“后扶贫时代”返贫治理问题研究

程 明，钱 力，吴 波

(1.中共六安市委党校 理论研究室， 安徽 六安 237000； 2.安徽财经大学 经济学院， 安徽 蚌埠 233030；3.中共安徽省委党校(安徽行政学院) 教务处， 安徽 合肥 230022)

一、引言

贫困是各国普遍存在的社会现象,由最开始的收入贫困逐渐发展到能力贫困、多维贫困,贫困内涵和外延的界定处于不断变化中[1]。返贫现象的发生在“侵蚀”精准扶贫成效的同时也不利于社会主义现代化强国目标的实现。2019年中央一号文件明确指出，要减少和防止贫困人口返贫，研究解决收入水平略高于建档立卡贫困户的群众缺乏政策支持等新问题。目前，学术界关于防止返贫的研究主要可划分为两大版块。

一是关于返贫诱因的归纳总结。韩峥、董春宇等认为贫困人口所具有的脆弱性特征是返贫的主要原因，经济的脆弱性与贫困互为因果[2-3]。郑瑞强等将返贫类型划分为政策性返贫、贫困人口能力缺失返贫、因灾返贫以及发展中返贫等类型[4]。卜海将返贫原因归纳为因灾返贫、因病返贫、因事返贫、因学返贫、因赌返贫、因老返贫6个方面[5]。包国宪等将我国返贫诱因概括为制度政策型返贫、资源环境型返贫、灾祸风险型返贫及能力习惯型返贫4种[6]。

二是关于返贫治理路径与对策建议研究。焦国栋建议从加大对贫困地区基础设施建设的投入力度、大力实施开发性扶贫战略、加大科学技术扶贫力度、努力探索扶贫到村到户途径和方法、严格扶贫资金管理、建立和完善贫困监测系统、提高返贫人口素质、把扶贫开发与人口计生工作结合起来、加快农村贫困地区社会保障体系建设9个方面共同努力，以遏制返贫现象[7]。陈标平等提出从促进主体素质持续提高、确保供体资源持续供给、保证载体可持续循环3个层面构建可持续扶贫模式治理农村返贫顽疾[8]。苑英科认为教育扶贫是解决返贫和贫困代际传递的关键[9]。此外，还有学者从产业扶贫、财产保障体系、商业保险制度等方面建言献策。

综观前期成果发现，目前关于返贫的研究大多局限在返贫现象发生之后的原因追溯与治理层面。返贫诱因主要源自于贫困群体脱贫质量的脆弱性成为普遍共识，关于治理路径的建议集中在加大政策支持力度、增加教育投入、加强医疗保障等方面。学术界普遍缺乏对返贫问题产生机理与治理困境的阐释，特别是在返贫之前的防范化解预警机制方面很少涉及。然而，遏制返贫的源头在于预防，这就需要加强对建立具有可操作性、针对性强的返贫监测预警机制的研究。此外，如何构建防止返贫长效机制、如何实现防止返贫与乡村振兴战略相互衔接机制等方面的研究成果也较为单薄。

二、“后扶贫时代”返贫治理问题特征与困境

脱贫攻坚概念提出的时间节点，也可以视为“后扶贫时代”贫困治理的起点。“后扶贫时代”返贫治理重点在于建立“可持续性”脱贫机制，从“能力贫困”的视角解决“防贫”问题。同时，“后扶贫时代”的扶贫监管考核、贫困群体思想状况、脱贫与返贫并存等治理困境亟待解决。

(一)“后扶贫时代”的界定

党的十八大以来，我国扶贫事业取得了历史性成就，贫困人口由2012年底的9 899万人锐减至2018年底的1660万人，贫困发生率从2012年的10.2%下降至1.7%。2015年11月，中央扶贫开发工作会议在北京召开，习近平总书记首次提出脱贫攻坚概念。从改革开放以来我国扶贫政策目标瞄准方向看，我国扶贫政策变迁经历了4个时期，分别是体制改革下的救济式扶贫阶段 (1978—1985年)、开发式扶贫制度化和“八七”扶贫攻坚阶段 (1986—2000年)、“大扶贫”格局的形成和发展阶段(2001—2013年)、精准扶贫阶段(2014— )[10]。笔者认为，从脱贫攻坚的提出到2020年全面建成小康社会目标的实现可以界定为狭义上的“后扶贫时代”，这一阶段的扶贫工作主要解决的是绝对贫困问题；广义上的“后扶贫时代”则是从脱贫攻坚目标提出到2050年前后实现贫困对象可持续稳定脱贫，消除相对贫困、实现共同富裕的区间段。本文探讨的是广义上的“后扶贫时代”概念。

(二)“后扶贫时代”返贫治理问题特征

1.从“脱贫”转向“防贫”。在进入“后扶贫时代”以前，我国的扶贫策略与治理体系都是按照消除绝对贫困，即“脱贫”进行设置的，无论是开发式扶贫还是社会保障扶贫，更多的是强调通过政府自上而下的行政式手段实现社会资源向贫困群体的倾斜与再分配。随着绝对贫困的消除，如果继续坚持扶贫的战略，其带来的政治外部性、社会外部性、经济外部性将会愈发凸显与严重。因此，贫困治理的重点应转向如何从源头上对贫困与返贫发生进行遏制与预警。

2.从“单一维度”转向“多元维度”。区别于传统的以贫困群体收入为主要指标的识别标准，“后扶贫时代”的贫困群体识别更多的是从多维视角审视影响个人获取各种资源的能力，包括获取知识的能力、参与行政决策的能力、拥有健康的能力、利用资源的能力等事关贫困个体自我发展的能力权益组合。

3.从“规模性”转向“可持续性”。在“后扶贫时代”来临之后，我国的扶贫场域由“县—村”向贫困个体转移，扶贫对象由“区域性”走向“原子化”。原先通过贫困人口数量、贫困发生率等衡量减贫效果“规模性”量的指标开始转为返贫发生率、脱贫可持续性等质的指标。贫困群体脱贫时序与质量的可持续性、贫困地区脱贫产业可持续发展成为“后扶贫时代”防止返贫的关键议题。

(三)“后扶贫时代”返贫治理困境

建档立卡纵向数据显示， 2016年全国有返贫人口68.4万人，2017年下降为20.8万人，2018年进一步下降到5.8万人(1)http://www.chinanews.com/cj/2019/05-23/8845320.shtml.，尽管返贫人数呈逐年递减趋势，但是依然不可忽视。从横向来看，我国中西部地区返贫率与东部沿海等发达地区存在明显的区域落差。东部沿海各省返贫率明显低于全国15%的平均水平，而中西部贫困地区则达到20%～40%，个别深度贫困地区甚至超过50%[5]。

1.扶贫主体监督考核机制不尽完善。脱贫攻坚是一项关系到我国全面建成小康社会质量的政治性任务，脱贫质量涉及到千千万万群众的切身利益。在“后扶贫时代”如何加强政府主导型扶贫的监管依然是提升扶贫绩效需要考量的制度问题。例如，扶贫主体的责任不落实、政策执行偏差、工作作风不实、形式主义和官僚主义、数字脱贫和虚假脱贫等问题都会对返贫现象的发生催生“放大效应”，在浪费公共资源的同时也会损害政府的公信力和降低人民群众的满意度。

2.贫困群体思想懈怠与行为滞后。“后扶贫时代”面临的重要难题就是政府主导扶贫视域下贫困群体思想懈怠、积极性与主动性不高，对于扶贫资源输入的“依赖性”严重，包括部分已经脱贫在内的贫困户依然不愿放弃对扶贫政策所附加的各种资源的占有。部分群众的“等靠要”思想顽疾依然存在，呈现出对“输血式”扶贫的天然 “偏好”，在行动上、脱贫思想上仍然停摆在“贫困状态”。此外，在“不患寡而患不均”思想的支配下，资源配置的不均衡也导致贫困村与非贫困村、贫困户与非贫困户之间矛盾激增，“悬崖效应”愈发凸显。

3.脱贫与返贫现象并存。“后扶贫时代”就人力资本状况而言，所剩贫困人口多为老弱病残等“无业可扶、无力脱贫”的“两无”人员，这部分群体最典型的行为特征就是发展能力缺失，对扶贫主体的扶贫政策可执行性差。就结构而言，这些贫困人口又是集中在自然环境恶劣、生态环境脆弱、资源禀赋贫瘠等不适宜产业发展的地区。隶属于西藏、云南、甘肃、新疆等地的“三区三州”地区截止到2018年底仍有172万建档立卡贫困人口，贫困发生率为8.2%，与全国1.7%的贫困发生率相比差距明显，都是难啃的硬骨头，需要政府政策兜底的压力较大。一方面在政策的合力之下我国贫困人口存量显著减少，另一方面脱贫后又返贫的现象依然存在。返贫的发生在“侵蚀”精准扶贫成效的同时也不符合全面建成小康社会目标对高质量脱贫的要求，贫困人口由于“脆弱性”在脱贫后又重返贫困状态所引发的可持续性发展路径亟待探究。2018年，安徽省临泉县共上报新增贫困户166户568人，返贫户59户209人(2)数据来自临泉县人民政府网站公布的“临泉县2018年返贫贫困户名单公告”，网址：http://www.linquan.gov.cn/openness/detail/content/5b309d084daee3bd66cc3c9b.html.；金寨县新增贫困户114户368人，返贫户7户23人(3)数据根据金寨县扶贫局(移民局)官方网站公布的数据整理所得，网址：http://www.ahjinzhai.gov.cn/openness/detail/5dda40c66eb33e584600002a.html.。如何建立稳定脱贫的长效机制是加快脱贫攻坚步伐、确保脱贫质量、遏制返贫现象发生所必须解决的长期性、制度性难题。

三、返贫现象的诱发因素与生成机理

返贫原因多元化且具有不确定性、突发性的特点，针对返贫的诱因进行系统的辨识和解析有助于对返贫原因进行追根溯源，进而有的放矢开展返贫治理。根据返贫治理链条中的角色定位，可从扶贫主体、扶贫客体和扶贫载体3个视角对返贫诱因进行剖析。返贫现象的发生是贫困群体在经济、社会、环境、制度等一系列约束条件共同作用下的动态演变过程。

(一)返贫诱发因素解构

1.扶贫主体：扶贫政策断供、执行偏差与监管缺位

制度政策型返贫至少包含两种情况：政策性“断供”型返贫和政策扭曲型返贫。对于部分贫困群众，由于其自身发展动力和发展能力较差，政策的“断供”意味着他们将失去政府的“给养”，贫困户返贫的可能性大大增加。一些地区的贫困户收入构成中60%以上来源于政府的财政补贴，而工资性收入、家庭经营性收入等其他收入来源占比不足40%。根据笔者2019年3月在安徽省霍邱县、岳西县的调研，一些地方实施的光伏发电扶贫项目，多是依靠政府贴息、贫困户贷款的方式获取入股资金，再由政府对发电效益进行补贴，整个项目中贫困户的参与度较低，一旦失去政府政策性支持，贫困户返贫的概率就会大大增加。政策扭曲则是指政策的制定与现实情况之间的不匹配现象，既包括政策制定决策的初衷也包括决策执行中存在的偏差。特别是一些地方政府为了按时完成脱贫攻坚的目标在脱贫数字上下功夫，尽管从台面上看贫困户已经“高质量”脱贫了，但是由于政策的制定与实施并没有注重激发贫困户的内生动力，也没有聚焦产业发展这个脱贫攻坚的基础性工作，导致的结果就是返贫几率骤增[12]。

同时，作为一项政治任务，政府在我国扶贫过程中扮演重要的角色，既有社会资源再分配政策的制定也有政策的执行与监管，因此政府部门在“后扶贫时代”如何创新扶贫绩效考核机制尤为迫切。

2.扶贫客体：政府主导式扶贫伴随的负面效应

国内外的扶贫理论与实践都证明，通过政府行政命令式手段采取自上而下的扶贫模式对解决大范围、集中式、普遍式的贫困具有鲜明的减贫效应，但是由政府主导的扶贫模式也存在行政偏好与市场需求不匹配、目标识别偏离、扶贫资源利益寻租等问题，特别是对贫困群体而言，存在自我发展认知能力不足的问题，而这恰恰是引起返贫的一个极为重要的内生变量。许多贫困户囿于文化、教育程度等约束依然存在“等靠要”的思想，长此以往，贫困群体习惯于政府扶贫政策制度供给的“滋养”，内生发展动力欠缺，表现为贫困户对产业结构调整不积极、贫困户信贷意愿不高、贫困户自我认识欠缺等诸多方面。简而言之，贫困群体内生动力不足、思想懈怠、行动迟缓等极易引发返贫。

3.扶贫载体：贫困群体生产、生活环境条件恶劣

贫困地区面临的生态环境相对而言更为恶劣，自然灾害等突发事件发生频率较高，而现实中生态环境恶劣又和自然灾害频发交织在一起。生态环境是贫困群体赖以生存的物质基础，我国返贫人口主要集中在高山、丘陵等地区，这些地区资源匮乏、交通不便、生产指数低。与之相伴的是各种灾害的频发，例如洪涝、雪灾、泥石流、山体滑坡等不可抗拒因素所引发的贫困人口在生命财产安全方面的损失。例如，现阶段政策性农险受到地方财政制约，贫困户主要依靠扶贫资金发展农业生产，一旦遭遇自然灾害，对于本身抵抗灾祸风险能力较弱的贫困户而言无疑是“雪上加霜”。返贫高发地区往往会陷入“贫困—破坏环境—灾害频发—脱贫—返贫”的困境，“贫困—脱贫—返贫”的怪圈重复上演(图1)。

(二)返贫现象生成机理

返贫的发生是在经济、社会、环境、制度等一系列要素共同作用下由脱贫重新返回贫困状态的动态过程。返贫的产生机理主要是，贫困个体在扶贫政策叠加强大力量的推动下在收入、生活保障等方面达到国家标准后，受限于生态环境、教育、社会保障、个人素质等多重条件而导致自身脱贫质量的脆弱性，加之在某些不特定因素触发下而重回贫困状态。

返贫是一个动态的、多维空间共同作用的变化过程，返贫的过程曲线呈倒U型。在图2中，假设FG为贫困线，贫困户在AB区间内受到自然条件、资源禀赋、自身素质、住房条件、教育负担等各种因素影响，处于多维原始贫困状态，但这段时间内，随着国家各项扶贫政策的落实，特别是在教育扶贫、产业扶贫、健康扶贫、金融扶贫等一系列精准扶贫措施的“外在”推力下，贫困户的生活条件、收入水平不断改善，在到达B点后摆脱贫困状态。根据现有扶贫政策，贫困户脱贫不脱政策，随着其自身发展观念、发展动力的改善，所以在BM区间段内，贫困户的收入水平等仍然呈线性增长趋势。在时间节点M处，贫困户遭遇到自然灾害、突发大病、劳动力丧失等偶然不可抗拒因素的影响，加上其自身积蓄水平、生存能力、个人素质、思想状况、生态环境等多维变量构成的综合发展能力长期处于低位运行，就可能使得其收入水平、生活质量等快速下降，到达C点后，又重新陷入贫困状态，CD阶段即为返贫状态。由图2可以发现，返贫的踪迹并非无迹可寻，重点是要做好监测预警与应急管理工作。具体来看，在BM阶段要加强对贫困户收入稳定性、身体状况等的监测，一旦发生异常，在MC阶段要设法进行帮扶，防止其重返贫困状态。

四、“后扶贫时代”防止返贫应对策略

“后扶贫时代”返贫治理的关键是在高质量完成脱贫攻坚硬任务的基础上，在“事前”阶段构建防止返贫长效治理机制。具体来说，可以从构建防止返贫长期性政策与监督预警机制、构建可持续性脱贫长效机制、构建防止返贫与乡村振兴耦合机制等维度加以破解。

(一)构建防止返贫长期性政策与监督预警机制

扶贫政策的长期性、稳定性对于防止返贫至关重要。同摆脱贫困一样，防止返贫也是一个长期的过程。构建严密、科学、全方位的监管机制是防止返贫的根本制度保障。具体来说，在“后扶贫时代”要构建政府、贫困户、第三方机构等多元监管主体，制定公开、透明、可执行的监管细则，加强对政府扶贫政策执行的规范性、公平性、公正性与效度的考核与监管。

返贫预警机制是阻断返贫现象发生的管理前置。返贫问题的应对重点在于通过对再生贫困内生逻辑的研判，预先从源头上进行阻断。所谓的返贫预警就是要研究对返贫现象的产生、发展和终结具有重要影响的关联要素，并持续动态地进行数据监测，比对预警指标体系，结合数据分析技术对返贫风险进行等级划分，同时预测未来发展趋势，制定应对策略。在返贫预警机制构建中，扶贫大数据管理系统是极为重要的支撑平台。自2015年国务院出台《促进大数据发展行动纲要》以来，大数据技术的嵌入成为提升我国精准扶贫绩效的重要介质，各省份也在实现信息资源共享的基础上开发了相应的大数据管理平台，构建动态、高效的监管机制，例如贵州省的“扶贫云系统”、安徽省的“脱贫攻坚大数据管理平台”等。通过将大数据技术应用到精准扶贫动态管理体系中，对于已经脱贫的贫困人口进行动态退出和对返贫的贫困人口及时给予精准帮扶，建立起长效持续的动态脱贫管理机制，避免出现“富人继续戴穷帽或返贫无人问津而更贫困”的现象[10]。因此，依托现有的精准扶贫大数据管理平台，可构建如图3所示的返贫预警机制。

返贫预警机制中的数据监测是做好返贫预警数据分析的逻辑前提，也是进行大数据分析的数据源。数据采集的对象是否全面、精准，数据采集的方式是否高效、经济、便捷，数据采集的内容是否合理、准确、及时、科学，直接关系到整个预警机制运行的效度。返贫预警指标的构建应该能够从整体上对贫困人口返贫状态、趋势、向度、潜在风险进行综合评价。构建的预警指标体系包含3个维度，分别是生存指标、发展指标和心理指标。由于返贫预警指标体系中各变量对返贫风险的影响程度不尽相同，因此可运用层次分析法(AHP)、主成分分析法等赋予各指标相应的权重，将返贫风险划分为无风险、较低风险、中等风险、严重风险4个类别，对于中等风险及严重风险要追根溯源，尽早从源头上进行遏制，以减少后期贫困治理成本。

(二)构建可持续性脱贫长效机制

返贫现象的发生既有不可抗拒的自然因素，也有教育机会、扶贫政策、个人素质等社会因素，但贫困个体扶贫效果“脆弱性”这一内生变量与返贫发生呈明显的线性相关，因此要构建可持续性脱贫的长效机制。

一是要注重激发贫困户的内生动力。精神脱贫并非物质脱贫的天然附加物，贫困群体思想懈怠、不思进取以及对扶贫政策的重度依赖是贫困个体缺乏内生动力的典型表征也是返贫发生的深层次内因，这就要求将扶贫同扶志、扶智相结合，彻底阻断依赖心理和改变“被动扶贫”状态[11]。具体来说，就是从思想意识上实施正向激励，唤起贫困个体自我发展的主动性与积极性，催生贫困个体寻求自我发展的驱动力与价值共振，通过实施乡风文明工程、技能提升工程、继续教育工程、价值观培育工程等，让扶志与扶智共同构成贫困地区防止返贫的思想源泉与行为活力。

二是要构建长期稳定、可持续的利益保障机制。返贫现象的发生归根结底还是贫困人口在收入分配、资源配置、社会保障、资源禀赋等方面利益与权益的不合理、不均衡配置所致。特别是最为基础的物质权益，要充分发挥产业扶贫的经济效益和社会效益，通过调整优化产业结构，构建农村一二三产业融合发展的现代化产业体系，延伸农业产业链条，拓宽农业的多元功能，将贫困群体的经济权益与社会权利诉求嵌入到现代农业利益共享机制中，规避市场波动和信息不对称等风险，形成贫困群体与农业大户、农业专业化合作社、龙头企业等新型农业经营主体的利益共同体，借助产业发展补齐潜在返贫人口在收入分配、社会保障等方面的短板。继续深化以土地制度改革为主线的农村改革，通过制度供给激发各类市场主体活力，让农民享有更多的财产性收入，同时继续完善社会保障等兜底政策。

(三)构建防止返贫与乡村振兴耦合机制

乡村贫困问题的解决是实施乡村振兴战略的逻辑前提，无论是2020年之前的脱贫攻坚还是脱贫攻坚以后所要解决的多维贫困、相对贫困问题，都需要注重与乡村振兴战略相互衔接。具体来说，防止返贫与乡村振兴要实现观念的衔接、规划的衔接、产业的衔接、体制的衔接和政策的衔接[12]。例如，在产业发展层面，防止返贫与乡村振兴的高度契合点就是产业兴旺。在文化层面，防止返贫要从思想源头上将过去“输血式扶贫”转换为“造血式扶贫”，而乡村振兴战略的“乡风文明”这一方针就是要借助乡村文化发展解决贫困主体精神脱贫动力问题。在生态维度，对于生态环境恶劣的贫困地区，要注重将乡村振兴“生态宜居”目标与防止返贫实践相融合。乡村振兴战略的实施是从理论与实践上对长期以来我国所形成的城乡经济社会二元结构的反思与重塑，通过城乡融合发展加速城乡之间人才、资本、技术等要素合理双向流动，乡村振兴不仅是要解决城乡之间经济发展差异，而且是要实现乡村在政治、经济、文化、社会和生态5个维度的全面振兴。通过引导城乡资源配置优化,实现城乡融合发展和福利均衡[13]，将为“后扶贫时代”防止返贫长效内生动力的形成提供强大的经济、组织、文化与生态保障。