上海城市排水行业体制机制与费制问题的分析和对策

陈 华

(上海城市水资源开发利用国家工程中心有限公司，上海 200082)

1 上海城市排水行业体制机制费制的发展变化和和特点分析

解放初，上海的排水管道、泵站和污水处理厂分别由两个养护部门分工管理，1957年起划归上海市政局养护工程处管理。1976年，市政局将污水厂、泵站的运行管理职能从养护工程处分离出来，成立上海市城市排水管理处(以下称排水处)，作为独立建制的事业单位，负责中心城的生活污水收集输送、污水处理、防汛排水的运行管理，这便是排水处的由来。

1978年改革开放以来，为加快本市基础设施建设和水环境治理、确保城市防汛安全的需要，上海市属排水行业管理体制与经营机制不断调整。1987年，由于合流一期工程建设获取世行贷款的需要，经上海市人民政府同意，“上海市城市排水公司”(以下称排水公司)宣告成立，将排水处和上海市合流污水治理工程建设处两家单位合并财务报表，其单位性质、管理模式、运作机制仍为事业性质。排水收费属行政事业收费，纳入财政预算管理，实行收支两条线，项目建设和运行资金均由政府筹措。此后，上海排水的体制机制和费制经历了6次较大的调整，如表1所示。

表1 上海城市排水行业主要的体制机制费制调整轮次及特点分析Tab.1 Analysis of Features and Major Adjustment Rounds of System, Mechanism and Pricing Issues for Shanghai Urban Sewage and Drainage System

2 上海城市排水行业目前的体制机制费制和优势、劣势分析

水务集团将供排水融为一体，集建设、运行和管理职能为一身。就排水而言，水务集团承担中心城防汛排水、干线输送、污水和污泥处理业务。费制方面, 从2016年始，市水务局与排水公司签订污水处理的政府购买合同，向排水公司支付污水处理服务费。排水公司核实城投污水公司在污水和污泥处理方面的费用并与之结算，污水处理费不能保障城镇污水处理设施正常运行的，同级财政部门将给予补贴。排水公司使用政府的资金，因此接受审计，而建设项目的资金筹措全部由财政投资、排水公司则负责投资项目建设服务工作，代建制费用由排水公司划转相应代建单位。

2.1 目前体制机制费制下的优势分析

(1)资金保障,尤其是建设资金由财政托底筹措，克服了以往排水公司作为亏损企业融资借贷的困难，促进了城市排水工程建设的发展。(2)排水企业可以集中精力进行建设和运行管理，当好超大城市安全保障“主力军”，实现“两个确保”。(3)使用财政资金要接受成本规制，迫使企业在发展的同时公开透明地接受社会监督，降本增效。

2.2 目前体制机制费制下的劣势分析

(1)由于诸多历史遗留原因，排水资产所有权和管理权不能很好统一于一身，形成了市属市管、市属区管、区属市管、区属区管等几种模式。在日常管理方面，市区不能统一步调、浦东浦西不能协同的情况还是时有发生。水务集团负责中心城的排水业务，除中心城防汛外，主要包括合流一期、污水二期、污水三期等污水干线和配套支线输送，白龙港等干线终端污水厂和中心城虹桥等污水处理厂及相应污泥处理处置设施的管理，接入干线的其他支线一般由所在区管理。在浦东新区内，除了干线可涉及到的干支线和泵站管理由水务集团管理外，其余排水业务归浦东新区生态环境局管理。在水量调配和调度方面，市区不协调的情况时有发生，特别是由于河长制等水环境保护措施力度的增强，各个区都不敢贸然向河道排水，排水运行调度方式亦发生相应改变，污染物最终出路就是截污纳管、接入干线、输送到终端，大大超越了污水厂的设计容量，最终超量污水还是溢流排放。

(2)目前费制下，政府与企业签订的合约弹性不足。排水企业名为企业，实际类似表1于1995年第一轮改革调整前“收支两条线”的事业单位，已缺乏一个真正的企业发展的内生动力。由创新和外部因素调整导致的建设费用或运行费用报价一旦升高就被反复规制或论证，迫使企业只能循规蹈矩，创新和提升服务品质受到一定影响。

(3)在水务集团内部，排水公司、城投污水公司和水务工程建设公司这3家公司对建设和运营、污水厂和管网行分门别类的经营管理，系统内缺乏将排水作为一个体系进行系统性考虑和整体性运筹的顶层设计，导致各工作单元之间融合度不够、统筹性不足。

3 国内外部分排水企业体制机制案例分析

3.1 北排集团案例分析

3.1.1 北排成功的基础——政府观念转变

北京市政府发布《北京市加快污水处理和再生水利用设施建设三年行动方案(2013-2015)》(下称《行动方案》)，明确了北京市主城区主要的污水处理建设项目。《行动方案》规定，在北京中心城区的污水处理市场中，政府将完善服务价格、按照购买公共服务模式，保障排水、再生水利用设施的运营成本及企业合理收益。政府实行严格的特许经营管理，按照《北京市城市基础设施特许经营条例》，市水务局与市政府授权的特许经营单位签订污水处理和再生水利用特许经营服务协议，确定服务范围、服务时限、服务标准、服务价格，界定政府与企业的权利和义务，依法依规，加强监督管理。市国资委、市水务局会同政府有关部门健全考核机制[1]。至此，计划经济模式开始向政府购买公共服务的市场化模式转变，“政府主导、专业治理、竞争择优、特许经营”，开创了国内超大型城市排水模式创新的先河。

3.1.2 北排成功的保障——特许经营合约优惠，国企优先

《特许经营服务协议》对北京水务市场的定价、调价和结算方面有详细规定，明晰了投资者的风险与回报。北京市政府将与特许经营权企业按季度结算服务费，此外服务费还将根据通胀等因素，每3年进行一次调整，总期限为30年。新增污水处理厂将按照内部收益率8%的原则，核定污水处理厂的服务费，特许经营权的所有者可以通过技术改进和管理提升，以及使用低成本资金来提升水厂的净资产收益率[2]。由于政策清晰、稳定、优惠，预期回报较高，北京市两大水务公司，北排集团和首创股份都对特许经营权跃跃欲试。北排集团长期深耕北京中心城排水业务，在北京市主城区处于排水业务自然垄断地位，主城区高碑店、酒仙桥等核心污水处理厂，均隶属于北排集团。因此，北京市政府最终决定将《行动方案》的特许经营权授予北排集团，保障了北排的发展壮大。

3.1.3 北排成功的关键——良好的资本运作

《行动方案》是北排集团市场化改造的基石，如果需要完成其中规定的建设目标，至少需耗费资金400亿元[2]。北排如果不剥离浓重的事业单位色彩，难以完成如此艰巨的建设任务。2014年，北排集团拿出核心资产入股，国投创新以现金入股，两者宣布组建合资公司——北京北排水环境发展有限公司，后者有强大的金融团队和工具作为支撑。资本市场引入了合作伙伴使北排集团可搭建集团、合资公司、水环境基金三级融资平台，撬动大量社会资本完成《行动方案》所要求的建设任务。通过不断深化改革，北排已成为集投融资、设计、建设、运行、管理、科研开发、技术服务等为一体的水环境治理整体解决方案供应商，投资、建设、运营全国多个流域治理PPP项目，如南宁市那考河流域治理PPP项目[3]。

3.2 深圳水务案例分析

(1)供排水合一，打造国内首家供排水一体化水务企业。2001年，深圳市自来水(集团)有限公司与深圳市排水管理处合并组建深圳市水务(集团)有限公司，标志着深圳市供排水一体化进程初步完成，诞生全国第一个供排水一体化运营企业。供排水一体化经营后，深圳市污水处理业务突飞猛进，深圳特区内污水处理率提高了30%以上[4]。

(2)注入外资，移植先进的企业管理模式，使深圳水务迅速发展壮大。2003年底，集团招商工作历时20个月完成，法国威立雅水务和首创股份的联合体以总报价33.1亿元人民币成功竞得集团45%的股权，是当年亚洲最大金额的股权交易案，也是迄今为止我国水务市场最大金额的股权交易案[5]。深圳水务股权转让案例是我国水行业市场化改革的典型成功案例之一，通过改革、外资注入、现代企业再造，深圳水务集团成长迅速，服务水平、运行效率、技术实力等方面均处于全国领先水平[6]。

(3)加强全方位监管，降低特许经营风险。按照《深圳市公用事业特许经营办法》[7]，深圳水务集团的特许经营受到全方位严格的监管。监管机构除了特许经营授予单位深圳水务局之外，还接受深圳公用事业监督委员会、深圳物价局和深圳环保局等单位的监管。

(4)不断拓展产业链，加快市场化步伐。目前，深圳水务公司已成为集自来水生产及输配、污水处理及排放、水务投资及运营、水务设施设计及建设等业务为一体的综合水务服务商，承担深圳市96%的供水业务及原特区内100%的污水处理业务。在市场化方面，步伐快，产品多，据2018年数据，已在全国7个省投资水务项目36个。其中池州市主城区污水处理及市政排水购买服务(PPP)项目，作为国内首例签约落地的示范项目，具有良好的示范作用[8]。在产业链方面，产品多，涉及水环境生态修复、污泥处理处置、垃圾渗滤液、工业废水处理、流域综合治理、海绵城市建设、排水管网非开挖修复等。

3.3 重庆水务案例分析

(1)供排水一体化，从原水、供水到排水的产业链完整。2001年，重庆市自来水公司、重庆市排水公司等合并而设立了国有独资的重庆市水务控股(集团有限公司)，成为重庆市最大的供排水一体化经营企业。供排水一体化整合后，重庆水务进入快速发展阶段。2007年，该公司改制，从国有独资改为国有控股的重庆水务集团股份有限公司。

(2)企业根据特许经营合约享有优惠权利，可依程序启动价格调整。 2007年重庆市政府授予重庆水务排水特许经营权，期限30年。按照《重庆市人民政府关于授予重庆水务集团股份有限公司供排水特许经营权的批复》(渝府[2007]122号)文件，“特许经营期满后，重庆水务集团可报请重庆市政府延长特许经营期限，如其总体服务质量和服务价格水平明显优于其它同类企业，市政府可予优先考虑。”按照特许经营合约，重庆水务集团有权要求进行价格调整，即依照法定程序，由重庆水务集团事先提出调价申请，之后履行听证程序，最后由重庆市政府批准执行[9]。

(3)引入外企战略投资，企业能效大幅提升，成功登录资本市场。2008年4月，重庆水务引入战略投资人苏伊士环境香港有限公司和新创建香港投资有限公司，组建重庆苏渝实业发展公司。至此，重庆水务股本结构中，水务资产经营有限公司持股85%，重庆苏渝实业发展有限公司持股15%。战略投资人在公司治理领域对重庆水务提供支持，并与其分享项目管理经验，使重庆水务的公司治理结构更加完善，管理更加科学，企业运营效率也得以大幅提高，使重庆水务成为西南地区水务企业翘楚。通过剥离不良资产、做强主业、注入外资、规范的公司治理，有力地推动了企业成功上市，2010年起重庆水务登录A股市场，发行5亿股，融资20亿元[10]。

综上所述，国内北排集团、深圳水务、重庆水务经过体制机制深化调整后都获得成功，表2给出了上海城市排水目前的体制机制费制与各案例的比较。

表2 上海城市排水目前的体制机制费制与 国内成功案例的比较Tab.2 Comparison of Existing System, Mechanism and Pricing Issues between Shanghai Urban Drainage and Successful Domestic Cases

注：*深圳于2018年被列入超大城市

由表2可知，在城市规模相当的比较中，北京和深圳可以作为上海进一步深化体制机制调整的参考，尤其在资本运作、撬动大量社会资本以及注入外资、改善企业运营管理效能、延长产业链方面值得上海借鉴。

3.4 日本东京排水行业管理体制机制分析

日本的地方自治制度由都道府县与区市町村的双层结构构成。都道府县负责处理广域行政事务，日本共有47个都道府县,东京都也是其中之一[11]。市町村是与居民直接相关的基础地方行政机构,负责与居民生活密切相关的事务。此外，还有为特定目的设置的特别区，如东京都23区。

日本东京都人口1 375万人[12],上海人口2 415万人。两城市近年来在“全球化与世界城市网络研究”(简称GaWC)编制的全球世界城市分级与排名中地位相当，具有可比性[13]。

东京都目前拥有23个区，26个市，5町8村。在这个行政关系中，东京都的23个区称为特别区，人口密度高，相当于上海中心城的市区。东京都的市人口较少，相当于上海的郊区，町村相当于上海的远郊区[14]。从行政关系上看，都与区、市、町、村更多是平行协调关系, 都可以指导区、市、町、村的工作，为它们提供服务和咨询。

都政府所处理的事务包括：超过区、市、町、村区域范围需要统一协调处理的一切事务；特别区的一部分事务(如消防、卫生、自来水、下水道)；作为首都所需要的接待、保护任务等。都一级的组织机构可分为两大类，共计27个部门。一类是决策机构，主要是议会局；另一类是执行机构，称为知事部局、供应企业局、行政委员会等。行政委员会及委员主要是制衡知事权力过于集中而设立的，负责东京都排水建设和维护管理的“东京都下水道局”设在东京都“供应企业局”辖下。对照日本一般的道府县一级的管理方式，东京都在管理事权和财权的分配方面有较大的突破，实现了事权与财权的对等。

在事权方面，东京都将消防、公共下水道、水道、交通和公害管理等统一纳入都一级进行管理，将保健所、建筑确认等下放特别区等。在这种格局下，都与区、市、町、村的关系以平行协调关系为主，垂直管理上仅东京都和区市町村两级体制。东京都、区、市、町村以管理事项为依据明确划分各自分工。在分工中，都一级的管理更偏宏观，如政策研究制定及跨区域的事务协调，以及需要全市统筹计划的管理事务，市、町村的管理偏具体和微观。在具体的实操过程中，都一级管理机构如东京下水道局通过下设各事务所实现对相应管理地域的下水道管理，管理范围从管网、泵站到污水处理厂全覆盖，由此形成业务覆盖无遗漏、管理层级不叠加的灵活、弹性的管理体制。

在财权方面，力争财权和事权相对应，对总资金进行了分配。特别区和东京都签有固定资产税、市町村民税法人税、特别土地保有税等的共同财源协议，这些共同财源的45%，及事业所税、都市计划税等归入东京都的财政(市级财力)，并专款负责23区的消防、上下水道等事业支出；共同财源的55%及区税共同构成各区的财政(区财力)，完成各区事权范围内的事务财务支出[15]。

日本和中国虽然国体不同，但东京都与上海在区域面积、经济发展、人口规模和自然地理方面具有较强可比性，东京都城市管理扁平化、事权与财权统一、政府抓大放小、各单位职能清晰不交叠的优势值得上海借鉴。

4 优化上海排水体制机制费制的对策与思考

上海排水由于历史原因在体制机制费制方面积累下来的问题和瓶颈，在新形势下一定程度阻碍了上海排水的高速健康发展，探求对策，破解难题十分重要，分析国内成功的水务改革案例，借鉴东京都大都市管理的经验，提出如下的对策和建议。

4.1 理顺内部关系，避免条块切割

在水务集团内部，重视将排水作为一个系统进行顶层设计，统筹管理，改进现行排水行业管理体制、方式、方法，真正形成建管一体、厂网一体的高效率模式，推动排水行业管理向精细化方向发展。

雨水防汛和污水输送治理作为城市排水服务的两大主要功能板块，在实际运行的形态上存在大量的交叉和融合，但无论是运行管理还是成本分摊却要切分到排水公司和城投污水公司，难以厘清。理顺体制，可以避免雨水与污水、防汛与输送、初期雨水治理与城市水安全之间的条块切割。建管一体化，工作思路会拓展，以长期、高质量的运营为最终目的，统筹协调各项工作，倒逼建设上台阶。

4.2 优化外部环境，改善体制机制费制

企业要发展壮大，势必要优化外部环境。在上海，行政审批流程繁琐，一方面增加了行政成本，另一方面大大增加了行政管理时间周期。而且各管理机构之间难免存在管理职能交叠，比如，排水公司申报了项目工可，经过城投集团内部层层签报后，要到行业主管单位水务局接受评审，水务局从行业管理、技术方案、资金控制上进行管理；水务局评审通过后，再到市发改委评审，市发改委又再度从立项必要性、技术方案可行性和资金合理性方面进行审查和评议，市发改委否决技术方案已不鲜见。从这个例子看，项目审批流程实存在反复管理、职能交叠的情况。建议借鉴东京都“各单位职能清晰不交叠”的经验进行改善，具体做法可让水务局从行业发展方向、技术方案可行性和先进性方面进行评审，而市发改委侧重资金控制。在未来，如果固定资产投资相对紧缩，甚至可以再造项目管理流程，即立项先报市发改委对投资规模进行控制审批，再报水务局精耕细作项目技术方案，则各部门职能清晰，互不交叠，节约审批时间，提高项目质量。此外，还可借鉴东京都城市管理的“扁平化”经验，将某些排水工作事项进行扁平化管理。比如，已建成排水干线中局部的更新改造项目，建议在资金管理上实施备案制管理，只要资金不突破年度财政专项预算，备案即可，审批环节只需要水务局对项目必要性和技术方案进行审批，管理就可实现扁平化。

此外，亟需建立一个更高行政级别的机构，站在保护超大城市水环境和水安全的角度，统筹协调，讨论和解决影响排水发展的重大问题或者跨区域、跨部门协调难度大的问题，破解难题和瓶颈，真正实现政令通达，高效管理，一网调度。这种机构设置类似于东京都设立的“都”一级机构，在上海则相当于市一级机构或者市级领导作为最高管理者的“排水业务协调委员会”，专司全市统筹安排的管理事务、协调难度大的事项以及宏观层面上的管理事务，如政策研究和制定等。

费制方面，借鉴东京都“事权与财权统一”的经验，力争在排水事物上实现事权与财权对等。上海目前市区两级在排水行业管理方面存在市属市管、市属区管、区属市管、区属区管多种资产管理模式，其中市属区管、区属市管属于资产权与管理权分离，容易出现事权与财权不能统一于一身的局面，须加以理顺，务必形成市属市管、区属区管的统一局面，以使资产权、事权和财权一一对应。这样，市区才能调动各自积极性，各司其职。

4.3 优化政府采购合同，增加弹性空间和激励机制

从各地的案例来看，政府与企业签订的特许经营合约期限比较长，为30年。中标企业会立足这个较长时段，深谋远虑，从企业发展角度布好局，起好步，无论是在设备的维护保养还是科技进步的投入方面，都可避免短视行为。建议上海市政府与企业签署的合约期也能有较长时限。

建议合约保障企业合理的利润，如此可以避免企业进一步压缩成本至不合理的范围。利润确定综合考虑上海经济发展水平、人均收入增长水平及其它经济发达城市水务特许经营合约中相关参数制订。

合约的弹性还体现在企业应对外部条件较大变化时可申诉，合约开口，保留调整余地。环保监管方式、监管要求和相应标准调整都可视作这种较大的外部条件变化。

建议在合同中增加激励机制的条款。企业通过自身努力，优化经营管理，创新方式方法，在保障服务的同时，降低成本获得的利润空间，合约应予以企业一定的激励。这样才能逐步焕发企业的活力。

4.4 借鉴深圳和北京做法，完善监管体制

较长期限的特许经营和合理的合约会保障企业不断发展壮大，在发展壮大的同时，监管必须紧紧跟上。上海可借鉴深圳和北京做法，引入全方位的监管，包括国资委、水务局、环保局、物价局等政府机构可从各自角度对企业进行行业监管和经济审计，保证企业行为规范、产品质量符合要求、资金使用合规。

4.5 尝试用好资本市场平台，为企业发展注入创新动能

在环境保护要求日益提高的今天，排水的建设高潮还远远没有退去，在这种情况下，开辟各种资金渠道，又快又好地完成各项建设任务，构建排水发展所需要的基本格局是非常重要的。

资本市场作为融资的平台，可以为上海排水的发展提供资金保障，补充市级财力的不足，解决一个时期内资金比较缺乏的状况。资本市场的资金还可以投入科技创新，为企业注入创新动能，克服财政规制下排水企业资金使用的限制，促进排水企业向高质量发展。而排水公益性的特点又可以为投资提供长期和良好的回报。如此可以构建比较完善的资金保障体系，即以政府财政为基本保证，以资本市场运作为良好补充。政府和企业在这种分工下也能更好找准自己的定位。

5 结论

改革开放以来，上海城市排水体制机制费制经过几轮深化改革，取得了一些宝贵的经验，但仍然存在较多问题，在目前形势下，不适应排水健康高速发展的情况凸显。

对比国内改制比较成功的北排集团、深圳水务和重庆水务等案例，上海排水体制机制费制有许多可改进之处。世界城市分级和排名地位与上海接近的东京都，其城市管理扁平化、事权与财权统一、政府抓大放小、各单位职能清晰不交叠的优势非常值得上海借鉴。

为保障上海排水的高速健康发展，体制机制费制的持续改善迫在眉睫，建议理顺内部关系，在实际操作中真正做到建管一体、厂网一体；优化外部环境，实施扁平化管理，成立市级层面的协调机构，市区两级管理实现事权与财权对等；优化政府采购合同，增加弹性空间和激励机制；借鉴深圳和北京做法，完善和强化对特许经营的监管；尝试用好资本市场、为企业发展注入创新动能。