社会力量如何有序参与重大突发公共卫生事件治理？

摘 要：2020年初爆发的新冠肺炎疫情是继2003年“非典”之后我国发生的又一次重大突发公共卫生事件。重大突发公共卫生事件的治理属于公共管理、公共服务范畴，政府无疑应当负主导责任。现代国家的治理是政府、企业、社会三方合作的治理，市场作为配置资源的有效力量，但社会可以作为政府和市场不足的有效补充。在重大突发公共卫生事件治理中，市场一般按价值规律提供相应资源，更多的治理工作应当由政府负责，但其力量、能力有限，因此，引入社会力量参与是必然选择。以非营利组织或第三部门为核心的社会力量参与重大突发公共卫生事件治理具有难以替代的优势，比如他们具有强烈的社会责任感和使命感，具有专业优势和资源优势，同时还具有运行机制上的灵活性、机动性、自主性，又植根民间、深耕基层。但是，社会力量本身也存在松散性、自发性、问责难等缺陷，参与重大突发公共卫生事件治理存在一定的无序性及低效性，需要采取切实有效措施加以规范引导。

关键词：社会力量;重大突发公共卫生事件;治理;新冠肺炎疫情防控

中图分类号：C916 文献标识码：A 文章编号：0257-5833（2020）04-0068-09

作者简介：李迎生，中国人民大学社会工作与社会政策系暨社会学理论及方法研究中心教授、博士生导师 （北京 100872）

一、问题的提出

突发公共卫生事件，是指突然发生造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。在我国，按照《中国人民共和国传染病防治法》（1989年2月21日第七届全国人民代表大会常务委员会第六次会议通过，2013年6月29日第十二届全国人民代表大会常务委员会第六次会议修订）的规定，新型冠状病毒感染的肺炎、传染性非典型肺炎（简称“非典”）、艾滋病、病毒性肝炎、脊髓灰质炎、人感染高致病性禽流感等乙类传染病，因为难以预测、影响重大而广泛，按甲类传染病（鼠疫、霍乱）管理。因此，此类传染病引发的疫情属于突发重大公共卫生事件。2月23日，习近平总书记在《在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上的讲话》中指出：“这次新冠肺炎疫情，是新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控難度最大的一次重大突发公共卫生事件。”

2020年农历庚子年春节前夕，新型冠状病毒肺炎（COVID-19）引起的疫情（简称“新冠肺炎疫情”）先是在湖北爆发，并迅速向全国扩散，但湖北省尤其是其省会城市武汉仍是重灾区。“截至3月11日24时，31个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团现有确诊病例14831例（其中重症病例4257例），累计治愈出院病例62793例，累计死亡病例3169例，累计报告确诊病例80793例，现有疑似病例253例。累计追踪到密切接触者677243人，尚在医学观察的密切接触者13701人。”卫生应急办公室：《截至3月11日24时新型冠状病毒肺炎疫情最新情况》，国家卫生健康委员会官方网站，http：//www.nhc.gov.cn/xcs/yqfkdt/202003/37c1536b6655473f8c2120ebdc475731.shtml。湖北省累计报告新冠肺炎确诊病例67781例，其中：武汉市49986例、孝感市3518例、黄冈市2907例、荆州市1580例、鄂州市1394例、随州市1307例、襄阳市1175例、黄石市1015例。全省累计病亡3056例，其中：武汉市2430例、孝感市126例、黄冈市125例。全省累计治愈出院50298例，其中：武汉市34094例、孝感市3179例、黄冈市2705例、荆州市1452例、随州市1167例、鄂州市1161例、襄阳市1105例。目前仍在院治疗12769例，其中：重症3453例、危重症727例。现有疑似病例158人。累计追踪密切接触者274790人，尚在接受医学观察7964人。湖北省卫生健康委员会：《2020年3月11日湖北省新冠肺炎疫情情况》，湖北省卫健委官方网站，http：//wjw.hubei.gov.cn/fbjd/dtyw/202003/t20200312_2179619.shtml。

截至截稿之日，中国疫情已经得到初步遏制，但全球范围的疫情扩散仍十分严峻。世界卫生组织总干事谭德塞3月11日表示：新冠肺炎疫情“已具有全球大流行特征”。截至该日，已有114个国家和地区出现新冠肺炎病例，是两周前的约三倍。据世界卫生组织提供的数据，截至2020年3月11日北京时间17：00，全球（中国除外）新冠肺炎确诊病例37371例，当日新增4596例，累计死亡1130例。确诊病例数及当日新增病例数位居前三位的国家分别是意大利、伊朗及韩国，累计病例数分别为10149人、8042人及7755人。新冠肺炎疫情在全球的扩散，又加大了中国疫情防控的压力。据国家卫健委卫生应急办公室提供的数据，截至3月11日24时，中国累计报告境外输入确诊病例85例。卫生应急办公室：《截至3月11日24时新型冠状病毒肺炎疫情最新情况》，国家卫生健康委员会官方网站，http：//www.nhc.gov.cn/xcs/yqfkdt/202003/37c1536b6655473f8c2120ebdc475731.shtml。

为有效应对疫情，保障广大人民群体身体健康和生命安全，中共中央在一月底印发了《关于加强党的领导、为打赢疫情防控阻击战提供坚强政治保证的通知》。据新华社北京2020年1月28日电。中共中央总书记习近平多次主持中央政治局常务会议或在其他重要场合对新冠肺炎疫情防控工作作出重要指示，3月10日，在疫情防控的关键阶段，习近平总书记亲赴武汉考察，发出“坚决打赢武汉保卫战、湖北保卫战”的总攻令。1月25日，由国务院总理李克强担任组长的中央应对新冠肺炎疫情工作领导小组成立，并多次赴湖北武汉等重灾区视察，以国务院副总理孙春兰为组长的中央指导组赴湖北开展工作，推动一线防控救治。在此之前，国家卫生健康委员会牵头建立中央应对新冠肺炎疫情联防联控工作机制，成员单位共32个部门。联防联控工作机制下设疫情防控、医疗救治、科研攻关、宣传、外事、后勤保障、前方工作等工作组，分别由相关部委负责同志任组长，明确职责，分工协作，形成防控疫情的有效合力。《全力应对新型冠状病毒感染的肺炎疫情 32个部门建立联防联控机制》，《人民日报》2020年1月22日。从1月21日起，国家卫生健康委每日汇总发布全国各省份确诊病例数据。为遏制疫情的扩散， 1月23日10时起，武汉城市公交、地铁、轮渡、长途客运暂停运营，机场、火车站离汉通道暂时关闭。截止到1月29日，全国31省区市均启动重大突发公共卫生事件一级响应。全国上下万众一心、众志成城，打响了一场疫情防控阻击的人民战争。

新冠肺炎疫情的防控治理引发了社会各界的广泛关注和热烈讨论，其中对疫区特别是武汉当地政府、卫生健康主管部门等的质疑、批评成为焦点例如，中国工程院院士钟南山2月11日在接受路透社采访时就明确表示，武汉地方政府和卫生部门没有在疫情发生早期采取足够的措施，应当为此承担责任，“他们没有把工作做好”，中国新闻网，http：//www.chinanews.com/sh/2020/02-12/9087884.shtml。，这引起了笔者的思考。这场突如其来、令全国人民猝不及防的灾难的降临、蔓延，对经济、社会的影响巨大而深远。疫区党政机关及卫生、防疫等机构初期预报不及时、应对不得力，显然是负有责任的直至2月上旬，在中央强力干预、明确要求对疑似患者“应收尽收”后，武汉地方政府的落实情况仍然问题重重，引起强烈不满。2020年2月10日晚，中央赴湖北指导组紧急约谈武汉市武昌区区长余松边、武汉市副市长陈邂馨、武汉市洪山区区长林文书，约谈会上，国务院副秘书长、国务院办公厅督查室主任高雨一针见血地指出了事态的严重性，要求立即整改。中央指导组参与约谈的同志表示，战“疫”当前，失职失责者必将受到严肃问责。（《战“疫”当前，失职失责必问责》，据新华社武汉2月11日电） 。按照习近平总书记1月27日关于新冠肺炎疫情防控提出的党政领导应当“守土有责、守土担责、守土尽责”的指示要求，经过调查核实，当地政府、主管机关、相关机构该承担什么责任就要承担什么责任。重大突发公共卫生事件的治理属于公共管理、公共服务的范畴，政府负主责固然是没有问题的，但仅仅是政府之责吗，还是国家和社会共同参与？社会力量参与重大突发公共卫生事件的治理应当承担什么角色（责任），怎样承担责任？国家应当怎样加以规范使之有序？本文结合这次新冠肺炎疫情防控治理的实践对以上问题做初步探讨。

二、疫情防控对中国治理体系与治理能力的考验2020年2月3日，习近平主持中央政治局常委会会议，研究加强疫情防控工作。会议指出：这次疫情是对我国治理体系和能力的一次大考，我们一定要总结经验、吸取教訓。要针对这次疫情应对中暴露出来的短板和不足，健全国家应急管理体系，提高处理急难险重任务的能力。

作为与2003年“非典”疫情相比有过之而无不及的又一次重大突发公共卫生事件，新冠肺炎疫情的应对和治理对国家治理体系、治理能力构成了新的、更加严峻的考验和挑战。之所以这么说，是因为病毒本身固然可怕，应对疫情医护人员固然是主力，但既已酿成重大公共卫生事件，就变成了一个治理的问题了。面对考验与挑战，在党中央坚强领导下，政府、市场、社会各方密切配合，协同作战，全方位、立体化应对疫情，当前取得了疫情防控的阶段性成果，广大奋战在抗击疫情一线的医护工作者、新冠肺炎不幸感染者及疑似者、全国人民对打赢这场疫情防控阻击战充满信心。但也必须承认，这次疫情事发突然，事件重大，在应对疫情过程中，特别是在疫情爆发之初，在疫情重灾区及全国不少地方，暴露了一些比较突出的治理问题，有些问题还比较尖锐，其中不乏对地方政府特别是疫区政府及公共机构的质疑与批评。

根据媒体的全方位、多角度报道及笔者的观察，归纳起来，这些批评、质疑主要包括以下几种：武汉华南海鲜市场早在2019年12月初就出现不明肺炎感染案例，但较长一个时期武汉市民及外界不明真相。武汉1月23日封城前约500万人出离武汉，这当然主要是由于春节假期回家探亲或外出旅游的因素，但其中也有相当一部分属于恐慌性逃离，这样加剧了疫情的扩散和后续治理的难度。疫情应对及防护设施设备严重不足，甚至不少一线医护人员都缺乏安全的防护服及医用口罩，面对严峻的疫情，医护人员、志愿者及普通民众承担着巨大的被感染风险。封城前后，疫区医疗资源固然十分紧张，但管理更加混乱，各大医院人满为患、管理失序，病人及疑似感染者在各大医院、家庭、社会穿梭往返，加快了疫情的传播、扩散和民众的恐慌。一些不良商家、企业趁机囤积居奇、哄抬物价、以次充好，发灾难财。负责部门及相关领导存在一定的官僚主义、形式主义，对一些本应十分清楚的基本信息如确诊病例数、病床数等“一问三不知”在湖北，武汉之外，黄冈、孝感等地疫情防控的形势比较严峻，特别是黄冈市，截至2020年1月28日24时，黄冈市累计确诊病例324例，累计疑似病例1048例，成为仅次于武汉的第二疫情高发区。1月29日，中央指导组派出了督查组，赶赴黄冈市进行督查核查。但针对黄冈市定点医院收治能力、核酸检测能力的明确数据等，黄冈市卫健委主任、疾控中心主任唐志红竟一问三不知。1月30日，黄冈方面提名免去其黄冈市卫生健康委员会主任职务，其免职按有关法律规定办理。2月1日，黄冈市市长邱丽新在湖北省通报疫情防控进展的新闻发布会上承认：“前期认知准备都不足，一些干部重视不够、作风不实，导致防控工作存在短板和弱项。”她指出，（黄冈已）处理处分对防控工作不力的党员干部337人，对防控工作不力的6名领导干部予以免职，其中3名是正县级干部，还有3名是乡镇主要党政领导。（据湖北日报、新华社、人民网等媒体相关报道整理）。。虽然疫情已经爆发，1月19日武汉百步亭社区万人家庭宴会照常举办，人群大规模聚集导致大范围交叉感染的风险。部分官办慈善机构（如这次广受诟病的武汉红十字会）举措失当、能力不足，甚至存在违规操作，各地捐赠抗疫物资难与疫区实际需求对接，甚至可能出现了抗疫物资通过非正常渠道进入民营医疗机构甚至商家非法牟利的现象。基层社区联防联控机制未能及时启动，社会治理共同体未能有效建立，“三社联动”机制徒有其名、临阵乏力，以人民为中心在基层难以落实。

此外，对困难群体关爱、保护不力也是各界批评的焦点。大灾大难面前，一些普通民众特别是困难群体疑似感染，但就医无门、求助无门，在病痛、担忧及恐惧中煎熬，为免连累家人、亲属，宾馆又不让住或无钱住，部分民众只好到处流浪，不仅个人处境艰难，而且给社会带来隐患。1月29日，《北京青年报》发表一篇题为《家人疑似新冠肺炎被隔离，湖北17岁脑瘫儿独自在家6天后死亡》的新闻稿，就报道了这样一个典型案例，此处不赘述。

应该说，以上对政府及公共机构的质疑、批评大多是有道理的，也有需要进一步调查澄清的，当然也有欠理性、欠公正的。现代社会的治理是政府、企业、社会各方的合作治理，这既是现代国家治理的一般规律，也是各国国家治理的基本经验。党的19届四中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化，涉及政府、企业、社会三大部门治理体系与治理能力的现代化，以及三者紧密结合、协同推进而带来的国家整体治理的现代化。在三大部门的协同治理中，政府无疑起主导作用，负主要责任，这是没有疑问的。疫情通报及应急机制启动，医疗及防护资源物资的配置、协调，病患及疑似病例的隔离、诊治，联防联控机制的建立，市场秩序的维持，困难群体的关爱、保护，社会恐慌心理的安抚，违法、违规、不作为行为的惩治，如此等等，都需要政府及时出台措施加以推进，引导协调，从这个意义上，在这次新冠肺炎疫情治理中疫区政府成为众矢之的是难免的。

但也必须指出，市场作为配置资源的有效力量，社会作为政府和市场不足的有效补充，无疑也应当各司其责，发挥作用。在政府、市场、社会的协同治理中，政府承担公共管理和公共服务的职责，承担三大部门的管理协调职责;市场一般按价值规律承担配置紧缺资源之责，承担社会责任不是市场的必然义务;社会一般承担政府应当管也想管但管不了管不好、市场可以管但不想管的社会及公共服务、慈善公益事业等，是政府的伙伴或协助者。突发公共卫生事件治理更多地属于基本公共服务的范畴，市场按价值规律提供基本的疫情防控各类资源，更多的事务包括社会捐赠、疫情防控紧缺资源的配置对接等应当由政府承担，但政府力量、能力、时间等等有限，因此，社会力量参与重大突发公共卫生事件治理，是自然而然、顺理成章的。

新冠肺炎疫区所出现的治理问题，在一定意义上也与当地社会力量发育不足、能力不足、参与不足、行动不力、效能不足等密切相关;在一定程度上也与作为民间力量的组织者、协调者的一些枢纽型社会组织，如疫情重灾区的红十字会组织等，存在的官僚主义、形式主义直接相关。在这次疫情防控中，应急处理、疫情调查、医患关系调处、政社关系调处、政企关系调处、资源链接、联防联控、市场监督、社会恐慌心理安抚，特别是困难群体关爱保护等诸多方面，社会力量都可以协助、配合政府发挥作用，甚至在某些方面（如应急资源配置、社会矛盾化解、恐慌心理安抚、基层联防联控）可以发挥主导作用。如果社会力量及时有序有效介入，可以缓解、减轻乃至避免上述一些层面的治理挑战和问题。

三、社会力量参与重大突发公共卫生事件治理的可行性

社会力量是广泛存在于政府、市场之外的第三方力量。在社会力量中，第三部门或非营利组织（在我国一般称之为社会组织）扮演着重要且关键的角色。西奥多·列维特（Theodore Levitt）就是从社会三大部门划分的角度对非营利组织进行界定，并使用第三部门（Third Sector）这个名词，用以统称那些处于政府和企业之间的社会组织。Levitt，T.， The Third Sector： New Tactics for a Responsive Society， New York： Amacom， 1973， pp.9-10.我国学者王名认为，第三部门是“不以营利为目的、主要开展各种志愿性的公益或互益活动的非政府的社会组织”王名：《非营利组织概论》，中国人民大学出版社2002年版，第2页。。第三部门主要从事政府、企业无力、无法或无意作为的社会公益事业，以服务社会公众、促进社会稳定与发展为宗旨。民政部一般将我国的非营利组织统称为社会组织，包括社会团体、民办非企业单位和基金会。当然，按照我国的惯例，非营利组织之外，社会力量还包括更多的因素，民间热心人士等个体化力量、城乡基层社区组织等准政府组织有时也被称为社会力量。

新冠肺炎疫情爆发以来，特别是成为重大突发公共卫生事件后，全国层面上，在中央统一领导下，各级政府积极引导调度，社会组织、社区、热心人士等积极参与，社会力量正在成为疫情防控一支不可忽视的力量。1月29日，民政部、国家卫生健康委联合发布《关于进一步动员城乡社区组织开展新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作的紧急通知》，1月31日国家卫生健康委在京召開的新闻发布会上，民政部基层政权建设和社区治理司司长陈越良强调，社区防控是疫情防控的基础环节。民政部相关司局对全国社区、社会组织、社会工作等参与疫情防控做出了具体部署。全国各地积极行动，慈善组织、社会工作组织、志愿服务组织及其他社会组织结合自身优势，广泛动员社会民众，在做好组织成员自身防控的同时，依法有序参与疫情防控工作，发扬“一方有难、八方支援”的优良传统，为疫情防控提供有力支援：捐赠疫情防控急需的相关医护产品、设备和款物，对武汉市等疫情严重地区提供支持，协助党和政府遏制疫情蔓延势头并做好后续相关工作，为坚决遏制疫情扩散、夺取防控斗争胜利贡献力量。各类志愿服务、社工和社区社会组织发挥专业优势，积极开展相关服务活动，配合村（居）社区做好疫情排查、宣传教育和疫情动态报告等工作，主动为有需求的医务工作者、患者和其他有需要的人员，提供心理疏导、危机干预、资源链接等专业服务。卫生、防疫、医疗器械、医药产业等相关领域的社会团体、行业协会商会加强行业自律规范，督促会员及关联企业加急生产紧缺防控医药产品和设备，维护疫情期间市场秩序，抵制哄抬物价等行为。在疫区湖北省尤其是武汉市，经过疫情爆发初期一定程度的失序后，社会力量配合政府参与疫情治理也开始显示力量、发挥作用。

社会力量参与重大突发公共卫生事件治理有效弥补了政府治理、市场治理的不足，对扭转新冠疫情爆发初期疫区一定范围、一定程度的失序局面起到了不可忽视的辅助作用，助推了全国上下疫情防控阻击工作的顺利开展。社会力量之所以能够发挥这样的作用，是因为社会力量具有自身独特的优势，这些优势是政府、市场难以具备的。

按照美国约翰·霍普金斯大学萨拉蒙（Salamon L.M.）教授的界定，非营利组织一般满足以下六个基本的特征：正规性、民间性、非营利性、自治性、志愿性和公益性。Salamon L.M.，Anheier H.K.，The Emerging Non Profit Sector： An Overview，Manchester： Manchester University Press， 1995， pp.1-10.作为社会公益部门，非营利组织更多地表现出社会责任，具有持续更新社会价值、信念和规范的活力，洞察社会的道德取向、预测社会的趋势，并能开发新的社会服务方式来满足民众需求。Toepler S.， “Grassroots Associations versus Larger Non-profits： New Evidence from a Community Case Study in Arts and Culture”，Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly， 32（2） ， 2003 ， pp.236-251.非营利部门作为具有一定独立性的民间力量，还具有运行机制上的灵活性、机动性、自主性，及时应对各种突发情况，解决政府难以顾及的问题。非营利部门还具有专业优势和资源、草根等方面优势。不少非营利部门依托相应行业、专业领域发展起来，具有一定的专业优势。如公共卫生社会工作，不仅具备社会工作专业素质，还兼具公共卫生知识，应对突发公共卫生事件就可以起到医疗卫生专业人员难以替代的作用;社会工作、心理学专业更具有比较全面的应对突发事件的专业优势，这次新冠肺炎疫情危机发生后，社会工作、心理学等专业组织，如中国社会工作联合会、中国社会工作学会、中国社会工作教育协会积极组织行业、专业力量介入危机干预，取得了一定的效果。社会力量的资源优势体现在，虽然相对于政府它不能靠行政强制配置资源，相对于企业它不能靠市场优势配置资源，但社会力量本身就是一种重要的人力资本和社会资本，其作为人力资本的一种不难理解，其作为一种社会资本，是因为非营利部门成功运作靠“公信力”，获取社会资源和机会，从事公益目的，履行社会责任。社会力量一般扎根基层、深耕基层，其中草根组织、社区居民就是最基本的社会力量，把他们调动起来，对于联防联控措施在基层的落实，“网格化”的运作，对于实现极具中国特色的群防群治，具有政府难以企及、市场不愿企及的优势。

当然，尽管社会力量承担着政府转移出去的公共管理、公共服务的职能，是政府力量的必要且有效的补充和辅助力量，但相对于政府组织的严密性、强制性、有序性、问责性，社会力量本身存在着难以克服的缺陷，如松散性、自发性、约束弱、问责难等各种不足。萨拉蒙关于非营利组织的六个特征是科学概括，是客观中性的，发挥得好社会力量可以成为弥补政府、市场缺陷的力量;运用不好社会力量则可能“添乱”，特别是面临重大突发公共事件时，就可能热情有余、建设不足，好心难以办成好事，甚至民间的热情被别有用心地利用办坏事，这类问题在这次新冠肺炎防控治理工作实践中都不同程度、不同形式、一定范围出现过。

其一是松散性。一方面，虽然组织性或正规性是非营利组织的特征之一，单一的社会组织大多也是按科层制的原则建立的，但与政府组织相比，其组织结构与运行机制要松散得多，社会组织一般按志愿机制运行，不可能像行政组织那样严格遵循下级服从上级和强制性行政命令行事。这次疫区省市的一些红十字会成为各界广为诟病的对象，与其平时内部管理松松垮垮不无关系。2月4日，湖北省纪委监委通报，省红十字会有关领导和干部在疫情防控期间接收和分配捐赠款物工作中存在不担当不作为、违反“三重一大”规定、信息公开错误等失职失责问题。经省纪委监委研究并报省委批准，决定免去张钦省红十字会党组成员、专职副会长职务，并给予其党内严重警告、政务记大过处分;给予省红十字会党组成员陈波党内严重警告、政务记大过处分;给予省红十字会党组书记、常务副会长高勤党内警告处分。另一方面，就社会力量之间及社会力量与政府的关系而言，行业协会或枢纽型组织虽然能起一定的组织、协调作用，政府能起一定的指导作用，但因为分散的社会组织与枢纽型组织、政府之间不存在行政隶属关系，因而这种协调、指导属于软约束，而非硬约束，约束有限。

其二是自发性。社会力量特别是其中起关键作用的非营利组织是社会使命、社会责任的践行者，“一方有难、八方支援”、“国家危难、匹夫有责”，社会力量在这方面表现比较积极、比较突出，在抗击“非典”、“汶川地震”救援以及这次新冠肺炎疫情防控等历次重大突发事件治理中，都活跃着社会力量的身影，显示其不可替代的力量。但社会力量分布在四面八方，其参与重大突发事件治理具有自发性，如果没有有效的动员激励机制、组织协调机制、需求对接机制、信息共享机制等，社会力量相互之间及社会力量与政府、企业就很难形成合力，以共克时艰。以前述因家人疑似新冠肺炎被隔离，湖北脑瘫儿独自在家无人照料6天后死亡的悲剧为例，如果在家人隔离之初，当地政府或社区在自身力量不足的情况下能够及时协调社会服务机构、慈善机构或社会工作机构介入帮助，案主是不至于饿死的。这次新冠肺炎疫情治理中疫区发生的此类需求、供给不对接而导致的问题、批评难以枚举，一方面显示了社会力量自发性的不足，当然也表明了政府、枢纽型组织、行业性社会组织等组织协调之不力。

其三是问责难。公益社团作为社会自治的产物，虽然提供了较之以往更为有效的社会治理模式，但同政府失灵与市场失灵一样，公益社团同样存在着自身难以克服的问题，公民社会同样存在着“志愿失灵”现象。陆明远：《公益社团腐败的治理路径研究》，《学会》2009年第12期。近年来，部分中国公益社团由于其组织内部腐败、专制、低效、非专业等弊端日益受到社会各界的抨击。这次应对新冠肺炎疫情中，相关批评更为聚焦和猛烈。这些问题的存在表明，建立公益社团的廉政、勤政监督机制，十分必要。

综上所述可见，社会力量不仅具有强烈的社会责任和使命感，还具有一定的專业优势和资源优势，具有运行机制上的灵活性、机动性、自主性，又植根民间、深耕基层，这次新冠肺炎疫情治理经过最初一个时期一定程度的失序后，在各方努力下，社会力量又一次显示了其难以替代性，表明社会力量参与重大突发公共卫生事件治理具有必要性和可行性;与此同时，社会力量本身难以克服的不足、缺陷，如松散性、自发性、约束弱、问责难等，又表明社会力量参与重大突发公共卫生事件治理存在一定的无序性及低效性，需要采取切实有效的措施加以规范和引导。

四、引导社会力量有序参与重大突发公共卫生事件治理

鉴于疫情爆发初期疫区治理一定意义上出现的被动、无序局面，同时鉴于发达国家及国内先进地区引导社会力量配合政府有序参与新冠肺炎疫情有效治理的事实，为保障人民群众生命和健康利益，打赢疫情防控阻击战，协调社会力量参与重大突发公共卫生事件治理不仅是必要的，也是可行的。当然，如前所述，社会力量自身也存在不足与缺陷，存在所谓“志愿失灵”的可能，在这次疫区就有些突出的表现，某种意义上加剧了疫情爆发初期疫区治理的被动、无序局面。因此，为提升社会力量参与此类事件治理的效能，从长计议，社会力量参与重大突发事件治理，需要进一步加以规范和引导，使之有序开展工作，发挥作用。

首先，应当加快国家层面相关法律法规的修订，增加引导社会力量有序参与重大突发公共卫生事件治理的条款，明确其作为其中重要力量的角色和地位。现行的《中华人民共和国传染病防治法》、《中华人民共和国突发事件应对法》、《突发公共卫生事件应急条例》等法律、法规都鲜有提及或清晰涉及社会力量这方面的内容，《中华人民共和国慈善法》第三条规定提到，自然人、法人和其他组织以捐赠财产或者提供服务等方式，自愿开展的公益慈善活动，包括“救助自然灾害、事故灾难和公共卫生事件等突发事件造成的损害”，也是比较模糊的。国家法律、法规层面缺乏明确规定引导社会力量有序参与重大突发公共卫生事件治理的条款，无法确立其作为其中重要力量的地位，仅仅把社会力量作为一种可有可无、拾遗补缺的角色来对待，当重大公共危机突发时就可能会陷于政府手足无措、社会力量释放失序、社会各界怨声载道的被动局面，鉴于此次防控新冠肺炎战役初期的教训，应当尽快切实加以改变，并以国家层面清晰、明确的立法规定加以落实。

其次，将社会力量的动员、调配、使用纳入政府相关应对重大突发事件领导小组、政府联防联控机制或相应机制，明确其归口管理主体并落实其主体责任，统一协调管理。鉴于此次防控新冠肺炎疫情战役中现行应急机制暴露出的短板和不足，为避免慈善领域中被动局面的再度发生，有学者提出在政府主导之外，慈善事业亟待建立应急机制。郑功成：《慈善事业亟待建立应急机制》，《光明日报》2020年2月8日。这个建议非常具有前瞻性，我们认为，当务之急是将包括慈善事业在内的社会力量纳入政府重大突发事件应急机制中，统一协调指挥。《中华人民共和国慈善法》第三十条规定：“发生重大自然灾害、事故灾难和公共卫生事件等突发事件，需要迅速开展救助时，有关人民政府应当建立协调机制，提供需求信息，及时有序引导开展募捐和救助活动。”如中国红十字会及其基层机构、中华慈善总会及其基层组织，以及最近这些年国家加强和创新社会治理过程中各地建立发展起来的各类枢纽型社会组织，可以在政府联防联控机制的统一领导、协调下开展工作，成为积极、多元、自发的社会力量的组织者、链接者、主心骨。当然，相关法律规定只有切实落实才会产生实际的效果，否则形同虚设。

第三，加快社会力量，特别是社会组织的培育和能力建设。据民政部提供的统计数据，截至2019年第三季度，我国社会组织总量达到844469个，其中社会团体37万个，民办非企业单位46.7万个，基金会7469个。2019年3季度民政统计数据，http：//www.mca.gov.cn/article/sj/tjjb/qgsj/2019/201911051006.html。1989年我国社会组织只有社会团体，数量仅为4544个，2019年社会组织总量是1989年的近186倍。可以看出，改革开放以来，社会力量在我国的发展是十分迅速、显著的。当然，与满足国家和社会对社会力量的巨大需求相比，尤其是与发达国家的比较可知，我国社会组织还应当且必然有一个较大的发展空间。必须指出，适当扩大社会组织的数量和规模是必要的，但在社会组织总量目前已经比较可观的情况下，盘活存量资源，使之更好地发挥作用，满足国家应对突发重大公共事件及人民群众日常公共服务的需要，更加重要而急迫。盘活社会组织存量资源，重在加强社会组织能力建设，要加强相关从业人员的业务培训，提升专业性，按专业要求、专业规范、专业伦理提供服务。这也是此次新冠肺炎疫情防控实践提供的一个重要启示。否则，空有一番热情而专业能力不足，也是难以发挥实际作用的。

第四，强化社会力量的公信力建设。公信力即是社会信任的力量或社会信任度。社会组织作为第三部门，是社会的公共机构，从事公共资源的配置、行使公权力，因此公信力至關重要，可以说是生死攸关。政府组织可以通过行政强制力获取资源，市场组织可以通过市场公平交易取得利润，社会组织作为非政府、非营利组织，既没有类似政府的强制权力，也不能像企业那样以利润最大化为目的，摄取资源靠的只能是公信力。因此，公信力是社会组织生存和发展的根本依据。只有具备良好公信力的社会组织才可能更大范围地调动社会资源，从而更好地实现其组织目标，履行社会责任。也正是因为如此，社会组织需要重视社会公信力建设，否则，公信力的丧失就会导致所谓“塔西佗效应”古罗马政论家普布利乌斯·克奈里乌斯·塔西佗认为：当政府丧失公信力的时候，好的政策与坏的政策同样都会得罪人民，被称为“塔西佗效应”或“塔西佗陷阱”。该概念被引申为当公权力遭遇公信力危机时，无论说真话还是假话，做好事还是坏事，都会被认为是说假话、做坏事，从而陷入“塔西佗陷阱”。，引发危机、失序和混乱。“郭美美事件”引发的社会组织公信力危机至今仍未消除，这次疫区的红十字会等社会组织饱受争议，一方面说明了社会组织的公信力危机至今仍存在，一方面也说明了疫区相关社会组织确实问题重重，社会公众难以信任他们，所有这些都充分表明：强化社会组织公信力建设何其重要，应当常抓不懈。

第五，建立有效的社会力量参与危机治理、公共服务的执行机制。党的19届四中全会做出的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》要求：完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。按照中央要求，民政部近年在全国推动社区、社会组织、社会工作“三社联动”机制建设，先进地区经验证明“三社联动”是推动社会力量参与社会服务、社会治理的有效机制，是打造“社会治理共同体”的可行路径。各地在推进“三社联动”机制建设、构建社会治理共同体实践中创造了很多各具特色的模式或经验。但总体而言，相关工作尚属初创阶段，这个机制主要运用于日常的社区服务，至于能否有效且可行地运用于重大突发公共卫生事件等极端危机事件的治理，目前看来还存在很不完善之处，至少从疫区疫情防控初期的情况看，这方面工作严重不力，以至出现了很多问题，相关机制尚有较大的整改、调整、提升、完善的空间。

最后，建立强有力的社会力量参与危机治理、公共服务的监督问责机制。该机制应当包括内部监督与外部监督，以外部监督为主。其中内部监督涉及行业组织的垂直监督和非营利组织的内部监督，社会监督的组成应当多元化、全方位。通过建立强有力的社会力量参与危机治理、公共服务的监督机制，使社会力量参与公共危机治理、公共服务在政府监督、媒体监督、社会公众监督、行业监督、自我监督下依法依规有序进行，而不能像这次受到批评、质疑的湖北省及武汉市红十字会那样监管不力、自行其是，从而导致各种严重问题。中国红十字会党组书记、常务副会长梁惠玲率领总会工作组于2月1日晚奔赴武汉。2月9日，中国政府网援引中国红十字会网站消息，介绍了工作组在武汉的部分行程和工作内容。工作组参加湖北省红十字会干部大会，要求深刻汲取捐赠款物管理失职失责的惨痛教训，迅速开展自查自纠，采取切实管用措施，坚决彻底整改到位。指导湖北省和武汉市红十字会依法依规加强捐赠款物接受使用管理，严格规范决策程序，及时准确公布捐赠款物接受使用信息。推动武汉市红十字会与市指挥部物资保障组建立捐赠物资发放清单每日通报、信息每日发布的公示机制同时，充分发挥总会监事会作用，全程介入捐赠款物接受使用管理监督。梁惠玲还表示，要推动加快捐赠物资调配效率，主动接受社会监督，压紧压实工作责任，积极担当作为，强化严格管理，实现疫情防控工作规范高效、公开透明，对违规违纪的，从严查处。（《中国红十字会赴武汉工作组有了最新消息：汲取惨痛教训，彻底整改到位》，《北京青年报》2020年2月9日）在我国，长期以来，虽然社会组织名义上实行业务部门和政府行政部门（民政部门）双重管理，而实际上，业务部门管理大多是形式上的，难以发挥行业管理的作用，民政部门一般也只是负责登记而已，而难以发挥政府管理、问责的责任，这种情况应当尽快改变。

（责任编辑：薛立勇）

Abstract：The outbreak of new coronavirus pneumonia in early 2020 was another major public health emergency in China after the SARS epidemic in 2003.Based on the general law and the experience of various countries， the governance of major public health emergencies belongs to the scope of public management and public service， and the government should undoubtedly assume the leading responsibility. However， the governance of a modern country is a tripartite cooperation among the government， enterprises and society. The market， as an effective force for allocating resources， and the society， as an effective supplement to the shortage of the government and the market， should also play their respective roles. In the governance of major public health emergencies， the market generally provides corresponding resources according to the law of value， and the government should be responsible for more but its strength and capacity are limited. Therefore， introducing social forces to participate in the governance of major public health emergencies is an inevitable choice. Nonprofit organization or the third sector as the core of social power has strong social sense of responsibility and mission， certain professional advantages and resource advantages， operation mechanism of flexibility， mobility， autonomy， and rooted in the folk， deep at the grass-roots level and social forces to participate in governance of a major public health emergency has irreplaceable advantages; At the same time， social forces also have shortcomings such as looseness， spontaneity and supervision difficult， and there is disorder and inefficiency in the governance of major public health emergencies. Therefore， effective measures should be taken to regulate and guide them.

Keywords：Nonprofit Power; Major Public Health Emergencies; Governance; Prevention and Control of the Novel Coronavirus Pneumonia