城市基础设施PPP 项目风险管理的优化研究

■叶 帆

一、引言

推进政府和社会资本合作（PPP）是加快公共产品和服务供给侧结构性改革、发挥市场在资源配置中起决定性作用、防范地方政府债务风险及促进新型城镇化建设的重要举措（王岭等，2019）。目前学术界大部分学者着重分析风险分担机制，且大部分基于不完全契约理论进行博弈模拟（张曾莲等，2017；王桂花等，2018）。这是由于PPP 合同是天然“不完全契约”，如何在政府和社会资本之间分配风险是重大问题。此外，还有一部分学者着重于研究PPP 项目某一类具体风险，如融资风险（温来成等，2015）、地方政府债务风险（王经陵等，2017；马恩涛等，2017）等。笔者主要采用文献梳理和理论分析等方法，对城市基础设施PPP 项目风险管理优化问题进行研究。首先，对PPP 风险、PPP 风险管理的内涵进行分析；其次，在分析城市基础设施PPP 项目风险管理的现状和问题基础上，提出了相应的优化对策。

二、城市基础设施PPP 项目风险管理的涵义和目标

（一）城市基础设施PPP 项目风险的涵义和种类。

1.PPP 项目风险的涵义。

自从2009 年国际标准化组织发布ISO31000 系列标准，国际上对风险的定义就逐步趋同，认为风险是“不确定性对目标的影响”。笔者据此对PPP 项目风险的定义为：PPP项目全生命周期中不确定性对公众效益最大化的影响，其内涵在于：一是强调PPP 项目的时间范围：项目全生命周期。PPP 模式针对的公共项目，其建设和运营周期通常长达10～30 年，在如此长的时间里，社会需求、法律法规的出台与更改、政府方面领导换届等等，都可能出现不可预期的变化。此外，在PPP 项目建设和运营的不同的阶段存在不同性质、不同类型的风险，因此需要强调PPP 项目风险的时间维度。关于PPP 项目风险管理的时间跨度，本文认为是参与方关系的结束（一般为私有部门的退出），或者更明确是契约关系的结束。二是风险对目标的影响，此处将总目标界定为公众效益最大化，具体分析参考下文PPP 项目风险管理的目标。三是影响，此处指的是综合影响，不仅局限于负面影响，需要辩证看到积极影响的存在。

2.PPP 项目风险的种类。

笔者认为，在PPP 项目全生命周期中风险种类具体可划分为：政策风险、经济风险、法律风险、建设风险、运营风险、技术风险、财务风险、不可抗力风险、环境风险、项目违约风险、需求量风险。在当前环境下，尤其以下四类风险不确定较高，需要重点关注：

（1）政策风险。目前大多数研究所探讨的政策稳定性问题、政府信用问题本质上政治问题，更进一步是解决政府公信力问题。PPP 项目的时间跨度一般是10-30 年，可能会使PPP项目陷入由于政府换届而造成的、不同政府间不共享政策目标的困境。政策缺乏连贯性、政府缺乏公信力可能会直接导致项目重复谈判、诉诸法律或提前终结等无法提前预知的情形，尤其是对处于劣势的社会资本将产生较大的不利影响。

（2）自然环境风险。自然环境复杂性作为客观因素直接影响城市基础设施PPP 项目，地质地貌复杂性对资金和技术要求高，其低可控性更是加剧负面影响程度。另一方面，城镇化背景下需要高度重视环境问题，全面建设小康社会需要高度重视环境治理问题，城市基础设施需要符合城市环境可持续发展的要求。

（3）不可抗力风险。区别环境风险主要指的是地质地貌复杂性带来的不确定性；此处不可抗力风险，在自然环境方面着重强调的是突发的台风、洪水等风险，强调其无法合理预见和人为控制。不可抗力风险的发生概率视地区或者事件性质不同需要具体分析，而其对公私部门以及社会公众造成的影响一般较大。如战争、瘟疫等概率极小而影响巨大的黑天鹅事件发生，对政府部门、私有部门以及社会公众三方都带来巨大的不利影响：极可能构成政府无法履行合同的义务，如导致前期征地之前停滞、报批程序滞后等；也可能导致社会资本的停工，关键工期无法完成，成本大幅增加等重大影响；社会公众利益也因此受损。

（4）需求量风险。城市基础设施PPP 项目的需求量预测难度大。长周期环境下，政治经济形势无法精准预测，市场需求预测存在一定偏差，在运营周期阶段市场需求量将影响社会资本的投资收益，尤其是在使用者付费模式和可行性补贴模式下。

（二）城市基础设施PPP 项目风险管理的目标。

在界定城市基础设施PPP 项目风险管理目标前，笔者拟先探讨风险管理对象，即政府和社会资本合作（PPP）的涵义。目前对PPP 的一般认识为：“政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。”叶晓甦等（2013）进一步提出“中国PPP 的概念是：公共部门和私人部门为提供公共产品或服务、实现特定公共项目的公共效益而建立的项目全生命周期关系性契约的合作伙伴、融资、建设和经营管理模式”。此概念认为PPP 公私部门之间是“关系性契约的公私伙伴关系”，强调政府部门和社会资本之间的非基于商业逻辑而作出的合作决策，而应当是基于公众利益，这与我国体制性质一致。基于此，明确我国政府和资本合作（PPP）的涵义核心为“公私伙伴关系”后，下文进一步探讨PPP项目的风险管理目标。

借鉴2017 新版COSO 给出本文PPP 项目风险管理的定义。新版COSO 对企业风险管理定义为“组织在创造、保持和实现价值的过程中，结合战略制定和执行，赖以进行管理风险的文化、能力和实践”。COSO 对于风险管理的新定义最终落脚于“文化、能力和实践”，区别之前版本的“流程和程序”，强调将风险管理嵌入企业管理和核心价值链，强调风险管理是为了价值创造和增值（舒伟等，2018）。基于此，本文认为PPP 项目风险管理目标为：公共部门和私人部门为实现PPP 项目公共效益而赖以进行管理风险的文化、能力和实践。

此内涵需要说明的是，PPP 项目风险管理的总目标为实现公共效益。公共部门和社会资本若对PPP项目风险管理的目标无法达成共识，则其风险管理各自为政，不仅影响PPP 项目的绩效，甚至导致项目失败。PPP 是通过引进社会资本与政府合作共同承担国家责任，一旦社会资本做出决策参与投标PPP项目，便需要合理设定风险容量并承担相应公共责任。因此从PPP 项目提供产品或服务的特性，以及从最终所有权人角度出发，PPP 项目的风险管理的最终目标应当为最大化公共利益，需要注意的是，实现公共效益是PPP 项目风险管理的总目标，是公私部门合作的前提和基础。落实到全生命周期的不同环节，需要实事求是细化目标以更具操作性。如项目建设阶段更多面临的环境风险、技术风险等，更加强调私人部门提出更具专业性目标。

三、城市基础设施PPP 项目风险管理的现状和问题分析

笔者认为，城市基础设施PPP项目风险管理存在的问题包括：

（一）公私部门目标函数不一致。

公私部门之间目标函数的不一致是当前PPP 项目风险管理存在问题的直接原因。社会资本参与PPP 项目的要是基于政府信用保障，通过参与城市基础设施项目而获得相对稳定的投资收益，后期不论是使用者付费取得收益，或政府的可行性补贴。政府也可能存在履约失信和寻租行为。这会产生原先风险机制或者体系之外的不确定性。实际中在社会资本自身利益和维护人民群众利益之间存在的张力，因此如何使得社会资本参与PPP 项目时明确其可承受风险容量，使得社会资本与政府部门具有相同的风险管理目标是关键。

（二）公私部门之间信息不对称。

PPP 项目投资规模大，周期长，其体量和时间维度使得对信息关联掌握难度增加，而政府和社会资本不同主体之间信息的沟通、报告机制也存在一定天然障碍。此外，不论政府或者社会资本均有其出于某种目的而保密的信息，公私部门之间信任度问题、以及博弈谈判所耗费的时间，将严重影响项目风险管理的及时性和有效性。

（三）政府权力优势影响利益分配。

权责利统一是风险管理的原则，而政府由于其权力优势使得社会资本话语权不足。尤其后期合同的再谈判和弹性调整环节中，社会资本处于弱势地位而无法获得其原有利益。在利益分配失调情况下，严重影响社会资本参与PPP 项目的积极性，则风险管理机制可能也因此失效。

四、城市基础设施PPP 项目风险管理的优化对策

（一）不断完善相关政策制度。

PPP 项目风险管理需要强化制度保障，制度不完善容易引起实务操作的争议和纠纷。在制度上可建立以公共利益出发的相关规定，奠定风险管理的基础。关于风险管理的框架、原则、流程等也应当在规章政策层面明确，使PPP 项目风险管理活动合法化、规章化。政策制度的健全可规范政府和社会资本行为，营造良好的法治环境。

（二）强化风险管理意识。

PPP 项目风险管理强调与项目相关的专业知识，需要构建专业的、专职的风险管理部门去管控不确定性。风险管理应当包含技术、法律、财务等方面的专业人员，以及时、高效识别风险，并有能力在风险管理这一层上采取应对措施。此外，专业专职的风险管理部门，并不意味着业务部门不需要进行风险管理。一线业务部门是风险管理的第一道防线，而PPP 项目的周期长、多部门合作伙伴关系的特点更是加剧其不确定性，更加强调一线业务部门的风险管理意识和责任意识。

（三）界定公私部门责任边界，落实责任到个人。

合理界定公私部门责任边界，可实现权责利统一，风险分担与责任承担才可将风险管理落实到实处。原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担。进一步落实到实务中，可将风险管理与绩效管理相结合，将责任明确分配到个人，强化风险和责任意识而全面提高绩效。此外在理论或者政策之外，需要注意实际情况的复杂性，即存在无法划分边界的风险。此种情况下，基于合作伙伴关系和实现公众利益的总目标，公私部门之间需要做好相互协助和配合。

（四）信息公开透明化与社会群众独立第三方监督。

在PPP 项目风险管理中，政府机构往往垄断公共信息，而社会资本也拥有更加专业化的、关于项目设计建设运营等一线信息，目前两者之间信息或客观上缺乏沟通报告机制或基于各自利益而进行主观隐瞒。优化PPP 项目风险管理需要在参与方之间完善“信息、沟通和报告”机制。

PPP 项目中“信息、沟通和报告”机制的独特性在于，不仅仅是公私部门之间的信息沟通，同时需要保障社会公众的知情权。公私部门之间基于目标认同的合作伙伴关系为基础，完善信息沟通与报告；另一方面，需要向社会公众公开信息，利用大众媒体、民间其他社群组织，从而使得PPP 项目风险管理有独立的第三方的监督。

（五）创新风险管理技术。

将大数据、云计算、区块链等新技术创新应用到风险管理中，不仅有利于提高PPP 项目全生命周期的风险管理效能，也为政府、社会资本和社会公众三方参与风险管理提供技术基础。王要武等（2007）提出专家系统以应对可能存在的技术风险、市场风险等问题，“专家系统是集多领域、多专家知识的计算机系统，是解决非线性和不确定性问题的强有力工具”，在强调专业知识的风险管理领域，基于信息技术的支持背景，此专家系统的构建可有效弥补不同环境和特定项目下，风险管理可能缺乏某方面专业技能的缺陷。同时，健全信息公开机制、畅通信息沟通渠道，将公众监督纳入风险管理，将实现风险管理质的飞跃。

五、研究结论

政府和社会资本合作模式（PPP）是混合所有制改革大背景下的制度化合作方式，是目前经济下行压力下实现“稳增长、调结构”的重要方式之一。PPP 项目风险是PPP项目全生命周期中不确定性对公众效益最大化的影响。当下尤其需要关注政治风险、自然环境风险、不可抗力风险和需求量风险，这几类风险由于无法准确预测而被忽视，一旦发生后未及时采取有效的风险管理措施将对PPP 项目的政府部门、社会资本以及公众三方造成巨大损失，应当引起注意。PPP 项目风险管理的目标是公众效益最大化，而目前存在问题的原因包括公私部门之间未就风险管理总目标达成一致、信息不对称、以及政府权力影响利益分配。本文基于此提出进一步完善法律规章制度、强化风险管理意识、界定公私部门责任边界、信息公开透明与加强社会公众第三方独立监督以及创新风险管理技术五条风险管理优化对策。