新中国70年不动产登记制度：历程、逻辑与趋势

刘家明 郭芳斌 王海霞

摘要：不动产登记制度是自然资源及房产制度的基础，是发挥社会主义制度优势并借以体现治理优势的一个重要方面。新中国成立70多年来，不动产登记制度历经产权确认、一度停滞、分散登记、规范化登记、统一登记等阶段而逐渐走向科学规范，其总体上呈现出治理现代化的演进逻辑：在目标多元化中着力政府治理，在功能多样化中强化政策支撑，在制度体系化中推进政府适应，在流程信息化过程中提升治理能力，在治理现代化进程中注重社会治理。未来不动产登记的权责体系更加完善、治理能力还会提高、服务效率不断提升，历史遗留问题会得到解决，必将朝着整体性治理、大数据治理、智慧化治理的方向发展。

关键词：不动产登记制度;新中国70年;房产制度

中图分类号：D923.2 文獻标志码：A 文章编号：1672-0539（2020）06-0022-07

根据2015年施行的《不动产登记暂行条例》及实施细则，不动产是指土地、海域以及房屋、林木等定着物，不动产登记是依法将不动产权利归属和其他法定事项记载于不动产登记簿的行为，即将各类型不动产的登记职能整合到一起进行统一登记的确权方式。因此，不动产登记制度既是国土资源制度与房产制度的重要组成部分，更是保护人民群众合法产权和完善社会主义经济体制、健全市场信息机制的基础。在新时代，为防控房地产市场风险以及更好地维护社会稳定、调控房产供求，尤其是落实中央的“房住不炒”的施展目标和即将推行的房产税，不动产登记制度必将发挥基础制度支撑、信息机制保障和数据治理推动等方面的重要作用。

新中国成立70余年以来，不动产登记制度取得了阶段性的成果并逐渐走向科学规范，而且发挥了一定的社会主义制度优势，但也暴露出一些局限并造成了历史遗留问题。十九届四中全会通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，作出了治理现代化的战略部署，为中国未来的改革和发展指明了方向。治理体系和治理能力现代化也必然是我国不动产登记制度改革与发展的基本方略。在新中国新征程的新起点，回顾历史、总结规律、展望未来是新时代赋予我们的历史使命。为此，本文梳理回顾了我国不动产登记制度的发展历程，从中总结归纳其演变逻辑、预判其发展趋势并提出对策建议，以更好发挥我国不动产登记的制度优势与治理优势，更好地推进不动产治理的现代化。

一、我国不动产登记制度的发展历程

从现代法律意义上来讲，不动产登记制度的概念是在《大清民律草案》中首次提出，后在民国时期由政府进行修改完善直至完全建立。虽然由于战乱没能在全国范围内完全实施，但现代不动产制度的理念已在中国形成，同时为新中国成立之后的不动产登记制度探索提供了法理基础和实践参考口]。新中国成立后，不动产登记制度在从延续到停滞、从停滞到再发展的曲折历程中演进。从总体上来看，不动产登记制度是随着我国的国情以及当时的方针政策演变的，我国的不动产登记制度经历了五个阶段的演化历程，尤其是改革开放后逐渐步入科学规范的轨道和治理现代化的征程。

（一）新中国成立初期重新确认产权阶段（1949-1956年）

1949年，中华人民共和国成立。为提高生产力和调动人民的生产积极性，在《中国土地法大纲》《中国人民政治协商会议共同纲领》和《中华人民共和国土地改革法》等法律法规支撑下，全国上下开始了浩浩荡荡的土地改革运动，没收地主的土地及多余的房屋，分给少地或无地的中下贫农，保留富农、中农的土地。同时为了维护土地改革的秩序和保障农民的合法权益，在农村，开始清丈土地，接受、登记发生了转移的财产，为农民颁发土地房产所有证，保障农民享有完整的土地所有权，享有“经营、转让、出租、典当土地”权利;在城市，沿用民国时期的不动产登记制度，清查城市房地产，对城市房地产进行总登记，保护合法权益。在土地改革的推动下，我国几千年的封建土地所有制被彻底摧毁。老百姓成为了土地的主人，实现了几代人“耕者有其田”的夙愿，巩固了中华人民共和国成立初期的人民政权，解放了农村生产力，农村生产迅速恢复发展，也为我国的工业化建设创造了条件。

（二）土地制度变革导致登记停滞阶段（1956-1978年）

1956年，中国加快转向社会主义改造。中共中央书记处二局发出《关于目前城市私有房产基本状况及社会主义改造的意见》，提到“一切私人占有的城市空地、街基等地产，经过适当办法一律收归国有”，标志着城镇土地国有化的开始。同时伴随着“大跃进”和人民公社化运动的开展，在农村，全国重点发展农业生产合作社，从农民个体经济转向农村集体经济，取消农民土地私有制，建立土地集体所有制，农民对土地只享有使用权，而不再享有所有权，房屋的买卖和典当等权利也受到了限制，片面地提高公有化程度，不仅违背了客观规律，也打乱了正常生产秩序，使得农村生产力遭到严重破坏。在城市，大力开展社会主义私房改造，住房非商品化，形成以国家为核心的住房体系，土地禁止买卖，由国家行政划拨。随之而来的是十年“文化大革命”，不动产登记制度停滞不前，甚至可以说基本被遗忘。

（三）改革开放以来的分散登记阶段（1978-2007年）

1978年，中共中央在十一届三中全会上做出了改革开放的新决策，启动了改革的新进程，确立了城市的土地归国家所有、农村的土地归集体所有的土地公有制形式。农村慢慢恢复和发展农业生产责任制，建立了“土地集体所有、家庭承包经营、长期稳定承包、鼓励合法流转”的新型农村土地制度。1982年农业部设立了土地管理局，开始在县一级开展土地调查和登记。1983年国务院颁布《城市私有房屋管理条例》，开始加强对私有房屋的管理，要求所有私有房屋的所有权人必须到房屋所在地的房地产管理部门办理所有权登记手续，允许私有房屋进行买卖、租赁、代管。1986年颁布的《中华人民共和国土地管理法》明确土地的权属及登记发证工作。这一系列法律法规的颁布实施，对我国的不动产制度建设完善具有重大意义，但同时也标志着不动产分散登记的开始。1992年，中共十四大确立了社会主义市场经济体制，国家开始有计划地实行商品住房机制，全社会逐渐形成了住房商品化的概念口]。随着城市不动产交易的发展，为了加强管理，维护交易秩序，保护权利人合法权益，1994年《中华人民共和国城市房地产管理法》出台，其对土地的出让划拨，房产的转让、抵押、租赁，甚至是中介服务机构都做了进一步规范。这一时期，不动产登记机关开始由行政管理机关逐渐向公共服务型部门转变。

（四）逐步适应市场需求的规范化登记阶段（2007-2014年）

2007年《中华人民共和国物权法》实施，提出要建立统一的不动产登记制度，确定了不动产统一登记的方向和发展趋势。2008年《土地登记办法》的出台，对土地登记、宗地等相关概念进行了明确，对土地登记进行了重新分类，也对土地登记的事项名称与物权法进行了承接，标志着土地产权制度建设发展有了重大的进步。同年《房屋登记办法》实施，从法律上对农村集体土地及宅基地的登记进行了规范。这些都表明，为了适应市场经济发展需要，实现城乡统一发展，我国不动产登记制度正在逐渐规范化。但是规范化的同时，由于不动产登记职能部门的分散，集体土地所有权及国有建设用地使用權等由国土部门登记，农村土地承包经营权由农业部门登记，林地、林木的使用权和所有权由林业部门进行登记，房屋所有权则由房地产管理部门来登记，导致不动产登记的标准不一致，登记信息也不互通，登记效率更是低下，登记错误时常发生。

（五）国家治理能力逐步提高背景下的统一登记阶段（2015至今）

2013年国务院办公厅发布关于实施《国务院机构改革和职能转变方案》任务分工的通知，明确提出由中央编办牵头整合房屋、土地、草原、林地登记的职能。2014年5月国土部地籍司加挂不动产登记局的牌子，负责承担指导监督全国不动产登记的工作，不动产登记局的挂牌，标志着统一的不动产登记机构正式建立。2015年3月1日《不动产登记暂行条例》正式实施，全国第一批不动产权证在各地发放。这意味着突破了我国物权法治建设的又一关键点，意味着我国公民的不动产权将受到更为全面、权威地保护，意味着我国的法治化又有了新的进展，意味着我国治理体系和治理能力的进步。然而，各相关职能部门整合的滞后，配套法律法规的不衔接，数据信息的不互通，从业人员素质的良莠不齐，农村集体土地确权登记的停滞不前，分散登记时期各类历史遗留问题的显现，都是各级政府及自然资源主管部门亟需解决的问题。因此，不动产登记制度必然要与时俱进，必将在国家治理体系和治理能力现代化的进程中进一步发展完善并实现自身的治理现代化。

二、我国不动产登记制度的演变逻辑

我国不动产登记制度五个阶段的演化历程，既是国家政治发展和政治制度建设的体现，也是国家经济基础和经济制度建设的写照，还是社会发展和社会需求拉动的综合结果。随着土地权利从个人所有转变到集体所有，再到以公有制为主体，不动产登记也通过构建合法的产权关系，提供可靠的交易秩序，建立完善的登记体系，实现了目标的多元化、功能的多样化、流程的信息化，为实现国家治理体系和治理能力现代化提供制度上的保障。

（一）目标的多元化：从产权保护到政府治理

1949年，中央人民政府内务部设置地政司，主要负责管理农村的土地改革，丈量土地，登记发证，制定房产政策，保护公共房地产以及其他事项。可见，在当时土地改革“分田分地”的大背景下，职能部门已利用登记和发证这一方式来保障农民权益。1986年，国家土地管理局设立地籍管理司，将城乡地籍纳入统一管理，将土地登记作为其重要职能。从这个时期，国家土地管理局开始了以行政管理为目的的不动产分权登记，并逐步形成了不动产法规体系。在市场化的逐步完善下，不动产产权的清晰程度就显得越来越重要。虽然过去有登记，但部门之间标准不一，登记内容存在差异。按照市场经济学和产权理论，要实现资源的有效配置，必须将不动产统一登记。只有通过精细、严格的登记管理，才能确认和保护产权，才能支撑依法治国的根本目标。同时，将不动产登记法制化、统一化，是政府实施治国理念的一个先决条件。随着信息平台的共享互通，不动产统一登记还将支撑起房地产市场调控的大数据决策，推进政府治理的规范化发展。

（二）功能的多样化：从信息登记到政策支撑

在新中国成立到改革开放之前的这一段时期，我国并没有建立规范的不动产登记体系。分散的、不健全的、不规范的不动产登记制度的功能只能停留在信息登记、产权确认的范畴。不动产统一登记制度的施行可以对自然资源有效确认和保护，是获得法律承认和保护的基本依据。因此，统一登记制度进一步提升了不动产的相关权益保障功能。不动产登记机构对土地、海域以及房屋、林木等定着物依法依归的统一登记以及对各类登记事项和产权的准确、完整记载，不仅仅是出于信息登记、产权确认与权益保护的目的。不动产信息已成为生产要素市场主体作出经济决策的基本要素，更是政府宏观调控政策与微观经济政策的基本依据。首先，不动产信息是国土资源与房产市场供求均衡和市场信息机制发挥作用的基础。其次，不动产登记制度已推动集体土地、房屋等建筑物、森林及林木资源所有权的政策改革，推动土地的承包经营权和建设用地、宅基地、海域的使用权以及地役权、抵押权及其他不动产权利的行使和相关政策的改革。最后，不动产登记制度对不动产自然状况的确认、对权属状况及变动的界定以及对不动产权利限制事项的记载，尤其是对不动产的实地勘查、不予登记等权利的行使，是维护产权秩序、处理经济纠纷的政策基础，还是政府的经济社会规制（如环境保护政策）政策的依据。

（三）制度的体系化：从社会培育到政府适应

制度有两种发展方式：一是通过外部的压力来发展，另一种是内生自主性发展。第一种是借助社会的推动和培育，第二种是政府自身为了实现管理目的，不断地适应社会需求，积极寻求制度突破。中华人民共和国成立初期，我国大力奉行苏联模式，各项法规制度都受到前苏联的影响。不动产登记制度也基本如此，房屋、土地、森林、矿产、海域等行业管理部门分属不同部门，导致形成长期分散登记，各自部门配备各自机构、人员、场所、设备，包括各自的信息系统，为此不仅降低了办事效率，也大大影响了政府的形象。通过不动产登记制度的建立，整合行政职能，完善运行机制，建立权属清晰、责权一致、高效运转、法律保障的不动产登记体系，成立专门不动产登记机构，从而提高公共服务水平，提升政府治理效率和水平，政府在不断适应社会发展中与时俱进，并进一步推动着不动产登记制度的体系化。

（四）流程的信息化：从手工登记到信息系统

登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台的“四统一”，重点之一就是要建立统一的不动产登记信息管理基础平台，确保在国家、省、市和县各级进行实时共享。信息平台建设的核心就是登记数据库，全国不动产登记数据库来源于统一登记以前的原始数据库和实行统一登记以后的统一登记数据库，包括空间数据和登记数据。空间数据包括地籍区、地籍子区、宗地图、分户图;登记数据包括权利人、不动产单元信息等。不动产登记统一接入系统是信息平台有效运行的驱动力之一，通过让各级不动产登记机构访问国家级平台，保证各地登记信息能实时地进入信息平台，从而达到信息共享互通和实时更新的目的。不动产登记信息系统作为处理日常不动产登记业务的应用系统，不动产登记工作人员可以通过这个应用系统进行登记业务的受理、审核以及登簿缮证工作，是真正实现各级不动产登记信息化、规范化、透明化的一个先决条件。登记机构在管理和服务的信息化实践，正是我们国家建立现代化治理体系和提高国家治理能力的一个缩影。

（五）治理的现代化：从政府管理到社会治理

由于体制的惯性，在很长一段时间里我们都沿用了计划经济时期政府管理社会的方法，政府几乎承担着所有社会管理的责任。不动产登记制度亦不例外，成为政府管理不动产信息及产权的制度安排。随着不动产产权的进一步分离、资源配置的优化和市场经济的深入发展，越来越多分散登记时期遗留的历史问题开始凸显，这势必会带来一系列的社会治理问题。如何解决不动产登记的历史遗留问题及其负面影响，以及处理不断出现的社会新问题，政府就要以不同的方式进一步加强利益各方的沟通协商与合作共治，传统的政府管理已经越来越失效了。在此背景下，不动产登记由管理到治理就转变得理所当然。相对于政府管理，社会治理有着更多的主体优势、资源优势、能力优势和工具优势。在不动产登记制度方面，随着政府由管理型向服务型转型，其主要职能也将主要聚焦在公共服务效率与质量、社会建设与社会治理方面，不动产登记制度健全及其改革已广泛吸收市场主体和社会力量的参与。十九届四中全会作出了完善共建共治共享社会治理体系的部署，为不动产登记制度的进一步演化发展提供了政策逻辑。

三、我国不动产登记制度的发展趋势

对新中国70年不动产登记制度的发展历程回顾及演变逻辑分析，有助于继续深化土地和住房制度改革，优化土地资源配置和保护国土自然资源，从而构建系统完备、科学规范、运行有效的不动产登记制度体系，与时俱进地推进完善社会主义制度和现代化国家治理体系。历史在进步，时代在发展。不动产登记制度必然随着政治、经济、社会、自然和技术环境的变化而进行适应性调整，朝着法制化、规范化、信息化与治理现代化的方向演进。

（一）不动产登记权责体系逐步完善

不动产统一登记是将分散登记时期各类型不动产登记职能整合到一起，以前是由国土部门承担。经过新一轮机构改革，则由自然资源主管部门负责指导和监督各级自然资源确权登记工作，并建设统一的登记平台。不动产统一登记制度历时5年以来，不动产登记窗口在市、县一级全面运行，但是由于登记交易的权责分离，大批的历史遗留问题摆在眼前。随着《中央编办关于整合不动产登记职责的通知》的颁布施行，在今后一段时期还将继续明确推行登记交易一体化，融合登记交易职能，确保整合工作顺利实施，以实现不动产登记工作的稳定和连续性。不管是房产登记还是土地登记都是改革创新的产物，是完善产权保护制度的顶层设计，是改善社会主义市场经济的基础。科学地完善权责体系，建立健全不动产登记法律制度，逐步划清边界，落实权利主体，为全民所有自然资源资产所有者提供权益保障，为生态文明建设打牢基础，也对完善社会主义市场经济体制具有重要意义，更是国家治理体系和现代化治理能力的制度保障口。

（二）不动产登记治理能力逐步提高

党的十八大和十九大之后，中央和地方政府进行了一系列的机构改革和部门职能优化。机构改革和职能优化的主要思路是推动大部制建设和整体性治理。尤其是党的十九大提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的战略目标，十九届四中全会作出了完善共建共治共享社会治理体系的部署，为不动产登记制度的未来发展提供了政策逻辑。国家治理体系和治理能力的现代化不仅仅是治理理念的现代化、治理模式的现代化，也是治理能力与手段工具的现代化。首先，有了完整统一、实时更新的不动产大数据和互通共享的不动产登记平台，政府就能掌握不动产供求情况，还可以与财政、税务联动，防止不动产投资过快过热，防范金融风险和产能过剩。因此，政府通过不动产大数据治理，必将推动国土资源的供需匹配和高效配置，改进国家的宏观调控能力。其次，互联网是推动构建现代化治理体系和治理能力的有效工具，通过互联网+不动产登记的推广普及和“数字政府”建设的推进，不动产登记的服务能力与服务效率將大大提升，一体化和整体性治理能力将显著改善。最后，不动产登记还将朝着共享共建、联动合作、智慧治理的治理模式转型，政府与市场和社会合作共治的能力必将逐步改进。例如，不动产登记可以通过与智慧城市的构建相结合，形成多平台共享机制和联动合作机制;通过不动产登记部门与环境保护部门的联动治理，进一步吸收市场主体和社会力量参与自然资源保护和环境污染治理。

（三）不动产登记服务效率逐步提升

改革机构、职能优化都是为了满足人民的需求，建设人民满意的服务型政府。不动产登记制度本质上是一项公共服务，不动产登记本身就是为人民服务的窗口。不动产登记的服务质量和服务效率一直是制度建设与改革的首要目标。服务效率改进无止境，改革就不停步。因此，在不动产登记制度变革中，还将逐步压缩登记办理时限，加强“一窗受理、并行受理”;在“一窗受理”基础上，将居民的其他生产生活服务业务一并纳入“一链办”，实现群众办事只进一扇门，只找一个窗;并将清理“奇葩”证明、重复证明，推动高效审核。未来还将进一步借助互联网，全方位推进“互联网+不动产登记”，建立“移动不动产登记中心”，推动不动产登记全城通办、就近能办、异地可办，同时推出快递寄证服务，真正把群众跑腿变为数据“跑腿”。在未来，还将寻求大数据、人脸识别、在线支付、区块链等互联网技术的探索与推广，同时积极探索建设电子辅助审核系统，提高不动产登记的审核效率，进一步缩短办结时限，逐渐实现不动产登记服务的数字化与智能化服务。

（四）不动产登记制度改革逐步深化

首先，职能机构还将进一步整合。自然资源主管部门应当按照国家相关规定，统筹协调，加强不同部门相互问的协作，整合一应受理验收事项，实行不动产登记、交易和缴税一窗受理、同步进行。对于涉及多个部门的协同处理事项，应当在登记服务大厅设置综合窗口，一次性收齐所有相关资料并录入系统。同时，通过与多部门的联合下文或者是直接与银行业金融机构签署合作协议的方式，在其办公场所设立网点。

其次，信息平台必将共享互通。不动产登记涉及自然资源部门内部规划、测绘、土地出让、土地审批等信息，公安部门的户籍信息，市监部门的营业执照信息，编办的统一社会信用代码信息，住建部门的竣工验收与交易备案信息，税务局的纳税信息，银保监会的金融许可等信息，法院的司法裁决信息，民政局的婚姻信息、地名地址等信息，公正处的公证信息，国资委的土地房屋资产调拨信息，都将基于数据共享交换平台，建立登记机构的登记信息共享集成机制。未来还将构建“外网申请、内网审核”模式，推行线上申请、在线审核、即时反馈、当场核查、一次办结，提供咨询、预约、查询和支付等一条龙的网络服务。

再次，登记人员必然更加职业化。随着科技进步、时代发展，技术不仅仅是不动产登记工作的唯一支持，工作人员的素质也尤为重要。不动产统一登记内容和形式越复杂，对工作人员的综合素质要求就越高。在“一窗办理、并行受理”“一站式服务”的态势下，不动产登记工作人员的服务意识、服务效率、政策理论水平和解决实际问题的能力则是最为直接的体现，专业化、均衡化、职业化将将成为登记人员理应具备的素质。

最后，历史遗留问题必将更好地解决。妥善处理和解决不动产登记历史遗留问题不仅关系到人民群众的切身利益，还对社会和谐稳定有一定的影响。从处理方式上来看，通过政府发文方式解决历史遗留问题已经成为了通行做法。积极推动政府加快解决重大难点堵点问题，尤其是跨多部门的历史遗留问题，要主动牵头开展解决职责范围内的问题;对于涉及出让、规划、用途管制等自然资源部门职责的问题，要加强内部协调和联动，通过加强组织，统筹协调各方，多措并举，合力推动解决。

四、结论

新中国成立70年来，不动产登记制度经历了延续历史、大胆尝试、破旧立新的发展道路，通过产权确认、停滞不前、分散登记、规范化登记、统一登记等五个阶段，全面实现了不动产登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台的“四统一”，最终走出了一条符合我国国情的管理规范化与治理现代化之路。健全科学的权责体系、应用高超的治理手段、提供优质高效的服务是不动产登记制度演进的直接目标。随着政治、经济、社会、自然和技术环境的变化，不动产登记制度总体上遵循着目标多元化、功能多元化、制度體系化、流程和工具信息化的演进逻辑。在这一研究逻辑中，着力点是政府治理的优化与善治，逐步强化了不动产登记制度对相关公共政策的支撑力度，提升了政府对社会环境和需求的适应，在提升治理能力的同时推动着社会合作共治格局的到来。

为努力构建规范高效、服务人民的不动产登记工作体系，切实解决登记中存在的难点堵点问题，我国的不动产登记制度必须与时俱进，推动权责体系更加完善、治理能力逐渐提高、服务效率不断提升，妥善解决历史遗留问题。未来不动产登记制度必将朝着法治化治理、整体性治理、大数据治理、智慧化治理的现代化方向发展。而十九届四中全会为推动不动产登记体系现代化和治理能力现代化提供了契机。在中央政府的政策指导下，不动产登记制度还将进一步发挥中国特色社会主义制度的优越性和治理的有效性。