激发社会组织活力的困境与对策

2020-04-20罗雨晴

党政论坛 2020年3期

罗雨晴

[摘要]党的十八大以来，党中央高度重视通过激发社会组织活力来提升社会治理水平。社会组织作为我国社主义现代化建设、推进国家治理体系现代化及治理能力现代化的重要力量，能够有效地弥补政府失灵和市场失灵部分，尤其是在化解多元化的社会矛盾方面有着不可取代的优势。社会组织在社会治理体系中充分发挥自身效能，能够协助政府进行社会治理。但实际上，现阶段社会组织数量激增却活力低下，无法有效参与社会治理。要破解社会组织活力低下的困境，社会组织必须完善自身内部建设，同时在政策层面对政策工具进行组合创新，激发社会组织“造血”能力。降低登记准入门槛、注重质量建设，简政放权、放管结合，提升其自主性和有效性。

[关键词]社会组织;困境：活力;对策

目前我国社会正处在转型期，改革的深入，社会出现了利益格局“失衡”、社会治理“失范”等问题，多元社会矛盾交织叠加，风险隐患增多，大量的基层社会矛盾不断出现，成为转型期社会治理难以回避的问题，国家治理能力面临挑战。本文从社会组织的现状切入，剖析其活力激发面临的困境，为激发社会组织活力，发挥社会组织在社会治理中的作用，提出具有针对性的对策建议，推进社会治理创新。

一、激发社会组织活力的背景

激发社会组织活力，构建新型现代化社会治理体系，是国家治理体系现代化和治理能力现代化的题中之义。党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出“创新社会治理必须激发社会组织活力”，并提出“行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类四类社会组织成立时直接登记，不再经由业务主管单位审查和管理”①。这一举措对促进社会组织发展有着极大的促进作用，有助于激发社会组织的活力。

党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史方位。以习近平同志为核心的党中央要求建构“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理体系，打造共建共治共享的社会治理格局，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平，要求从制度上更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务治理中的作用，改革公共服务的机制，更加有效地提供公共产品和公共服务，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治的良性互动②。

社会组织利用其自身特有的优势，积极承接政府相关职能的转移，改善公共服务，协调各方利益以及解决矛盾冲突这些职能已成为学术界和决策层的共识，也是未来社会发展的趋势。近年来，我国各类社会组织数量猛增的同时出现了一些共性问题，如活力低下、自主性与独立性缺失，致使其应发挥的作用功效与社会发展的迫切需要之间产生不平衡，造成理论与实践之间的差距。

二、社会组织活力的基本概念

社会组织最早在我国被称为“民间组织”，这些

“民间组织”大多数以“会”“社”命名。我国社会组织在不同时期出现了不同的叫法，例如“非营利组织（NPO）”“非政府组织（NGO）”“第三部门”“社会团体”等，这些叫法都与社会组织具有同一性。学术界对于社会组织的概念已经有清晰明确的界定，即社会组织是介于国家政府体系和市场企业体系之间的，由具有相同目标的公民自发形成的，在一定程度上具有非政府性、非营利性、非政治性以及自愿性等特征的各种组织形式。在我国2006年發布的《关于构建社会主义和谐社会若干问题的重大问题的决定》中首次明确提出“社会组织”一词，2007年党的十七大报告正式确立了“社会组织”的概念。

我国对“社会组织活力”目前没有确切的定义。活力即代表一种机能和生命力，社会组织活力越高，代表其参与社会治理的能力越强，其发挥的效用就越大，社会组织活力的高低与自身的长期生存和发展空间息息相关。社会组织活力，即指社会组织在其发展过程中应表现出的旺盛的生命力，就是指社会组织在特定环境中的生存、发展和贡献的能力③。

三、激发社会组织活力的必要性

我国社会治理面临着诸多挑战，社会组织参与治理是社会治理创新的必然要求。

1.加快政府职能转变，减轻政府负担

在发达国家，政府在一些领域逐步让渡出自己的部分权利和职能，社会组织逐步替代政府在这些领域行使职能。基于我国的国情考虑，党的十九大明确提出建立中国特色社会主义行政管理体系，建设国家治理能力现代化和治理体系现代化。

在我国政府转向服务型政府和治理体系现代化建设的过程当中，社会组织需要充当政府与社会的重要桥梁和载体。通过政府购买社会服务的形式，社会组织参与社会治理，减轻政府压力。

2.更好地满足多元化、差异化的社会需求

党的十九大报告指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。社会发展呈现出许多新的阶段性特征，进入新时代，群众的需求逐渐呈现出多元化和差异化，政府传统的自上而下提供服务的方式已经不能适应新时代，仅依靠政府单一主体治理显然力不从心，需要创新服务方式。社会组织由于其自身的特殊性，能够更准确地识别群众的多元化需求，满足利益主体异质化产生的多元化要求④。

3.推进国家治理体系现代化的必然要求

党的十九大报告提出，加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。实现国家治理能力和治理体系的现代化必然离不开多元主体的共同参与。激发社会组织活力才能使其充分参与社会治理，从而提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。社会、公众共同参与社会治理，打造共建共治共享的社会治理格局，有助于实现共建共治共享。

4.促进良好的政府与社会关系的形成

良好的政府社会关系是实现国家治理能力现代化的前提条件。政社关系的良性互动有利于提升社会组织的活力，反之亦然。在激发社会组织活力的过程中，政府要不断革新管理手段与工具，促进与社会组织的良性互动。

四、社会组织活力激发的实然困境

1.社会组织“严审批，疏监管”的困境

我国社会组织登记管理制度采取的是以“归口登记，分级管理，双重负责”为主要内容的双重管理体制。双重管理体制使得社会组织登记准入门槛过高，造成大量的社会组织无法登记或难以登记，造成“合法性”危机。这种管理体制的形成是因为受计划经济体制和历史文化因素的影响。双重管理体制的初衷是为了确保社会组织最大限度地与政府的意志保持一致，一方面降低监管的政治风险，另一方面加强政府对社会组织的管控。但是随着外部环境的改变和内部制度性的缺失，却出现了严格的许可主义与放任主义并存的现状，这使得社会组织登记管理制度陷入“严审批，疏监管”的困境。

按照党的十八届三中全会的精神，全国范围内四类社会组织可以在成立时直接依法登记，极大简化了登记程序，直接登记制度极大地激发了社会组织的活力。但实行直接登记后，由于登记“门槛”降低，前来咨询、申请登记的社会组织数量大量增加，后续的规范管理和执行监察工作量也不断增加，出现了政府后续监管力量和措施无法及时跟进社会组织的急剧增长的情况。社会组织登记管理由于涉及的部门多，领域广，且由于我国关于社会组织登记管理的法律法规不完善，以及对于监管等细节性法规的缺失，使得相关主管部门没有法律依据可以遵循，这种内部制度性的缺失也就造成了监管的疏忽⑤。

2.社会组织的自主性与现实依赖性的冲突

社会组织的自主性是指社会组织能够依法自愿自觉地选择活动范围、内容、方式的主动精神和能力。双重管理体制使社会组织的自主性受损，无法自觉自愿地选择自己的活动范围、内容和方式。

在双重管理体制下，社会组织缺乏自主性和独立性是造成活力低下的一个重要因素。其吸引人才的力度就会大大缩小，而服务的范围与能力也会受限 ⑥。

3.“重输血、轻造血”“重数量、轻质量”的困境

在培育管理环节中，政府着重使用分配型工具，充当“行动者”而非“引导者”，通过补贴、税收优惠、拨款等直接供给资源的方式来缓解社会组织的资源短缺现象，这种方式只注重“输血式”的供给，而忽略了对社会组织造血能力的培育。造成社会组织过度依赖政府资源的直接供给，内部治理缺失，从而丧失有效性，造成活力低下。

一些地方政府把发展社会组织的数量作为一种绩效考核指标，只注重“冲量”，而不注重社会组织的品质建设，数量激增的同时伴随着质量下降。“社会组织数量的快速甚至盲目增长，以及服务领域的盲目扩大化，必将弱化组织的专业性” ⑦。

4.社会组织内部建设的困境

目前社会组织普遍存在人手紧缺和经费不足的问题。社会组织由于涉及到社会生活各个领域，需要全面型人才，这就要求工作人员的专业素质要不断提高，但是现实中社会组织内部工作人员的业务能力远不能满足其快速发展的要求，工作人员缺乏精力和动力去研究社会事务治理中出现新情况、新问题，墨守成规。内部人员建设的问题严重阻碍了社会组织的快速发展，是其活力激发不得不面临的现实困境。

四、社会组织活力激发的基本路径

1.放宽准入门槛、简化审批流程、加强监管力度

我国现行的社会组织登记管理制度存在着一定的缺陷，繁琐的行政审批流程阻碍了社会组织的发展。政府应对不同类型的社会组织进行分类控制，降低社会组织准入门槛，简化审批程序，为社会组织的发展提供宽松的制度环境。对于能够满足人民需求的组织，应简化审核流程，尽量实行“一站式”解决，避免政出多门，力求人民群众“最多跑一次”。

权责不清晰导致政府职能的重叠与空白，从而导致监管的缺失，在正确地认识政府与社会组织关系以后，加快政府职能转变，做到权利清单、责任清单、负面清单，由强制为主向引导为主转变。构建“统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管”的综合登记监管体系，政府各个部门要建立好协调机制，利用现代化信息技术实现资源共享和信息公开，优化资源监管配置，并推动公众对社会组织进行监督⑧。除此之外，政府还应依法严厉取缔非法社会组织，重点打击借服务国家战略圈钱敛财的行为，营造清朗的社会环境。

2.培育社会组织“造血”能力，注重发展“质量”

政府应首先正确定位自己的角色，转变思维，是“引导者”而非“行动者”，是“掌舵者”而非“划桨者”，正确认识社会组织，充分赋权于社会组织。在培育和監管社会组织时要保持必要的张力。由“输血式”的直接供给逐渐转变为“造血式”的间接供给，减轻社会组织对政府的依赖，逐渐加强其自身建设能力。

同时，政府在推动社会组织发展的同时要注重品质建设。既要发展数量，也要保证质量。不可为了追求绩效而盲目地发展数量，定期对社会组织进行督查，清理整顿不良现象。充分认识群众需求，依据群众需求来设立社会组织，服务领域专业化，提升职业化和专业化水平。

3.完善相关法律法规政策，营造法治化的制度环境

及时修订完善社会组织三大条例，体现分类管理的思想。分类管理是对社会组织管理的前提，要根据不同的社会组织性质、法律地位、利益取向、社会风险程度来进行不同的登记和审批程序，使社会组织登记管理工作有法可依，有章可循。对于大量存在民间的非正规社会组织，可以以行政备案的方式代替行政许可的方式，使之不再游离在政府监管之外。

4.赋权于社会组织，提升社会组织的自主性和独立性

政府应积极运用激励手段，简政放权，放管结合，提升社会组织自主能力。

一方面，社会组织“去行政化”。社会组织的自主权很大程度上来自于政府适度的分权、放权和自我的限权而获得。只有政府职能转变过后，才能够很大程度上促成国家、社会、市场合作共治的局面。

另一方面，引进竞争机制，加快“去垄断化”。我国现行的社会组织管理是限制竞争的，但是没有竞争就会产生垄断，从而降低社会组织服务的质量和活力，因此社会组织的发展必须要“去垄断化”，引入适当的竞争机制。政府积极引导支持，运用培训、购买服务、税收优惠等政策，促进社会组织健康有活力地发展⑨。

5.登记机关及社会组织完善自身内部建设

首先，在我国，依旧缺乏对县乡一级登记管理机构的设置，只在市一级。虽然设有登记管理机构，相对于快速发展的社会组织，市一级登记管理机构就显得捉襟见肘。因此要想满足社会组织快速发展的需要，首先可以在经济发达地区，或社会组织快速发展的地区，在县乡一级其下辖的试点设立登记管理机构的派出机构，以缓解市一级登记管理机构的压力，以满足县乡一级社会组织登记的需求⑩。

其次，内部人才建设对于快速发展的社会组织而言是核心要素，扩充人员，满足社会组织快速发展，缓解现行登记压力。同时提升登记机关及社会组织内部管理人员的行政能力和业务修养，定期地对窗口人员加强法律培训和业务能力的指导，增强其理论知识水平，熟练且灵活地运用法律法规，以求不断增强其处理新问题，新情况的水平。

最后，加大对不同地区登记管理机构财政支持，为其基本运作提供保障，以促进工作人员的积极性。

五、总结

社会组织作为社会治理的重要主体，激发社会组织活力，要充分发挥其社会管理的自主性和独立性，以提升其活力，承接更多的社会公共服务职能，使政府从繁杂的事务中解放出来。党的十九大报告指出，要发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。让人民群众满意，要不断增强新本领，更好地结合社会组织作实际创造性推动工作，善于运用互联网技术和信息化手段开展工作。激发社会组织活力不是一蹴而就的，需要政府、市场、社会组织三者共同努力，三者之间良性互动。政府应彻底转变观念，简政放权，着力提升社会组织的“造血”能力，营造有利于激发社会组织活力的制度环境，激发社会组织活力。

基金项目：广西研究生教育创新计划校级项目“广西社会矛盾化解中的社会组织参与研究”，编号：XYCSW2016022;广西研究生教育创新计划厅级项目“广西推进共享型社会治理研究”，编号：YCSW2019077

注释：

①《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，2013年11月15日，http：//www.xinhuanet.com/politics/2013-11/15/c_118164294.htm.

②《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，2017年10月18日，http：//www.china.com.cn/cppcc/2017-10/18/content_41752399.htm.

③关信平：《当前我国增强社会组织活力的制度建构与社会政策分析》，《江苏社会科学》2014第3期。

④張仲涛，刘以妍：《政府激发社会组织活力研究综述》，《学习论坛》2015年第10期。

⑤谢海定：《中国民间组织的合法性困境》，《法学研究》2004年第2期。

⑥孙发锋：《我国社会组织登记管理制度改革——基于地方创新的视角》，《行政论坛》2013年第1期。

⑦方长春：《社会组织形成与发展中的政府角色》，

《江汉学术》2019年第2期。

⑧邓正来：《国家与社会：中国市民社会研究》，北京大学出版社，2008年版。

⑨陈跃，占伟：《非政府组织在和谐社会治理中的角色和功能探索》，《行政论坛》2013年第1期。