3S 技术在领导干部土地资源资产离任审计中的应用研究

■杨汉保

一、引言

《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》的下发执行，表明领导干部自然资源资产离任审计成为审计工作的新常态。与以往单一的经济责任审计不同，领导干部自然资源资产离任审计是一项复杂系统的工程，是资源环境审计和经济责任审计交叉形成的一种审计模式，与经济责任审计在审计目标、审计内容等方面具有一致性，但本身又具有独特性。其独特性体现在审计范围更加广泛，包括土地资源、矿产资源和森林资源等方面。土地资源是人类赖以生存和生活的物质基础，是国家发展经济的重要资源，因此土地资源应当作为自然资源资产离任审计的重点内容。土地资源资产审计不仅范围广而且数据量大，这就意味着进行土地资源资产审计时需要更多的资料和图件，传统的依靠人工翻阅资料和图件来查找问题的审计方法费时费力。为克服传统审计模式的缺点，就必须改革以往的审计方式、创新审计方法、引进新技术。3S 技术包含地理信息系统（Geographic Information System，GIS）、全球导航卫星系统（Global Navigation Satellite System，GNSS）和遥感（Remote Sensing，RS），是一种多学科高度集成的对空间信息进行采集、处理、管理、分析、表达、传播和应用的现代空间信息技术，在多源数据整合以及海量空间数据处理方面具有天然的优势。因此3S 技术能够为领导干部土地资源资产离任审计提供强有力的技术支撑，并且提高审计效率。

进行领导干部自然资源资产离任审计是深化改革的一项重要举措，在此之前，3S 技术主要运用于工程审计方面，与审计的结合并不密切。十八届三中全会对领导干部自然资源资产离任审计做出明确部署之后，3S技术在审计中的运用更加频繁和广泛，相关的研究也越来越多。为了充分发挥测绘地理信息部门地理信息成果丰富和人员装备专业等优势，有学者开始探索了基于ArcGIS 的自然资源资产审计数据提取理论技术研究；也有学者研究利用地理信息技术对采集到的自然资源资产数据进行处理与挖掘，通过内业分析和外业调查等方法提取自然资源资产存在的问题与疑点，并结合实例对问题及疑点进行验证。上述研究分析比较透彻、案例涉及的问题也比较全面，但对土地资源方面的关注仍然不够，并且其技术方案不够成熟。

本文充分利用3S 技术，多次优化技术方案，并结合审计人员的经验与知识，辅助某县领导干部土地资源资产离任审计。前期通过与空间规划科、调查监测科、耕保科等相关部门对接，收集大量土地资源数据；中期使用GIS 软件对数据进行处理与挖掘，并通过空间分析产生疑点图斑；后期通过GNSS 定位技术以及遥感影像对疑点图斑进行实地调查，验证内业分析的结果；最后通过案例对发现的问题进行分析和总结。审计结果表明3S 技术能够弥补传统审计方式的不足，准确、高效、快速地查找土地资源中存在的问题，并为经济责任审计提供线索。

二、实例应用

（一）审计思路

任何一个审计项目都需要经历审前调查、审中实施和审后总结三个阶段，3S 技术与土地资源资产离任审计相结合的工作也不例外。在审前调查阶段，需要与被审计单位以及空间规划科、调查监测科、耕保科等相关部门进行沟通，打开审计局面，以获取相关的数据资料并查看规章制度，然后运用GIS 技术对获取的数据进行处理，初步判断疑点区域，并通过遥感影像解译进一步筛选疑点区域；为坚持实事求是的审计理念，审中实施阶段需要与实地调查相结合，利用GNSS 技术导航到疑点区域进行现场走访调查；在审后总结阶段，需要客观分析审计工作的收获与不足，为今后的审计工作奠定基础。

（二）技术方法

利用3S 技术开展领导干部土地资源资产离任审计的技术流程与方法如图1 所示，下文结合实例对关键步骤进行解析。

图1 技术流程

1.问题梳理。

在审计工作伊始，要先梳理土地资源需要审计的问题。利用3S 技术进行领导干部土地资源资产离任审计，主要调查了占用基本农田、土地闲置和未批使用的问题，如表格1 所示。其中占用基本农田问题在外业调查后，可以细分为侵占基本农田、基本农田划定不实和基本农田撂荒三个性质的问题。

表格1 审计问题

2.数据收集。

审计工作需要坚持问题导向原则，本文以土地资源中的土地闲置、未批使用和占用基本农田问题为导向，分析所需数据，并从空间规划科、调查监测科、耕保科、用途管制科收集相关数据，如表格2 所示。

表格2 数据概况

3.数据预处理。

因为数据来自不同的部门，其使用的软件以及存储的格式标准不一，所以需要对数据进行预处理，主要包括格式转换、地理配准以及影像处理。

①格式转换。将获取的遥感影像图（.msi）、土地利用现状图（.wp）通过MapGIS 分别转换为ArcGIS 能够加载的（.tif）和（.shp）格式，如图2 所示。

②地理配准。将投影后与矢量数据的空间位置存在偏差的栅格数据，使用地理配准将其调整到正确的空间位置，如图3 所示。

③影像处理。将由多幅影像组成的县域遥感影像进行影像镶嵌，合并为一幅影像。

图2 影像格式转换

图3 地理配准

4.疑点图斑提取。

疑点图斑提取主要包括相交操作、擦除操作、要素提取和属性计算四个方面，是3S 技术在土地资源资产离任审计应用中较为关键的一步，同时也是审前调查阶段较为核心的一步。

以占用基本农田问题为例，进行疑点图斑提取时，首先根据属性从土地利用现状图中提取非耕地图斑，从基本农田保护图斑中提取园地图斑；之后将基本农田图斑和非耕地图斑进行相交操作；接下来将相交操作生成的图斑与园地图斑做擦除操作即可产生占用基本农田的图斑；下一步重新计算面积并设定一个阈值，对占用基本农田图斑以面积为参考进行筛选，筛选后合并相接的图斑；最后重新计算面积，并计算每一个图斑的经纬度。

土地闲置和未批使用问题的图斑提取方法可以参考占用基本农田问题。数据处理完成后，需要根据每一个问题图斑制作审计调查表，如表格3 所示。

表格3 自然资源审计调查表

5.外业调查。

疑点图斑提取后需要进行外业调查，对内业处理结果进行验证并取证，在调查过程中发现新问题要及时记录，以便完善内业处理结果。为减少审计人员外业调查的工作强度，提高审计效率，可以将外业调查分为两个部分：一是将审计调查表下发给各个乡镇，让乡镇相关负责人先行实地调查，并拍摄具有位置信息的照片、填写调查表、提交相关资料；二是审计人员挑选出需要实地调查的问题图斑，抽样进行实地调查。

外业调查时要根据图斑经纬度并结合遥感影像，利用具有经纬度定位功能的软件——奥维互动地图（图4）对疑点图斑定位，导航到现场后使用具有记录坐标位置信息的软件——吉印足迹（图5）拍摄照片，如图6所示。外业调查需要注意五点：①在人员配备方面要保证审计人员、技术人员和乡镇负责人三方同时参与；②根据问题图斑的分布，提前在软件上规划好调查路线；③外业调查过程中出现的其他问题，需要及时记录其位置，之后再做内业处理；④外业调查时要填写调查表，及时记录现场情况；⑤外业人员要注意人身安全。

图4 奥维互动地图

图5 吉印足迹

图6 外业调查

三、案例分析

案例研究区域Q 县位于G 省南部，地貌以山地为主，农用地占土地总面积比例较大，建设用地和其他土地占土地总面积比例较小。在掌握研究区域土地资源概况的基础上，通过3S 技术对研究区域进行内业分析，所产生的问题图斑经过外业调查验证，本文以占用基本农田和土地闲置为案例进行分析。

（一）基本农田问题

基本农田问题可以细分为占用基本农田、基本农田划定不实和基本农田撂荒三个方面。其中占用基本农田和基本农田划定不实的问题比较普遍。经实地核查占用基本农田情况主要包括建设用地占用、已硬化地表的设施用地占用；基本农田划定不实主要为将林地、果园、坑塘水面划为基本农田。如图7 为基本农田图斑中含有设施农用地，其面积约为3 000 平米；图8为该图斑的外业调查图片，由实际情况可以看出该区域确实存在占用基本农田问题。

图7 占用基本农田图斑

图8 实地情况

（二）土地闲置问题

土地闲置问题发生的情况相对较少，在外业调查时发现大部分项目都正在开发建设。如图9 为提取的土地闲置图斑，其面积约为7 000 平米；图10 为该图斑的外业调查图片，由实际情况可以看出该区域确实存在闲置问题。

图9 土地闲置图斑

图10 实地情况

四、结论

将3S 技术与领导干部土地资源资产离任审计工作相结合，能够创新审计工作方式、减轻审计工作负担、提高审计工作效率，并为审计结果提供强有力的技术支撑，而且能够为进一步的经济责任审计指引方向。然而，由于3S 技术对数据的依赖程度比较高，因此在数据缺失或者不完整的情况下，将会很难发挥其作用。另外，将3S 技术应用于领导干部土地资源资产离任审计，是属于多学科的融合，因此在做该项审计工作时需要加强技术人员与审计人员之间的沟通，使发现的问题能够引起足够的重视。