加强项目档案管理是交通事业高质量发展的“刚需”

张凤霞

2019年9月28日上午，G25长深高速2154KM处发生一起特别重大交通事故，该事故共造成36人死亡、36人受伤。事故起因是一辆由南向北行驶的车牌号为豫A5072V的大客车（核载69人，实载69人）在行至该路段时，冲破道路中央隔离带驶入对向车道，与一辆由北向南行驶的车牌号为苏CF3658的半挂货车（货车上有3人）相撞。事故发生后，由国家应急管理部、公安部、交通运输部等部门组成的前期工作组于当晚抵达江苏宜兴，指导事故处置，组织开展事故调查。

9·28交通事故由于损失巨大，影响深远。根据国务院调查组要求，当年建设单位均须协助调查，并提供事故路段有关档案材料。交通运输部门迅速组织原建设单位，通过调阅建设期招投标档案和文书档案查出参建各方，并主持召开了当初参与建设的设计、施工、监理等项目负责人及档案工作人员的专题会议，听取并查看各相关单位履职尽责情况汇报及证明材料。建设期的管理人员、设计方、咨询方、施工方、监理方、原材料供应商、生产商都被要求参与事故排查和互相取证，且核查取证必须限时完成。很多当事人都是面临职业生涯第一次经历时间跨度这么久的“倒逼”和“追查”。

G25长深高速公路事故路段于2001年6月开工并于2003年建成，距今已有16年。该工程项目的建设行为、工作流程是否合法合规，归档的项目档案是否经得起检验和追溯，是对每位工程项目档案管理人员的一次大考，可以说，9·28特别重大交通事故的排查对所有的交通工程建设与管理者都是一次警醒。笔者从事交通项目档案管理多年，也是这次事故排查的参与者，震撼之余，也引发了对项目档案管理的一些思考。

一、确保档案完整准确是项目管理法规规定的必备要素

国务院《政府投资条例》第二十九条规定：项目单位应当按照国家有关规定加强政府投资项目档案管理，将项目审批和实施过程中的有关文件、资料存档备查。实际上这是对项目档案管理的底线要求，如果不重视档案管理、没有投入相应的资源确保其完整准确与安全，可能会面临法律制裁。

本次事故核查中重点调阅档案分以下三大类：

一是项目建设期各阶段的基本建设程序审批档案。（1）立项审批类档案，包括：项目建议书及可行性研究审批文件；行业主管部门审批文件。（2）设计审批类档案，包括：初步设计及审批文件、专家审查意见及审查会议纪要；施工图设计文件及审批文件。（3）竣工验收审批类档案，包括：各参建单位竣工总结报告、竣工验收各专业检查组意见、公路工程参建单位工作综合评价表、公路工程竣工验收评价表、专家评议意见及签名、质量监督机构出具的工程质量鉴定报告、公路工程竣工验收鉴定书等。

二是执行的建設管理规范标准、各方职责、建设单位的管理性文件，包括：建设单位与设计等单位的往来文件，各类会议纪要，集体决策档案资料。

三是施工工序记录、质量保证档案资料、监理记录档案及工程图纸。

从“9·28”特别重大交通事故排查处置工作中看出，用原始、真实、可靠的建设项目档案倒追排查建设项目质量，以令人信服的真凭实据保护各参建单位、参建者合法权益不受损失，明确了事故的责任，减少不必要的纠纷。

二、健全制度规范是项目档案工作有序开展的基本保证

在2000年初，由省档案行政管理部门、行业主管部门、建设单位联合下发《江苏省高速公路建设项目档案管理规范》（苏交办[2000]41号文），要求各现场管理机构严格执行。从本次项目建设档案核查情况来看，当初建设项目档案工作规范、有序，并与项目建设同步开展，保障了建设期档案资料的完整、准确、系统。事故调查工作的开展，使得建设单位对档案工作有了新的认识和更高的要求。

项目档案形成过程中，参建单位的各级职能部门领导、工作人员、档案人员都要密切配合，提高全员档案意识，严格按照有关标准和要求共同完成项目文件材料的归档和项目档案管理工作。

要树立“档案工作人人有责”的观念，强化项目档案质量管控。各项目现场管理机构在检查工程实体质量、进度的同时，应检查项目文件形成及预立卷的质量，对不符合质量、进度等要求的限时整改，所有检查环节均应形成记录和整改闭环管理；对整改不符合归档要求的单位不予进行当月工程支付。将项目档案编制质量与施工“优质优价”、监理“优监优酬”及阶段性劳动竞赛考核挂钩。

项目交工验收时，须完成该项目所有已完实体工程形成的项目档案，包括无变更和变更已审批的竣工图编制工作。缺陷责任期须及时组织督促相关单位对交工档案验收会上专家提出的意见进行整改，并继续完善竣工图表及变更设计等工作。在项目竣工验收前三个月内完成项目竣工档案专项验收，竣工档案未经审查验收或验收未通过的项目，不得办理项目竣工验收手续，不得进行工程费用结算，不得申报优质工程。各承包人申请质保金退还的签批手续中，必须有现场管理机构综合档案部门负责人的签字认可，确认该标段项目档案已完成并达到标准规范要求，否则不予退还。

三、力求应归尽归是维护项目档案完整统一的必要条件

项目审批文件、管理性文件应符合有关法律法规、相关行业的规定；工程技术文件应符合国家、行业有关技术规范和标准的规定。项目档案管理要遵循工程管理程序，结合工程管理要求，为工程建设和后期的运营服务。项目建设过程中形成的、具有查考利用价值的各种形式和载体的项目文件均应收集齐全。

（一）项目档案管理作为工程项目建设重要环节，应该有真实、准确、齐全、完整的施工原始记录、试验检测数据、质量检验结果等质量保证档案资料。在整个质量保证档案资料中所用原材料、半成品和成品质量检验各项指标、出厂合格证、质保书等质量证明材料，材料配合比等加工控制检验和试验数据等尤其重要。

（二）施工图纸和完工时的竣工图应完整、准确、清晰、规范，真实反映项目竣工时的实际情况。项目竣工图由施工单位负责编制，应明确规定施工单位和监理单位的审核和签署责任。竣工图应由编制单位逐张加盖竣工图章并签署，经施工、监理单位相关人员审核签字认可，不得代签；如项目法人指定由设计单位编制或施工单位委托设计单位编制的，仍由施工单位和监理单位完成审核与签署。

（三）监理类档案要真实还原监理单位履职尽责情况。监理类档案应包括管理、质量、安全、环保、费用与进度、合同事项，以及监理日志、巡视记录、旁站记录、监理月报等档案，总之要全面反映施工監理工作机制、工作行为规范、工作职责。在此次事故调查中监理单位复印了大量原始监理日志，充分说明了当时的监理工作履职尽责情况，印证了当年监理单位工作流程。

（四）项目档案所有管理性文件材料必须闭环管理。事故调查要求各级建设管理产生的管理性文件，包括批复及请示、来函及复函、质量通报、检测报告等应有相应的反馈资料同时归档，用来印证建设项目质量控制等工作的落实整改情况。还对所报送的全部资料的真实性、可靠性及有效性负责，并承担相应的责任。因此建设项目各类文件材料闭环管理应该做到责任明确、手续齐全、文件完整，坚持用项目档案成果去解释问题和化解疑问。

四、信息化管理是提升项目档案工作水平的重要手段

事故路段的建设项目档案，执行的档案行业标准是国家档案局、国家计委制发的《基本建设项目档案资料管理暂行规定》（国档发[1988]4号文），当时计算机还没有全面普及，尚未提出项目档案数字化要求及电子文件和电子档案管理的细节。

2017年在“十三五”档案事业发展目标规划中提出加快推进信息技术与档案工作的深度融合，全面推进档案数字化实施项目。建设单位和运营管养单位积极开展档案信息化建设工作，启用专项经费用于支持本单位的室藏档案数字化和档案软件系统部署实施工作，通过改进项目档案服务基础条件，创新服务手段，提高服务能力与水平。我们利用档案系统的强大的检索功能，从海量的项目档案中检索有价值的档案，缩短时间节省人力，高效率高质量地完成此次事故调查的调档工作，由此可见，项目档案信息化有着非同一般的意义。

因此要主动融入管档用档的这场变革中去，善于应用信息化手段和工具，让项目档案电子数据这个历史记忆始终处于激活的状态，让项目档案始终保持“清醒”和“智慧”，无论谁需要什么，只要是“发生过”的情况，项目档案都能立马“回忆”并给出满意的答案，从而全面提升项目档案服务工程建设全寿命周期的能力和质效。

由“9·28”特别重大交通事故排查引发的项目档案印证项目建设质量案例，深刻揭示出项目档案服务工程建设、服务交通发展大局是永恒的主题。随着时代的发展，交通工程项目档案管理正在走向全流程、精细化、规范化、标准化与信息化的轨道，并逐渐实现与相关专业管理的联通和共享。项目档案工作应更好地顺应新时期交通工程建设高质量发展的实际需要，发挥服务、保障、促进功能，为项目建设质量、安全管理和营运养护提供更坚实的基础支撑，打造交通强省建设样板档案。