检察建议审核举隅

李洪欣

摘 要：开展检察建议工作是人民检察院参与社会治理的重要方式，高质量的检察建议书是把检察建议做成刚性的前提条件，因此，《人民检察院检察建议工作规定》对制发社会治理类检察建议设置了严格的审核程序。其中，必要性审核须重点把握范围和宣示效果，合理性审核须注重内容合法和语言规范，说理性审核须详察问题阐述和事实分析。

关键词：检察建议 必要性审核 合法性审核 说理性审核

社会治理是国家治理的重要方面。党的十八大以来，我国社会治理理念思路、体制机制、方法手段不断创新发展，形成了共建共治共享的社会治理格局。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，对坚持和完善共建共治共享的社会治理制度作出了新要求新部署。检察机关作为保护国家利益和社会公共利益的重要力量，积极参与社会治理是其重要的职责。立足检察职能，结合执法办案，向有關单位和部门提出改进工作、完善治理的检察建议，是人民检察院参与社会治理的重要方式。

2018年12月，最高人民检察院发布了《人民检察院检察建议工作规定》（以下简称《检察建议工作规定》），要求制发社会治理类检察建议，需由本院负责法律政策研究的部门对检察建议的必要性、合法性、说理性等进行审核。

一、必要性审核

检察建议是否必要，首先应符合检察建议工作的范围。

根据《检察建议工作规定》第11条的规定，人民检察院在办理案件中发现社会治理工作存在下列情形之一的，可以向有关单位和部门提出改进工作、完善治理的检察建议：

第一，涉案单位在预防违法犯罪方面制度不健全、不落实，管理不完善，存在违法犯罪隐患，需要及时消除的;

第二，一定时期某类违法犯罪案件多发、频发，或者已发生的案件暴露出明显的管理监督漏洞，需要督促行业主管部门加强和改进管理监督工作的;

第三，涉及一定群体的民间纠纷问题突出，可能导致发生群体性事件或者恶性案件，需要督促相关部门完善风险预警防范措施，加强调解疏导工作的;

第四，相关单位或者部门不依法及时履行职责，致使个人或者组织合法权益受到损害或者存在损害危险，需要及时整改消除的;

第五，需要给予有关涉案人员、责任人员或者组织行政处罚、政务处分、行业惩戒，或者需要追究有关责任人员的司法责任的;

第六，其他需要提出检察建议的情形。

上述范围，框定了检察建议必要性审核的基础。检察建议可以结合个案提出，也可以结合类案提出。

检察建议对于促进社会治理具有重要作用，须认真加以对待。根据最高人民检察院《关于检察长、副检察长、检察委员会专职委员办理案件有关问题的意见》的规定，开展检察建议工作，也是检察官领导干部办理案件的主要方式。实践中，那些过于泛泛的“加强法治宣传教育提高法律意识”之类的问题和建议就没有单独提起的必要。

此外，注重法律文书的宣示性效果，是必要性审核的重要考量因素。

[案例一]P银行委托G资产管理有限公司进行贷款催收，G公司员工以对银行客户辱骂、滋扰等手段进行“讨债”，涉嫌寻衅滋事罪。承办人拟就P银行对本单位办理委外业务员工的不当业务行为失于管理、对委外公司业绩考核的不当激励、对委外公司催收行为缺乏监管提出检察建议。

审核认为，债务催收是中国金融经济快速发展下出现的新兴行业，但尚无法律明确规定和行政监管，本区域范围内也未将催收服务纳入企业经营范围。在催收机构法律地位不明确的情况下，检察机关向委托的银行机构发出完善与催收机构的业务管理、业务流程等问题的检察建议，有欠稳妥，不同意制发检察建议书。

检察机关发出正式法律文书，就代表认同催收公司的合法地位，是没有法律法规依据的，与检察机关维护法律统一正确实施的职能相违背。在催收公司获得合法的工商登记后，再谈行业治理的问题，更为适当。

审核认为，在目前的法律设定下，债务催收业务成立的法律关系是委托代理，催收机构因不法催收或不当催收所产生的损害赔偿责任，委托的金融机构应一同承担，因此，金融机构应加强对委托代理事务的监管。

所以，现阶段对于催收的治理，需要正确的法律立场，从加强金融机构委托代理事务监管的维度，可以提出积极的建议，其问题的提炼和建议措施还需要接受合法性的审核。

二、合法性审核

（一）检察建议合法性的重点是内容合法

无论建议阐述的问题是什么，只要是受到法律法规规制的，必须有明确的依据。《人民检察院检察建议法律文书格式样本》也明确要求，“检察建议引用依据有两种情况，一种情况是检察机关提出建议的行为所依据的有关规定，另一种情况是该单位存在的问题不符合哪项法律规定和有关规章制度的规定。”

[案例二]赵某挂靠某建筑工程安装公司进行燃气管道施工，其谎称自己是F小区天然气安装负责人。小区物业公司在未了解核实赵某身份的情况下，介绍赵某为小区两家底商餐馆安装燃气，私自连接燃气管道进入餐馆后厨，并安装燃气表、切断阀、燃气报警器等设备，造成燃气公司天然气被盗用，损失4.5万余元。赵某收取两家餐馆施工费9.5万元，以代缴燃气的名义收取6千元。承办人拟就物业公司在燃气管理方面的问题提出检察建议。但只简单指出物业公司未审核施工资质，间接给不法分子可乘之机，建议加以规范，联系燃气公司进行安装、维修等施工事项。

审核认为，燃气安全事关人民群众生命财产安全和城市安全稳定，私自进行燃气施工，不仅造成供气单位的经济损失，更是重大的安全隐患，国务院发布的《城镇燃气管理条例》对于燃气的经营与服务、燃气使用、燃气设施保护等都作了明确的规定。建议书中未加引用，这就把警示物业公司履行维护安全的法定管理义务的建议，变成了常识性、经验性的改善物业服务水平的提醒，削弱了检察建议的力度。审核建议引用《城镇燃气管理条例》相关条款。