务硬件设施闲置，如一键报警装置长期不投入使用、安装后不调试等;个别学校的报警装置经测试无法联网。有的幼儿园儿童经常活动的教室没有监控设施等。上述已经排查出的安全风险隐患目前还未彻底整治到位，原因是未从源头解决隐患。

三是校园性侵害未成年人案件仍然多发、高发。从办案情况看，其中有很多案件是犯罪行为发生在“一号检察建议”之前持续于“一号检察建议”之后，也有新发生于“一号检察建议”之后的。究其原因是缺乏健全的惩防机制、惩治力度要加强。

三、助推“一号检察建议”监督落实对策

性侵害未成年人犯罪的形势依然严峻，推动落实“一号检察建议”、加强未成年人保护工作依然任重道远，必须按照张军检察长“没完没了”地抓下去的要求，把“一号检察建议”监督落实工作常态化。針对存在的问题，要有的放矢，运用检察智慧，精准施策：

（一）遏制性侵害犯罪，保证未成年人平安成长

以落实“一号检察建议”为抓手，坚决遏制性侵害未成年人犯罪，保证未成年人平安健康成长，具体可以分以下三个层次来实现：

一是“一号检察建议”传达要到位。建议教育部门建立“教职员工承诺”制度和“告家长（监护人）书”制度，以确保所有幼儿园和中小学（包括教学点、校外培训机构等）教职员工以及未成年人家长（监护人）都能了解“一号检察建议”的具体内容、重大意义以及他们所负有的保护未成年人的责任。前者是指所有教职员工均要在认真学习“一号检察建议”之后，签署“铭记教职员工的教育、管理权力来源于未成年人的受教育权、受保护权，保护学生的权利是教职员工的职责和价值所在，庄严承诺履行保护未成年人责任，绝不侵害未成年人合法权益”的承诺书，并且要作为新入职的教职员工一项“规定动作”。后者是指要将“一号检察建议”的主要内容、重要意义、什么情况下孩子可能面临什么样的风险、异常的苗头性现象以及正确的应对措施等，以“告家长（监护人）书”的形式传达给所有家长，并作为接收儿童入学入园的一项最重要的“规定动作”。使所有家长都认识到，性侵犯儿童是很容易发生的一种严重暴力事件，而童年遭受性侵犯会严重威胁儿童的健康成长，包括过早性行为可能使孩子感染性病、艾滋病或者导致终身无法生育等危害;并明白如果没有外力的介入，性侵犯者不会主动站出来，也不会自动停止，孩子不可能在没有成人支持，没有安全环境的情况下独自处理儿童性侵犯问题。[7]因此，保护儿童是成年人尤其是家长（监护人）的责任和义务，为了儿童甚至要改变成人世界。要充分利用微信公众号、聊天群等新媒体平台，向家长群体推送“告家长（监护人）书”，并定期通过问卷调查等方式进行督促检查，确保宣传效果。传达到位，既有利于在未成年人周围形成对性侵害未成年人犯罪“人人喊打”的氛围，又可以使家长、教师等提高警惕，增强履行保护未成年人的责任意识，还可以对未成年人周围的潜在犯罪人形成震慑，使其放弃犯罪意图。

二是防范性侵害的“自护教育”要全覆盖。从幼儿园2岁以上的孩子到所有中小学生都要接受防范性侵的“自护教育”学习。2岁左右，孩子开始有性别区分意识。从全国性侵案件看，遭受性侵害的未成年人年龄最小的不足1周岁，防性侵教育应当尽可能地提早。相关研究表明，2岁孩子已经可以分辨什么行为是合适的，什么是不被允许的。[8]防范性侵害教育可以从2岁开始，只要告诉孩子“背心和裤衩覆盖的地方不能让人摸”“如果有人要摸，你要拒绝并且告诉教师、家人”等即可。中小学生要知晓“一号检察建议”和“检察机关联合教育、公安等相关部门打击、防范性侵害未成年人犯罪”这一信息，以增强他们维护自身合法权益的信心和勇气。

三是有效遏制性侵害未成年人犯罪高发态势。这是最终目标，前述两项都是为此目标服务的。即落实“一号检察建议”的效果，最终要以是否减少、杜绝了性侵害未成年人犯罪为“试金石”。如河南省人民检察院确立了“至2021年实现全省性侵害未成年人发案总数下降到2018年发案总数的50%”的近期目标。[9]

（二）厘清部门责任，加强联动合作

目前，部分学校存在法治教育、防范性侵害教育以司法单位为主的误解，缺乏对自身主体责任的认识，进一步厘清检察机关和教育部门（包括学校等）各自的责任，有利于充分发挥双方各自的优势。首先，“一号检察建议”是最高人民检察院发给教育部的，因此，教育部门是落实主体，而非检察机关。其次，根据教育部、公安部、共青团中央、全国妇联联合发布的《关于做好预防少年儿童遭受性侵工作的意见》（以下简称《预防性侵意见》）和教育部的《预防性侵通知》，要科学、深入开展预防性侵安全教育，“通过课堂教学、讲座、班会、主题活动、编发手册、微博、微信、宣传栏等多种形式开展性知识教育、预防性侵害教育”“将预防性侵犯教育作为安全教育的重要内容，在开学后、放假前等重点时段集中开展，纳入对新上岗教职工和新入学学生的培训教育中”“要确保预防性侵害教育落实到每一位学生、每一位家长，重点对小学学生、留守学生、寄宿学生、乡镇农村学校学生及其家长加强宣传教育”，并且定期开展隐患摸底排查，严格落实中小学校长、幼儿园园长作为校园安全管理和学生保护第一责任人责任，这些都是各地教育行政部门和学校的责任。再次，无论是法治教育还是预防性侵害教育，本质上都是教育活动，由与学生密切接触的学校教师，“用孩子们听得懂的语言”来开展，更具优势也更具专业性。检察机关作为国家的法律监督机关，对于落实“一号检察建议”，应当立足检察主责主业，通过工作协同机制，进一步加强与教育部门的联动合作。

一是坚持“在办案中监督，在监督中办案”，实现“自护教育”全覆盖。认真总结相关典型案例，分析研究发案原因、规律、特点，梳理未成年人容易遭受侵害的活动区域、生活情形等风险点，及时向教育部门通报，建议纳入多种形式的“自护教育”之中，使“自护教育”更具实效性。针对“自护教育”难度大、尺度不好把握的问题，检察机关可以与教育部门合作制作针对不同年龄段未成年人“自护教育”的短视频，可以分幼儿、小学低年级、小学高年级、中学四个版本。检察机关可在总结前期“法治进校园”的经验基础上，先提供一个基础版本给教育部门，重点把什么是“一号检察建议”、性侵害的严重违法性和对未成年人的巨大危害性、现实生活中存在哪些需要防范的风险等理出清单。再由教育部门根据不同年龄段未成年人的特点，结合生理学、心理学、教育学等学科知识进行分类设计。最后聘请相关学科的专家，如心理专家、儿童保护专家等来审定。两家可以就此签署合作备忘录、共同申请相关课题等，检察机关可根据督促落实“一号检察建议”的要求，从各方面予以支持协助。

二是建议教育部门建立“安全第一课”制度和学生参与制度，以确保所有中小学生和幼儿园2岁以上的孩子都能够第一时间获得“自护教育”并保证教育取得实效。对未成年人健康成长而言，安全是第一位的。有学校校长建议将防范性侵害的“自护教育”纳入“安全第一课”，即开学之初首先要进行“自护教育”，也可以根据情况开展交通安全、消防安全等方面的教育。这样做是完全可行的，但重点是一定要保证教育的效果。学生参与制度是指鼓励未成年人参与防范性侵害的宣传倡导活动，可以成立“儿童保护小分队”或者“儿童通讯社”等，持续地开展学校、社区的儿童性暴力问题发现和知识宣传等工作。研究表明，孩子比大人更了解孩子，对问题的分析更准确，方法更有创意。例如，通过儿童讨论的暴力预防方案中，孩子们提出在他们的生日派对上进行宣传，因为只有在这一天爸妈才会最关注自己的孩子。另外，有儿童持续参与的宣传倡导活动能有效地减少问题的代际传递。

三是配合教育部门的问责，检察机关要建立“一案一倒查”制度。《预防性侵通知》要求，“对学校安全事故频发的地区，要采取约谈、通报、挂牌督办等方式督促其限期整改。对于教育行政部门工作人员、学校管理人员失职渎职造成性侵害学生案件发生的，或者发现性侵害学生案件瞒报、谎报的，要依法依规予以处分或者移送有关部门查处。”只有以追责问责机制为保障，严肃追究发生性侵事件的地方教育行政部门和学校有关人员的失职责任，才能保证“一号检察建议”最终落到实处、做到刚性。2019年4月，海南某市某镇中心学校发生一起男宿舍管理员猥亵女学生案件，琼海市教育局对该校校长、副校长作出免职处理，给各级各类学校主要负责人敲响了警钟。为了保证追责问责的精准性，检察机关应对“一号检察建议”后新发生的性侵害未成年人犯罪案件进行一案一倒查，包括查明未成年被害人是否获得防范性侵害的“自护教育”，其家长（监护人）是否被告知、提醒，相关制度如《预防性侵意见》规定的“低年级学生上下学接送交接制度，不得将晚离校学生交与无关人员”“学生请假、销假制度，严禁学生私自离校”“严格实行外来人员、车辆登记制度和内部人员、车辆出入证制度”“所有女生宿舍实行‘封闭式管理”“落实对校长、教师和职工从业资格有关规定”“对临时聘用人员的准入资质审查”等是否真正落实。发现有管理过错的，及时建议教育部门启动问责程序。

（三）聚焦隐患，助推各职能部门依法履职

督促落实“一号检察建议”的本质要求，是把未成年人保护的有关法律规定不折不扣地落到实处，真正形成政治、法治和检察监督“三个自觉”，以性侵案件为切入点、突破口，更重要的是以“一号检察建议”为牵引，助推各职能部门依法履职，更好地促进未成年人保护社会治理。[10]在全面防范的基础上，要重点关注发案多的重点地区和重点人群，查找薄弱环节、堵塞制度漏洞，推动突出问题解决，才能有效遏制性侵害未成年人犯罪的高发态势。例如，对于学生在学校周边租房自行居住存在安全隐患等一系列问题，应当教育监护人，使其了解这种情况违反了我国《预防未成年人犯罪法》第19条规定，并与监护人、学校、教育部门等共商解决之道。如可否组织家长（监护人）建立值班制度，或者将房主吸纳为学校的校外安全员、学生的“临时家长”，并给予相应的物质奖励等。长远来看，也可考虑由政府划拨资金，建立基层未成年人工作站、点或设立儿童福利督导员、儿童权利监察员等，或者通过政府购买服务的方式聘请具有专业知识的人，为有被伤害风险的儿童及其家庭以及学校、社区等提供专业服务。目前，各地都有一些社工组织，检察机关可以积极推动教育部门与这些社工组织对接，通过政府购买服务的方式承接相应的未成年人保护工作。根据我国《未成年人保护法》第7条规定，可以推动相关部门依照法律，从人、财、物力上解决未成年人保护方面的困难。

（四）整合力量，推动形成未成年人保护共同体

目前我国未成年人保护的职能部门和组织很多，如司法机关中的未成年人检察、少年法庭等，政府机关中的教育、民政、社保部门等，还有共青团、中央国家机关工委、妇联、未保委等群团组织，不少社工组织、公益组织、志愿团队等也活跃在未成年人保护领域。如近年来女童保护组织等纷纷开展关爱未成年人成长教育活动。未成年人保护是一个系统工程，单靠家庭、学校、政府、社会哪一方都不行，需要有效整合各方力量形成相互衔接与配合的整体。在未成年人保护中，司法保护处于最末端，未成年人进入刑事司法环节，往往意味着前面的保护都失守。就如一条河流被污染，少年司法站在下游感受最深，有权力更有责任查找污染源，并采取包括法律问责在内的措施和手段，加以治理和改善。而检察机关法律监督的角色与权能，不仅承担着重要职责，而且具有自身优势，为拓展工作空间、争取各方面支持创造了有利条件。[11]为此，最高人民检察院2015年印发《检察机关加强未成年人司法保护八项措施》，要求各级检察机关要“积极与政府各部门、未成年人保护组织等加强联系，推动建立跨部門合作的长效机制，促进司法保护与家庭保护、学校保护、社会保护的紧密衔接，形成保护未成年人合法权益、救助困境儿童、挽救失足未成年人以及预防和减少未成年人犯罪的工作合力。”

注释：

[1]习近平：《不论天灾人祸勿让下一代受伤害》，央广网http：//www.cnr.cn，最后访问日期：2020年1月16日。

[2]张军：《加强双向保护综合保护自觉扛起新时代未成年人保护的检察责任》，最高人民检察院官网http：//www.spp.gov.cn/spp/tt/202001/t20200120_453311.shtml，最后访问日期：2020年2月2日。

[3]同前注[2]。

[4]张军检察长在第十三届全国人民代表大会第二次全体会议上作《最高人民检察院工作报告》，中国网http：//www.china.com.cn/lianghui/news/2019-03-19/content_74589220.shtml，最后访问日期：2020年1月19日。

[5]同前注[4]。

[6]从办案数据统计上看，初中学生（12-14岁）被性侵害的风险最高，发案所占比例最大，但某地查访发现初中学生不了解“自护教育”的最多。

[7]龙迪：《为儿童改变成人的世界，重新认识儿童性侵犯》， 中国公益报道网http：//www.gongyibaodao.com/kjww/11856.html，最后访问日期：2020年1月19日。

[8]参见[英]梅兰妮·克莱因：《儿童精神分析》，林玉华译，世界图书出版公司北京公司2016年版，第26页。

[9]2020年1月全国未成年人检察工作会议经验材料。

[10]孝金波：《要“没完没了”抓“一号检察建议”监督落实》，人民网http：//legal.people.com.cn/n1/2020/0121/c42510-31558724.html，最后访问日期：2020年2月6日。

[11]参见龙宗智：《未成年人司法改革的意义与方向》，《人民检察》2011年12期。