行政公益诉讼案件范围拓展研究

曾国东 刘洋

摘 要：检察机关在生态环境和资源保护等“四个领域”的行政公益诉讼实践已经较为成熟，目前已具备拓展行政公益诉讼案件范围的条件，且现行法律关于行政公益诉讼案件范围的规定，属于开放式规范，拓展案件范围符合立法规范。建议通过特征描述和详细列举的方式进一步明确行政公益诉讼的范围和特征;选取典型案例推动行政公益诉讼案件范围的拓展。同时，通过引入听证、社会调查等程序增强行政公益诉讼的说服力和影响力。

关键词：行政公益诉讼 案件范围 实现路徑

行政公益诉讼是助推依法行政、维护公共利益的一项重要制度安排。党的十九届四中全会明确提出，“拓展公益诉讼案件范围”，这就要求检察机关要加强公益诉讼尤其是行政公益诉讼案件范围的研究，厘清现行规范体系，从而明确拓展公益诉讼案件范围的实现路径。

一、行政公益诉讼案件范围不限于“四大领域”

《行政诉讼法》第25条第4款及最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《公益诉讼司法解释》）第21条确定的行政公益诉讼的案件范围是，行政机关在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域不作为或者违法作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的案件。该规定是开放式规范还是封闭式规范，直接影响到行政公益诉讼的案件范围。

（一）关于案件范围规定属性的三种观点

就行政公益诉讼案件范围规定属于开放式规范还是封闭式规范，即表述中的“等”为“等内等”还是“等外等”，理论界存在一定分歧。归纳起来有三种观点：一种观点认为，行政诉讼法对公益诉讼的受案范围已经作出明确列举，应待条件成熟时，再逐步研究扩展到其他领域的必要性和可行性，因此认为应当做“等内”理解。第二种观点认为，当前在公益保护方面除了法条罗列的“四个领域”之外，还存在大量因行政机关违法行使职权或不作为导致国家利益、社会公共利益受到侵害的案件，扩展公益诉讼受案范围对于及时保护公益是现实而必要的。[1]第三种观点认为，检察机关提起公益诉讼的范围，不应局限于明确列举的“生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让”领域，但另一方面，由于检察机关提起公益诉讼时间不长，若大幅扩张其范围，时机尚不成熟，在实践中可以适当拓展其范围，把一些问题突出、人民群众反映强烈的行政管理领域中的行政违法行为，纳入检察机关提起公益诉讼的范围。[2]

（二）行政公益诉讼案件范围不限于“四大领域”

运用法律解释的一般原理，行政公益诉讼的案件范围规范属于开放式规范。从文义解释的角度，“等”可以表示列举未尽，或用于列举煞尾，并不能得出行政公益诉讼案件范围只有“四大领域”，还是有其他领域的判断，但可以明确的是，该条法律规定并没有直接排除为“等外等”的可能性。从体系解释的角度，英雄烈士保护法已经明确将侵害英雄烈士名誉、荣誉等行为列为可以提起公益诉讼的范围，各地检察机关已经有相关行政公益诉讼和民事公益诉讼实践，因此，行政诉讼法及《公益诉讼司法解释》中有关行政公益诉讼案件范围的规定应为开放式规范。从目的解释来看，习近平总书记在关于十八届四中全会决定的说明中强调，“现实生活中，对于一些行政机关违法行使职权或者不作为造成对国家和社会公共利益侵害或者有侵害危险的案件，例如，涉及国有资产保护、国有土地使用权转让、生态环境和资源保护等，由于与公民、法人和其他组织没有直接的利害关系，使其没有也无法提起公益诉讼，导致违法行政行为缺乏有效司法监督，不利于促进依法行政、严格执法，加强对公共利益的保护”。在随后的公益诉讼方案制定、行政诉讼法修改中，均是按照十八届四中全会的顶层设计予以落实。从行政公益诉讼设立初衷判断，立法者并非将公益诉讼的案件范围局限于“四大领域”，而只是因为这“四大领域”公益受损的情况在当时比较突出，所以着重列举进行强调。因此，将“四大领域”以外侵害公益的案件纳入公益诉讼案件范围，符合立法的原意。

二、拓展行政公益诉讼案件范围的现实性

在确定行政公益诉讼案件范围不限于“四大领域”的前提下，我们需要进一步解决当前是否应当积极拓展行政公益诉讼案件范围。笔者认为，拓展行政公益诉讼案件范围正逢其时。

（一）回应人民群众的现实需求

十九大报告指出，人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。检察机关提起公益诉讼，正是以人民为中心理念的产物。检察机关更好履行公益诉讼检察职责，将使得人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面有更多的获得感和满意感。

根据2019年最高人民检察院工作报告，检察机关2018年全年仅行政公益诉讼方面就办理了108767起案件。相比试点两年时间9053件公益诉讼案件总数，公益诉讼案件数量大幅上升。检察机关在生态环境、食品药品安全、国有财产保护等领域有效维护了国家和社会公共利益。公益诉讼工作的有效开展，无疑增加了人民群众对检察工作的满意度。2019年最高人民检察院工作报告的赞成率再创新高，达到96.4%。

在看到人民群众对于公益诉讼工作认可的同时，同样需要看到人民群众对于公益保护的更高期盼。检察机关在公益保护方面做了大量的工作，那么公益是否受到了充分的保护？目前，公益保护还远远没有到位，公益诉讼检察仍然任重道远。侵害众多人民群众生命、财产安全的公共安全事件仍不时发生，侵犯公民隐私权的骚扰电话等问题仍然十分突出，作为全民财产的历史文物受损案件仍频频爆出，以上一方面暴露出行政监管的不到位，另一方面也提示行政公益诉讼可以有更多作为。人民群众对于公益保护的更高期盼，要求行政公益诉讼的案件范围在列举领域外进一步拓展。

（二）检察机关探索拓展案件范围的实践反馈

检察机关已经在拓展公益诉讼案件范围上做了大量有意义的探索，并取得良好法律效果和社会效果。如最高人民检察院发布的《检察公益诉讼十大典型案例》中“浙江省宁波市‘骚扰电话整治公益诉讼案”，针对“骚扰电话”治理是否在法律规定的公益诉讼案件范围之内，检察机关通过委托第三方开展社会调查，向人大代表、政协委员实名调查等方式，广泛征求民意，以具体的数据充分反映广大人民群众的心声，有效证明了“骚扰电话”侵害社会公共利益的实质。该案涉及的社会公共利益属于生活环境领域，不属于规定中列举的“四大领域”。又如全国检察机关在公共安全、历史文化建筑保护等领域的行政公益诉讼实践。上述案件均涉及众多人民群众切身利益或者国家利益，且问题较为突出。检察机关在办案中取得党委政府的充分支持，并广泛征询民意。行政机关往往也十分配合，欢迎检察机关参与，形成合力，共同维护公益。社会公共利益和国家利益最终得到妥善保护。检察机关的成功实践也充分说明，行政公益诉讼的案件范围应当进一步拓展。

（三）法律制度沿革的基本规律

对于一项新的法律制度，立法者往往会集中精力在最迫切、最具共识的问题先行立法，等时机成熟后，再扩展制度的框架。如作为行政公益诉讼制度的起源地之一的美国，在系统构建环境公益诉讼制度上，即采取逐步推进的方式。又如我国法律和司法解释对于行政诉讼受案范围的逐步扩大，也是采取这种立法模式。

行政公益诉讼作为我国全新的法律制度，在立法之初，立法者集中解决环境、食药品等突出领域的问题，顯然是妥善的选择。与此同时，在日后进一步放宽行政公益诉讼的案件范围，也是大势所趋。实际上，立法者已经在行政公益诉讼的案件范围上向前进行了探索。2016年《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》中提出“研究建立安全生产民事和行政公益诉讼制度”;2018年《英雄烈士保护法》中明确侵害英烈名誉等行为属于公益诉讼范围。十九届四中全会也提出拓展公益诉讼案件范围。通过立法对公益诉讼案件范围进行拓展已然应当提上日程。

三、拓展行政公益诉讼案件范围的实现路径

在确定行政公益诉讼案件范围的法律规定属于开放式规范，且当前应积极探索拓展案件范围的前提下，需要明确拓展行政公益诉讼案件范围的实现路径。

（一）行政公益诉讼中“公益”的具体化

拓展行政公益诉讼案件范围，需把握该规定的精髓，即“国家利益或者社会公共利益”受到侵害，检察机关才可以启动行政公益诉讼程序。该规定明确了行政公益诉讼中的“公益”指的是国家利益和社会公共利益。通过立法确定案件拓展范围，关键之处即在于对国家利益和社会公共利益准确界定。

对于法律上的“利益”，不同的学者划分方式不同，例如外国主流观点将利益分为个人利益、社会利益和公共利益，而我国学者将利益划分为个人利益、集体利益、国家利益和社会利益，也有学者将利益划分为国家利益、社会利益、群体利益、集体利益和个人利益。学者对于利益划分方式的不同，实际源于研究侧重点和分类方式的区别，在划分类别中，同一种利益可能对应不同的利益范畴。对于在行政公益诉讼案件范围中的“公益”认定，我们需要准确界定国家利益和社会公共利益是在哪种分类模式下的概念。从文字上来看，这种分类模式下两种利益的主体分别为国家和社会，因此基本可以判断是以利益归属来进行的利益划分。在这种利益划分模式下，公益应当指的是个人利益和集体利益之外的利益。

从正向来看，学界对国家利益内涵认定较为统一，“国家利益从具体的方面来讲，应该包括国际和国内两个方面。在国际方面，主要包括国家安全和国家政治利益;从国内方面来讲，主要包括国家经济利益和国家意识形态利益”。[3]国有财产保护和国有土地使用权出让即属于国家利益。而对于社会公共利益，有的学者称为公共利益，有的称为社会利益，而社会公共利益的说法，是我国独有的，而且在法律中大量出现。例如行政诉讼法有两处关于社会公共利益的表述，一处为行政公益诉讼的规定，一处为因社会公共利益不撤销行政行为的规定。但是对于社会公共利益范围，没有任何一部法律给出明确的界定，也没有一致认可的权威学说。笔者认为，对于社会公共利益的界定，宜从其特征进行把握，再进行充分列举。就社会公共利益的特征而言，一般认为具有整体性和普遍性两大特点，即公共利益在主体上是整体的而不是局部的利益，在内容上是普遍的而不是特殊的利益。[4]还有学者对于社会公共利益的类型进行了列举，“公共秩序的和平和安全;经济秩序的健康、安全及效率化;社会资源与机会的合理保存与利用;社会弱者利益（如市场竞争社会中的消费者利益、劳动者利益等等）的保障;公共道德的维护;人类朝文明方向发展的条件（如公共教育、卫生事业的发展）”。[5]以上引用的学者观点值得我们借鉴，但在特征的把握上，就个案而言，对整体性特征不宜把握过严。例如销售假药的案件，就具体的销售而言，侵犯的是个人的生命和财产安全，但是公开销售的行为，极有可能侵犯其他多数人的生命和财产安全，涉及药品安全这一公共利益，归纳出来就是特定行为对于整体性利益侵犯的可能性即应当认定为侵害社会公共利益。另外，整体性并不一定指全国性的，在特定区域内亦可以构成整体性。

从反向来看，个人利益并非仅指单个人的利益，可能的表现形式为一个群体的利益，且该利益不具有普遍性或者外溢性。如有些受到侵害的利益从个案来看是特定的群体利益，但是在社会上具有普遍性，那么就属于社会公共利益。有些利益如果不保护，则会使得社会众多公众利益受损，也应当界定为社会公共利益。对于集体利益而言，是我国特有的种类，但是集体归根到底还是特定的个人利益的简单加和，如企业和集体组织的利益。以上个人利益和集体利益都不属于行政公益诉讼中的国家和社会公共利益。

综上，通过明确国家利益的种类，界定社会公共利益的特征和表现形式，可以使得行政公益诉讼中的“公益”具象化。

（二）行政公益诉讼中“公益”的认定程序

在立法对于行政公益诉讼案件拓展范围未作出具体规定的情形下，为减少与行政机关和法院的分歧，认定“公益”的程序就成为一个重要的课题。实际上，行政机关在实施如征收等行政行为的过程中，会涉及大量公共利益的认定问题。许多国家都通过完善认定公共利益的行政程序来实现对行政权的控制，增强公共利益认定结果的公正性和说服力。相关的行政程序有听证程序和公用目的的调查和咨询。听证程序通过广泛征求公众和利益相关人的意见，最终判断是否符合公共利益，虽然并不能替代行政决定，但它符合法治原则的要求，而且也是保证行政权力不被滥用的有效手段;公用目的调查和咨询，通过行政机构或其他机构的广泛调查，或向具有一定独立性和专业性的机构进行咨询，来确认公共利益的范围。[6]

我国行政机关和司法机关在确定公共利益过程中，均没有上述程序性要求。但是，公益诉讼作为新生的法律制度，目前尤其需要各机关的共识，才能行稳致远。在公益认定可能存在分歧的领域，检察机关可以借鉴上述国外认定公共利益的程序，以达到消弭分歧，扩大影响的目标。具体而言，第一，在公益认定上引入听证程序。在“四大领域”外实践行政公益诉讼时，如行政机关对于是否属于公益存在异议，可以适用该程序。在听证中，除邀请行政机关参加外，还可以邀请与该公益有关的组织、公民，相关领域的专家学者，人大代表、政协委员等参加。在广泛听取意见的基础上，检察机关最终作出是否属于公益的认定，并以此为基础开展公益诉讼工作。第二，在公益认定上纳入社会调查机制。在部分案件的公益认定时，进行广泛的社会调查，可以增强结果认定的说服力。如最高人民检察院公布的有关骚扰电话的公益诉讼案件中，检察机关就采取了引入第三方机构帮助社会调查的方法，增强了结果的说服力，减少了后续工作的阻力。

（三）选取典型案例推动行政公益诉讼案件范围的拓展

在法律的沿革中，典型案例的推动作用是极为重要的。2019年，时值行政诉讼法颁布30周年，中国法学会行政法学研究会、中国政法大学法治政府研究院、法律出版社《中国法律评论》联合举办“推动中国法治进程十大行政诉讼典型案例”发布会。这充分说明典型案件对于推动法治进程的重大作用。在研究拓展行政公益诉讼案件范围的实现路径中，探讨如何发挥典型案例的推动作用是十分必要的。检察机关可以在典型案件的选取、办理过程、案件后续的宣传等方面有所作为。

在案件的选取方面，应当选取人民群众反应强烈、具备普遍性、取得广泛共识的案件。在选择典型案件进行办理时，关键是要回溯公益诉讼制度设立的初衷。在我国的治理体系中，为何要设置公益诉讼制度？实际上习近平总书记的有关讲话已经给出了答案。在公益受损，但没有适格主体求偿，检察机关作为公共利益的代表，填補了这一空缺，督促行政机关履职或者向侵权主体求偿。因此，行政公益诉讼案件中的“公益”，往往隐含在人民群众反应强烈的问题之中。另外，典型案件之所以具有推动法治进程的作用，原因在于问题的普遍性，如果只是个案、个例，那么其价值将大大减损，因而典型案例应当反映的是普遍性的问题。再者，在拓展行政公益诉讼案件范围的初期，更应当选取社会具备共识的案件，如果探索刚刚起步，就遭遇反对，将不利于探索的纵深推进。

在案件的办理中，如何拓展典型案例办理的认可度和参与度？在当前检察机关办理行政公益诉讼案件中，一个很大的问题在于公益诉讼案件似乎是检察机关一家推动，行政机关自然不乐意被“监督”，法院似乎也不愿意更多参与到公益诉讼案件中。典型行政公益诉讼案件如果只是在检察机关内部“典型”，那么将难以扩大行政公益诉讼的影响力。如何让行政机关、法院乃至社会公众参与到行政公益诉讼中来，成为一个必须面对和解决的问题。第一，将双赢、多赢、共赢的理念贯穿到行政公益诉讼办案活动中，树立共同的目标，减少对立的可能性，增强接受程度。第二，积极行权而不越权。检察机关是公共利益的代表，但是具体维护公共利益、修复受损公共利益，是行政机关的职权所在，我们可以为行政机关提供履职的建议，但绝对不能包办代替。第三，善于运用研讨会、听证会等方式，扩大参与度和认可度。拓展行政公益诉讼案件范围的实践，既要有积极推动的刚性一面，也要有征询意见的柔性一面，在公益诉讼的必要性、修复公共利益的程序等方面，可以与行政机关、法院、人大代表等各方坐下来探讨，从而极大扩大案件办理的参与度和对结果的认可度。在解决典型案例办理的认可度和参与度的基础上，典型案例的影响力就能从检察机关扩展到行政机关、法院和社会大众之中，变成真正的典型案例，检察机关的实践自然能获得更多掌声。

在案件办理后，积极的宣传是必不可少的。公益诉讼从2015年试点以来，已经广泛为社会公众所知晓，这其中，宣传的力量功不可没。人大会议专题报告、全国各级检察机关的“两微一端”的宣传，检察干警走进基层、走进群众发放的公益诉讼宣传手册，都增加了公益诉讼工作的影响力。

注释：

[1]参见林仪明：《我国行政公益诉讼立法难题与司法应对》，《东方法学》2018年第2期。

[2]参见李洪雷：《检察机关提起行政公益诉讼的法治化路径》，《行政法学研究》2017年第5期。

[3]陶攀：《2004年行政法学年会“公共利益的界定”之议题研讨综述》，《行政法学研究》2004年第4期。

[4]参见颜运秋、石新中：《论法律中的公共利益》，《中国人民公安大学学报》2004年第4期。

[5]孙笑侠：《论法律与社会利益——对市场经济中公平问题的另一种思考》，《中国法学》1995年第4期。

[6]参见刘丹：《公共利益的法律解读与界定》，《行政法学研究》2005年第2期。