存款保险制度的启动机制与特征分析

赵世明

摘 要：本文通过分析我国存款保险条例中的承保机构、风险评估机制、缴费模式三个方面，指出当前存款保险制度在设计中存在的不足，并且这些不足如何会加剧金融市场的道德风险，引起金融市场的不稳定。基于上述的讨论对我国存款保险条例提出政策性建议。

关键词：存款保险制度  道德风险  风险保费制

中图分类号：F830.48 文献标识码：A  文章编号：2096-0298（2020）01（b）--03

1 引言与文献综述

随着我国利率市场化进程的不断加深，监管机构逐步撤销了对商业银行的管制措施，这给予了商业银行更为宽松的经营环境，会导致其进行更多的冒险性的经营行为，从而加剧金融市场风险。因此为控制可能发生的系统性银行危机风险，完善金融市场的退出机制，我国于2015年5月引入了存款保险制度。

存款保险制度是一种金融保障制度，各存款机构作为投保人按一定存款比例向存款保险的承保机构缴纳保险费用，建立存款保险准备金。当成员机构发生经营危机或面临破产倒闭时，存款保险机构向其提供财务救助或直接向存款人支付部分或全部存款，防范系统性银行危机的蔓延，维护稳定金融秩序的一种制度。

1933年美国首次建立了存款保险制度，当时联邦存款保险公司（FDIC）建立该制度的主要目的在于保证商业银行具有充足的流动性以维护公众对银行的信心，而不是保护小额存款者的存款（Golembe，1960）。

当前学术界对存款保险制度是否会起到稳定金融市场的作用存在着两种不同的说法。一种说法为由于引入了存款保险制度，令商业银行的投资风险外在化，刺激商业银行更多的进行高风险的经营行为，从而造成金融市场的不稳定，提高银行业危机发生概率。Keeley（1990）、Kornai等（2003）认为由于存款保险制度的存在，金融机构就会更频繁地从事高风险的投资活动，这会使金融机构破产的可能性比没有存款保险时的破产可能性更大。

与上述观点不同，另一说法认为存款保险制度有助于稳定金融市场，是我国利率市场化以及金融市场与国际接轨的必要条件。Diamond和Dybvig（1983）认为，存款保险制度有利于保护存款人的利益，可以防范由于储户恐慌引发的传染性银行挤兑。一般来说，隐性的存款保险的随意性较大，对于承担风险的政府来说往往是无限责任。通过实行显性的存款保险制度，实际上是将原有政府负责的无限责任转变为市场担保的有限责任（钱小安，2004）。对于美国以外的其他国家，由于金融市场是从隐性的全额存款保障转变为显性的存款保险制度，商业银行受到的保护将会减少而非增加，为此引入显性的存款保险制度并不会加剧金融市场道德风险问题，降低金融市场稳定性（纪洋等，2018）。

虽然学术界普遍认为存款保险制度会激化金融市场的道德风险问题，继而影响金融系统稳定，但本文认为：金融市场的道德风险问题源于信息的不对称性，是内生于交易机制内的问题，在当前的交易体系下本就无法避免，在无法避免的前提下，降低这种道德风险的影响。因此，在制度的设计中需要重视道德风险问题，从而降低引入存款保险制度对金融市场的影响。

为此，本文从我国存款保险制度的承保机构、保费缴纳方式、风险评估方式等方面进行分析，在厘清存款保险制度内在机制的特点后，为完善我国存款保险制度提出政策性建议，以降低这种道德风险对金融市场的负面影响。

2 我国存款保险制度的特点分析

1993年我国开启利率市场改革，以“先长后短，先贷后存”的方式，对商业银行的利率进行市场化改革。迄今为止，除一年期（含以内）存款利率仍受中央银行指导外，其余利率水平均由金融市场决定。由于长期以来，我国商业银行通过利差进行盈利。然而利率市场化改革以后，市场利率不再受中央银行指导，而是受货币市场的资金供求关系影响并产生波动，导致银行无法持续从利差收益中获得稳定的收入，继而使银行的营收能力下降，出现银行退出金融市场的现象。因此，为完善金融市场、补全退出机制，存款保险条例应运而生。

我国于2015年5月颁布实施存款保险条例，该条例是利率市场化改革的重要组成部分。由我国中央银行承担保险职能，负责收取保费，管理保险基金。基金来源于各金融机构缴纳保费及运用存款保险基金获得的收益等。保费缴纳方式为风险保费制，即各金融机构按照不同风险等级，以一定的比例承担保险费用。

2.1 承保机构

与其他国家不同，我国并未设立新的监管机构，而是由中国人民银行承担存款保险条例中的金融机构监督、保费管理、清算等职能。在实施存款保险条例后，由于需要承担存款保险条例中的监管职能，中央银行会再度参与金融市场监管，虽然这与中央银行行使的职能不相冲突，但也会对当前的监管体系与金融市场产生一定的消极影响。

（1）中央银行的独立性与专业性无法得到保障

自2003年建立银监会、证监会、保监会以来，我国已经将中央银行的金融监管职能剥离，用以保障中央银行专注于执行货币政策。在引入存款保险制度后，中央银行承担保险金的运用以及各商业银行的监管职责，这实际上又一次将中央银行引入了监管体系之中。

并且历史经验表明，中央银行所肩负的执行货币政策与银行监管的双重角色一旦发生冲突，中国人民银行往往更多地选择货币政策，当经济形势需要中央银行放松时，银行监管也随之松懈下来，导致出现不同时期监管标准统一、执行监管不彻底的监管失效现象。

（2）中央银行在金融活动中的身份不明确

中央银行作为金融政策的制定者与金融市场的监管机构，在管理与运用存款保险基金时会参与到金融市场的活动中去，无法保障金融活动的公平性。

目前我国存款保险基金的运用方式主要有存放在中国人民银行和投资政府债券、中央银行票据、信用等级较高的金融证券以及其他高等級债券[ 《存款保险条例》 （国务院令第660号）]。这样中央银行作为存款保险基金的运营机构，会参与到国债买卖，证券交易等金融活动中。因此，中央银行既作为金融市场的管理者，又作为金融市场活动的参与者，既无法体现交易的公平性，又无法保障中央银行的金融活动得到有效地监督。

（3）最后贷款人的职能定位模糊

最后的贷款人是指当商业银行出现流动资金短缺时，向中央银行寻求流动性支持。中央银行通过贴现等方式为银行提供贷款支持，防止商业银行出现破产现象。

各国中央银行虽然都明确保有最后的贷款人职责，但普遍没有明确的救助标准，因此最后的贷款人职能对问题银行的救助准则普遍较为模糊。美国、日本实行的存款保险制度中，有明确的流动性支持的职能。当在金融机构发生流动性不足时，存款保险的承保机构会利用存款保险基金为金融机构提供流动性支持，而我国实施的存款保险条例却没有明确这一职能。

在引入存款保险条例后，通过商业银行缴纳的保险费形成的基金，在商业银行面临流动性不足时无法对银行提供流动性支持，仍需要接受中央银行作为最后的贷款人。这无异于加重了商业银行的流动性负担，同时也未能充分利用保险费用形成的基金发挥稳定金融市场的作用。

另外，由中央银行承担存款保险职能同样会对金融市场产生一定积极的影响：

（1）中央银行承担存款保险职能有助于精简监管机构，提高监管效率

当前我国采用的是分业经营、分业监管的金融运营与监管方式。但近年来随着利率市场化进程的深入，商业银行中通过银信、银基、银银合作等方式规避监管，进行监管套利的行为不断增加，并且商业银行通过表外业务、资产证券化等手段可以轻松的参与到证券投资领域。

随着上述金融市场混业化趋势逐步深化，金融监管空缺与重复监管问题已经成为我国金融监管的难题。如果此时再叠加新的金融监管机构，会进一步加深目前本已存在的监管重叠问题以及监管效率低下等问题。因此，由中央银行来承担存款保险条例中的监管职能，有助于理顺各金融监管机构的协调关系，提高金融监管与信息交流的效率。

（2）中央银行承担存款保险职能有助于控制货币总量

各商业银行在上缴保险金后，保险金作为商业银行的超额准备金在中央银行留存。这实质上可以理解为中央银行回收了商业银行体系中的高能货币。这会使商业银行的流动性出现一定程度的下降。由于中央银行可以掌握上缴的高能货币的信息，可以在第一时间内准确掌握货币市场中货币总量的动向，通过公开市场操作以及调整贴现率等手段，为金融市场重新注入流动性，保证金融市场的货币需求。

2.2 风险评估机制

这种按照风险比率收费的方式，自巴塞尔协议II投入使用开始盛行。对银行的资产负债表的监管核心内容，开始向信贷资产内容的风险加权指标与自有资本比重转变。尤其是自2013年引入巴塞尔Ⅲ协议后，其中大幅度增加了通过第三方信用等级评价机构以及内部评估的方式对银行的资产负债进行风险评级的规定。这种非官方的评价机制，为日后商业银行进行“监管选购”（go regulator shopping）提供了极大地便利性，也成为众多学者批评巴塞尔Ⅲ协议的原因。

目前商业银行资产负债表中的各项目，对于目前的监管规则有着非常强的规避性。如2010年以来，通过银信、银保合作等衍生的影子银行，以及引发2008年世界金融危机的CDO、CDS等金融衍生物，都是以逃避监管为目的所进行的金融创新。信用等级评价机构对商业银行的此类金融资产无法做到准确地评价。

当前监管机构已经就评级公司的改革问题达成了初步的意见，即“要减少对评级公司的依赖”。因此在未来监管制度的设计上，去信用评级机构化是微观金融监管制度的必然发展趋势。在此基础上通过建立符合我国国情的官方银行资产评级机制，降低商业银行的监管选购的可能性。再者，在政府进行上层监管的同时纳入同业互查机制。通过银行间的相互监督，一定程度上取代原本的银行内部评级制度，既可以降低监管成本，又可以防范银行内部通过金融创新的方式规避原有的风险管控规则。

2.3 缴费模式

当前，存款保险制度的收费方式主要是固定保费制与风险保费制，风险保费制是由基准费率和风险差别费率构成。费率标准由存款保险基金管理机构根据各国的金融市场发展状况、存款结构情况以及存款保险基金的累积水平等因素制定和调整。

当前风险保费制度为众多国家监管机构的主要选择，G7与欧盟各成员国中，除日本以外的其他各国均采取风险费率制如加拿大为四档费率制，英国按照欧盟标准以8.5万英磅为限（包含利息）。然而，风险保费制仍然存在着一定的局限性。

（1）风险资产的核算方式过于依赖第三方评级机构

目前的风险资产核算方式主要依赖信用等级评价机构与银行内部的信用评级。而商业银行可以利用金融创新等方式来降低银行资产负债表中的风险资产比重以规避监管。并通过选择信用等级评价机构，为自有资产寻求更高的评级，达到降低自身保费费率的目的。这种监管选购与金融创新会直接掩盖了商业银行的风险水平，影响金融市场的稳定性。

（2）高额保费会加剧银行的经营风险

风险保费只会对高经营风险的银行征收高额保费，对低经营风险银行征收低额保费。从表面上看，这种方法是鼓励银行降低自身风险，维护金融体系稳定的作用。但高风险性银行可能存在的风险准备金不足、资本充足率不符合规定等问题，如若每年继续缴纳庞大的、超过业内平均水平的保险金，无异于对此类银行是雪上加霜。这样不但无法保障此类银行安全，反而会使银行的经营行为表现的更为激进，甚至将银行推入破产边缘。

（3）风险保费制并未考虑经济的周期性

依照长期的经济增长理论，经济发展的一般规律都表现出一定的周期，存在波峰以及波谷时期，同时商业银行的资产负债表也会随着经济周期产生波动。在顺周期（procyclicality）中银行的资产负债表扩张，银行资产评级较高，缴纳的保险费用就少;反之，在逆周期中同樣的银行资产的评级会比顺周期时更低，这时，银行缴纳的保险费用会上升。

银行缴纳的存款保险费用与经济的发展周期相反，不仅无法对顺周期中银行资产负债表的过度扩张起到抑制作用，而且在逆周期中还会加重商业银行的经营负担，加剧了逆周期中商业银行流动性不足的问题。

面对文中所指风险费率可能出现的问题需要在今后的制度设计中注重以下两点：

（1）在实施风险保费制的同时，应设计不同的监管强度，保证在收取高风险保费同时，给予该金融机构更高的监管水平与必要的经营支持。经营风险高的银行缴纳更高额度的保险费用，不单纯是金融市场的惩罚机制，而是一方面通过这种高额的保险激励银行降低经营风险，另一方面也是对监管层传递一种该银行可能出现经营风险的信息。那么监管层在收取惩罚性保险金的同时，应对该类银行进行一定的经营指导与流动性支持，防止银行陷入破产境地。

（2）在考核风险指标时，不应仅仅依赖当前的评级机制，更需要在当前的评价体系中加入相应的经济周期加权变量，用以控制资产价格在经济周期中的波动对银行资产价格的影响。

（3）在风险保费制度的设计时，应该考虑经济周期对银行负债表的影响。在基准费率、风险费率的基础上加入表示经济周期的指标用以控制经济周期对存款保险费用的影响。

在保障经济周期不会对银行资产评级产生影响的同时，利用风险保费制度的经济指标抑制顺周期中的信贷扩张与逆周期中的资产负债表收缩。

3 结语

存款保险制度的实施虽然在一定程度上激化了金融市场的道德风险问题，但同时存款保险制度也是维护金融市场稳定，完善市场退出机制的重要组成。我国也于2015年引入了存款保险条例，为此本文围绕承保机构、风险评估机制、缴费模式三方面阐述了我国存款保险条例的特征，并对我国的存款保险条例提出了完善风险评估机制、关注经济周期对保险费用的影响等建议。

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