关于新型冠状病毒肺炎疫情中应急动员能力的反思

张宇萌，孔昭君

“直面新型冠状病毒肺炎：重大疫情防控的跨学科研究”专刊

关于新型冠状病毒肺炎疫情中应急动员能力的反思

张宇萌，孔昭君

（北京理工大学 国民经济动员教育培训中心，北京 100081）

对武汉新冠肺炎疫情中所体现出的应急动员能力进行了反思，认为应急物资的生产、物流、调配等环节存在一定问题，现有应急动员系统缺乏规划性、统一性和高效性，未能够及时满足防疫工作的需要和人民群众的需求。通过反思和总结，基于集成动员理论构建了一个疫区应急动员新模式，以期使组织、需求、生产、物流、调配各个层面能够协调畅通。

新冠肺炎；应急物资保障；应急集成动员

1 引言

2019年12月以来，新型冠状病毒肺炎陆续在武汉出现病例，由于前期对传播途径认识不明朗以及时值春运等诸多因素，新冠肺炎随着武汉感染者的迁移而迅速向全国各省市蔓延。2020年1月20日晚，国家卫健委高级别专家组组长钟南山院士在接受央视采访时宣布新冠肺炎肯定存在人传人现象[1]；1月23日，武汉市新冠病毒肺炎疫情防控指挥部以壮士断腕般的决绝宣布武汉封城。

武汉是别称“九省通衢”的交通枢纽和人口千万级的省会城市，封城期间不但要全力救治大量感染患者并进行疫情防控工作，与此同时还要保障九百万滞留市民的防疫和生活所需。这就需要最大限度地发挥应急动员系统的应有作用，保障武汉封城期间医疗、防疫和生活等各方面资源的供给和调配。

党中央、国务院以及各地政府、企业和社会民众众志成城，各尽其力驰援武汉，全国一盘棋，体现出了极强的国家应急动员能力。但是在封城十数天后，武汉一线医院防护物资紧缺的局面仍迟迟得不到缓解，一线医务人员不但超负荷工作，而且有时不得不暴露在无防护环境下，冒着巨大的感染风险救治患者。在医院收治能力本就紧张、疫情处于扩散期、患者不断增多的情况下，这种状况对疫情防控工作极其不利。不但医疗机构资源紧缺的矛盾凸显，非医疗社会机构也面临正常购买渠道不畅的问题，如抢建火神山医院的中建三局急缺口罩、防护服和雨衣、胶鞋、冲锋衣等物资，也因有钱没处买而通过媒体向社会寻求援助。

早在2004年，本文作者之一就通过分析抗击“非典”中的动员机制，呼吁全面推进保障国家安全的各项动员准备工作[2]。但是，反思武汉封城前期的应急动员工作，我们认为应急物资的生产、物流、调配等环节上确实仍存在问题。现有应急动员活动缺乏规划性、统一性和高效性，不足以及时有效地保障阻击疫情的工作需求，也引发了民众的不少质疑和批评。痛中思痛，针对这次抗疫活动所反映出诸多方面的问题，我们初衷不改，再次吁请完善应急动员机制。

2 应急资源生产环节的问题

疫情爆发前期，防疫资源紧缺的问题难以避免。由于口罩、防护服、护目镜等物资非日常所急需，一般医院也不会大量储备这类物资，社会民众需求更是有限，因此，生产这类物资的厂商及其生产能力本身就很有限。另一方面，这类企业通常属于劳动密集型，适逢春节假期，势必有大量工人已经返乡过年，因此企业紧急恢复生产也并非易事。即便恢复生产，其生产能力也难以在短时间内满足激增的物资需求。

企业应急生产能力是国民经济应急动员潜力的主体组成部分，在这次抗疫活动中，企业界超乎寻常地激活潜力，努力实现超常规供给。不少生产企业主动恢复生产，很多工人回到岗位上加班加点。许多校友会、华侨团体通过从国外募集物资，一定程度上缓解了国内应急生产环节的压力。尽管如此，应急资源生产环节还是存在诸多突出问题，需要在今后的应急动员体制建设中重点改进和完善。

2.1 企业成本方面

春节期间企业紧急复工复产，势必会导致生产成本大幅上升。要工人放弃春节假期、甚至冒着集聚感染的风险复工，仅靠命令和感召往往不够，势必要给予充分的经济补偿，这对民营中小企业来说是一笔不小的成本。有口罩生产企业老板称，为鼓励员工复工，企业给予其5倍工资的补贴。另外，由于春节和防疫期间很多货运企业已经歇业，原材料和运输成本也随之大幅上涨，但为了保障口罩生产只能不计成本地进行原材料采购和运输。

依据市场规律，企业生产成本上升，为了维持自身生存势必要抬高售价，这笔高昂成本需要由消费者买单，很可能会造成人心浮动、舆情恐慌，对维护防疫期间社会稳定并无益处。这笔成本如果由企业自身消化，不但可能有损企业响应动员的积极性，还很可能使民营中小企业不堪重负，不利于国民经济应急动员潜力的长远积蓄。

特殊时期，政府应急动员系统应做好收购和补贴工作，一方面，以略高于平时的价格收购应急资源，以便于后续的支援和调配，并对于确实存在资金困难或亏损的企业进行适当补贴；另一方面，也应当依据当地企业实际成本制定指导售价，避免紧缺物资售价飞涨伤及民生。

2.2 物资流向方面

面对疫情，应急资源的需求主体复杂且庞大。平时，口罩、防护服生产厂商的产品只会流向数量有限、相对固定的经销商和医疗机构。而在应急状态下，物资流向会骤然变得多样化和复杂化，无论是医院、疾控机构、经销商、普通民众还是替医院募集物资的社会团体，都希望能够直接从生产厂商处获得急需物资。如果单纯依赖市场规律调配，一方面可能无法保障防控一线的资源供给，另一方面可能造成更大的物流压力和更多人传人的风险。

事实上，通过及时的政府管控，应急状态下企业物资流向复杂化的问题是可以避免的。很多民众和社会团体急于联系厂商采购，往往并非出于自身需求，而是为了向物资紧缺的一线医院提供社会援助。如果政府应急动员系统能够更加充分地发挥统一调配职能，尽量满足一线医院需求，也就能有效把控企业物资流向，避免出现混乱局面。

医用防控物资就是防疫期间的“战略物资”，理应做到省级或市级层面的统一调度，优先保障重点医院、关键岗位的一线医护人员和关键防疫岗位的基层工作人员。政府应急动员系统应在生产环节把控应急物资流向，基于一线医院的需求量进行收购和调配。

2.3 生产能力方面

疫情爆发以来，相关企业和政府部门都在竭尽全力推动口罩、防护服等应急物资生产企业恢复产能，我国口罩最大产能是每天2000多万只，1月23日产量就已恢复到一天800万只以上[3]，目前已经进入超负荷生产状态。但是，面临疫情下数以亿计的巨大需求来说仍然力有不逮。

为进一步提高应急物资生产能力，政府应急动员系统应着手推动生产线应急转换工作，组织具备条件的轻纺企业和服装企业迅速改装生产线，转产防护口罩和防护服以供民用医用。企业转产过程中可能存在转入资质、专用设备、人员招聘等方面的困难，政府应急动员系统应该特事特办，建立绿色通道加快对接速度，同时加强质量监管确保产品符合相关安全标准，调配更多资源和力量用以最大限度提升应急资源生产能力。

3 应急资源物流环节的问题

疫情当前，军队、政府和民营物流企业方面都在积极驰援武汉，邮政、韵达、顺丰等各大物流企业纷纷开通绿色通道，24小时待命保障疫区的运输任务，许多物流从业者逆流而上，保障疫区物资供给。然而自武汉封城以来，进入武汉的道路、水路、客运班线和省际、市际包车客运业务全线停运，这一方面有效控制了疫情扩散，另一方面也为民间应急物资运输带来了一定阻碍。

3.1 物流渠道方面

封城期间传统物流的通道堵塞，医院只能通过走绿色通道的捐赠途径获得物资，而无法通过正常买卖途径，甚至有钱没处买只能向社会求援，可见封城后物流运输通道不畅是造成物资供应紧张的原因之一。一面是全国民众积极捐款捐物，一面是武汉防疫一线医院物资奇缺，在这两者中间，民间物资物流渠道入口却仍在不断收缩，例如顺丰速运有限公司自1月29日起关闭了直接发往医院的渠道，停止接受个人业务，只与红十字会进行对接。

如果政府充分发挥应急动员能力，能够保证一线医院的物资供给，那么由政府进行统一调配显然是比民间一对一定向捐助更为高效有序的方式。这次疫情中民间定向捐助如此活跃，某种程度来说正是由政府机构不到位和红十字会效率低下、公信力堪忧所致。

3.2 运力保障方面

为避免疫情进一步扩散，政府要求从武汉返程的运输司机和车辆必须隔离14天才能返岗。这意味着每往武汉运送一趟物资，物流业的运力资源就减少一份。此规定是出于疫情防控需要，但会为物流企业调配人力资源、维持正常运转带来更大的挑战，这就要求政府应急动员系统也应发挥人力动员作用，对企业给予支持和配合，保障有充足的运力来应对持续不断的应急物资运输需求。

事实上，物流领域已经针对这一问题提出了相关建议，例如物流供应链领域资深专家黄刚认为二段式物流是比较可行的[4]，要求高速路在保证不受疫区管制的路口建立枢纽中转站，非疫区来的卡车到达即卸货，再由疫区内的货车接下来“摆渡”到市内。这一方案既能保证疫区内卡车的正常工作，又能够保证非疫区卡车不进入疫区，从而避免了运力资源的不必要消耗。但建设枢纽中转站显然不是民营物流企业所能落实的，需要政府负责牵头组织。这也提示政府，顶层设计有时也可能忽略实际操作层面存在的问题，需要政府及时听取反馈和建议，随时解决实际问题。

3.3 物流信息方面

各地方路权政策存在不统一，也存在不透明的状况，物流企业很难顺利进入疫区配送物资，需要来回反复沟通，会耽误运输时间。另一方面，运力资源需求也没有一个集中发布、实时更新的平台，物流企业有心调配运力支援疫区，但很难获得精准的需求信息，信息不透明、不协调会严重影响运力保障和物资配送。

政府应急动员系统应充分发挥协调和支持作用，组织建设起物流信息平台，一方面负责推动各地有关疫区配送的路权政策信息标准化、透明化，让所有参与配送的物流企业和个人明了进入疫区相关手续和流程；另一方面负责供需资源的发布和匹配，进行运力资源定向调拨，从而保障应急资源物流运输环节的畅通和高效。

4 应急资源调配环节的问题

武汉数十家医院越过政府和官方公益机构，直接向社会发布接受捐赠的公告。很多民间团体或个人纷纷响应，自发行动起来采购物资直接与医院对接。这在一定程度上反映出，政府部门的应急资源调配工作不够及时和到位。面对突发性的公共卫生事件，医院缺少向上申请的渠道，而且普遍认为等待“自上而下”的调配远不如接受“自下而上”的捐赠更为高效。

社会民众与医院直接对接，或许能减少上报审批等环节，以最短平快的方式缓解物资紧缺的实际问题。但这种模式只是权宜之计，会存在供给失衡、物流不畅、成本高昂等诸多弊端，容易造成更多始料未及的问题。如海外的口罩和防护服等物资如果不经过红十字会的渠道，不但运费不匪，还要缴纳6%~8%的税费。另外，社会团体和个人无法实时掌握医院获得捐赠的信息，导致有的医院得到重复捐赠，有的医院则获得不到物资。医院也无法保障社会捐物资是否符合安全标准，需要有专门的机构如市场监管、卫生防疫专业机构负责检验。

针对这种局面，政府很快做出了反应。1月26日，民政部发文指定湖北省红十字会、湖北省慈善总会、湖北省青少年发展基金会、武汉市慈善总会、武汉市红十字会作为武汉疫情捐赠物资的接收单位，除定向捐赠外，原则上服从湖北省、武汉市等地肺炎防控指挥部的统一调配。这种措施的目的在于集中物资进行高效的统一调配，但在具体落实过程中，不但没有解决应急物资紧缺的问题，还暴露出红十字会体制机制上的诸多弊病和应急能力上的严重不足。

红十字会本身人力非常紧张，武汉市红会仅有10个人，湖北省红会仅有20多个人。即使从武汉统计局调拨人手并另外招募志愿者，人手依然有限。这些重要岗位的人员并未能表现出应有的应急工作能力，反而暴露出效率低下、焦头烂额、推诿怕事的心态，造成了一方面一线医务人员物资奇缺、一方面大量捐赠物资积压仓库的矛盾，引发了公众的不满和质疑。面对公众质疑，武汉红十字会表示他们无权派发物资，要听从卫健委和防控指挥部统一调配，但防控指挥部的工作人员却称红十字会有权对非定向捐赠物资自行拟定分配方案，上报社会捐赠组后经过审核和批准就可以进行捐赠。可见红十字会和卫健委、疾控中心、医院之间不仅存在衔接协调不通畅、关卡过多的问题，甚至没能厘清权责职能。

红十字会的主要职能本就包括应对重大公共卫生事件，本应在平时注重应急动员能力建设，保障自身工作人员具备应有的调配和协调能力，并应该在平时做好志愿者的招募和培训工作，保障在应战应急时具备动员大量的志愿者的能力。平时庸碌无为，就是应急应战时的误国误民[5]。

5 疫区应急动员新模式

5.1 新模式组织结构

反思应急物资保障各个环节存在的问题，可以发现疫情发生前期政府部门缺乏足够的应急反应能力，应急动员工作的统一组织性不强、整体规划性不足，以至于民间自救和政府部门调配双线进行、各行其是，从而出现了很多缺口甚至矛盾，应急物资保障也就不够高效，这说明现有的应急动员机制体制不但存在短板，而且较为落后和僵化。

应急动员机制体制必须最大限度地避免平时分部门治理体系下“条块分割、层级复杂、沟通不畅”的局面，提升跨部门协同管理水平。如今大数据时代已经来临，利用大数据平台进行信息集中共享是迅速提升应急动员能力最为行之有效的方案，也是改革完善应急动员机制体制的必由之路。此次疫情中，武汉人口基数巨大、交通网络四通八达、政府早期反应迟缓等问题为防控疫情扩散带来了重重困难，更警醒我们必须及早调整思路、补充短板，利用大数据健全具备协同性、共享性、实时性、高效性的应急动员机制，并出台配套公共政策和激励政策以为衔接，确保应急动员体制迅速运转、有效推行。

鉴于疫情具有突发性、临时性、关联性的特点，疫情期间的应急动员机制应该采取以任务需求为牵引、具备高效集成和动态可调能力的集成动员模式。集成动员是一种任务导向型的动员模式，是以实现敏捷性为宗旨，以完成动员任务为目标，将参与动员活动的各相关单位按照集成动员理念组织起来的系统[6]。基于集成动员理论和对这次武汉新冠肺炎疫情中应急动员能力的反思，本文构建了一个能够保障应急物资生产、物流、调配各环节畅通无阻的疫区应急动员新模式，其组织结构如图1所示。

图1 疫区应急动员新模式组织结构图

组织层面，按照集成动员模式临时组建疫区防控指挥部作为最高管理机构，统管应急动员和资源调配工作。防控指挥部随着动员任务产生而组建，随着动员任务完成而解体，可根据具体防疫任务的规模大小、严重程度来确定其等级，如果事态较轻、涉及范围不大则可以由市政府甚至某区政府单独承接，如果事态严重、涉及广泛则依托区域协同力量甚至由中央进行统筹调配。

需求层面，要突出集成动员模式的信息集成性，要求系统内各主体的信息在统一的信息平台上汇总集成，由防控指挥部统一管理，保证各主体的动员活动有效可控。防控指挥部要第一时间依托互联网建立官方“应急资源信息管理平台”，各大医院和防疫机构在注册并认证后，实时发布应急物资需求种类和数量，并实时更新需求数量，是从而实现需求信息的集中汇总和实时更新，避免供给失衡和重复供给。

生产层面，要突出集成动员模式的任务牵引性，从总体上把控本辖区完成应急动员任务的能力和潜力，关注物资缺项及其数量。防控指挥部要迅速推动应急资源生产企业复工复产，协调各级政府部门协助辖区企业做好人力、资金、设备、原材料等各方面保障，根据疫区需要及时扩大应急物资生产能力，组织具备条件的相关企业迅速调整生产线转产应急物资[7]。有关企业要在“应急资源信息管理平台”注册并认证，及时上报产能产量、产品库存等数据。防控指挥部根据抗疫需求制定和调整应急物资收购计划，根据企业实际生产成本来制定政府收购价和企业指导销售价。

物流层面，要突出集成动员模式的组织结构集成性，采用一个通用“总线”模式[5]，连通参与应急物资保障工作的各个环节，降低各环节主体间沟通协作的难度。防控指挥部要依托互联网建立“物流信息平台”作为“应急资源信息管理平台”的辅助平台，负责供需资源的发布、匹配和定向调拨。

调配层面，要突出集成动员模式的目标性，一切调配工作以有效防控疫情为首要目标，制定严格的规章制度、行动方案以协调和控制组织内各部门的行动，保证组织内所有部门的行动目标高度一致，避免出现各自为政、占用紧缺资源的情况。防控指挥部要根据“应急资源信息管理平台”的需求汇总信息进行统一调配，优先保障重点医院、关键岗位的一线医护人员和关键防疫岗位的基层工作人员。在应急物资极度紧缺的情况下，根据各个医院的规模、医护人员数量、收治患者数量等指标制定合理的分配比例，按比例进行发放，并通过及时扩大产能和适度开放社会定向捐赠权限等方式来弥补缺口；在应急物资有所富裕的情况下，在保障关键防疫岗位物资储备充足的基础上，可以向基层单位、居民社区等适度发放，避免资源的囤积浪费。

5.2 重点问题与相关建议

疫区应急动员新模式的建立和推行，涉及集成动员治理思路的转变和大数据信息平台的建设管控，势必需要国家公共卫生防疫体系做出相应改革调整。在此列举一些改革过程中需要重点关注的问题，并提出不成熟的相关建议。

一是政府公信力问题。如上文所述，此次疫情中应急物资保障环节存在政府与民间双轨并行的现象，而比起活跃高效的“民间自救”和社会援助行为，政府的反应速度和保障力度并不尽如人意，引起了一些民众的质疑，甚至有尖锐的批评者称疫区处于“无政府状态”。在重大公共卫生事件面前，应急动员工作不到位会对政府公信力产生巨大的不良影响。尤其是在网络极度发达、境内外反华势力蠢蠢欲动的当今时代，政府任何反应迟缓、防控不力、工作缺位的情况都容易引起谣言猜忌的滋生和舆论风向的摇摆，从而对政府公信力造成更大的伤害。此次疫情就是对政府应急动员机制体制的一次“大考”，暴露出了很多平时状态下不以为意的问题，而政府公信力的重建，不能只靠形象建设和思想指导，正是要靠切实提高应急保障能力，在这种重大突发事件的考验中交给人民群众满意的答卷。

二是政策执行力问题。政策制定和政策执行之间的衔接问题是由来已久的，在平时状态下“上有政策、下有对策”的现象或许令人司空见惯，但在应急状态下，政策执行力无论“打折扣”还是“用力过猛”都极易造成难以预估的影响。例如防疫政策执行不力、应急动员调度不及时会造成疫情扩散和应急物资短缺，而挖断交通干线等执行力过猛的行为则会损伤应急物流通道的畅通性，可谓过犹不及。要维持恰当适度的政策执行力，其一，政策制定主体要充分全面了解实际情况、做出正确评估决策，保障政策本身的合理性和科学性；其二，政策执行主体要注重因地制宜，避免机械性的“一刀切”，在忠于上级方针的前提下发挥地方自主性做出补充完整；其三，制定主体和执行主体之间应该具有畅通的反馈沟通路径，能根据实际执行情况和事态演变情况对政策及时做出调整、充实、改善和提高。要做到以上几点，就需要政府部门建立健全应急动员机制体制，充分利用集成动员模式和大数据信息平台的协同性、共享性、实时性、高效性。

三是应急动员激励性问题。重大公共卫生事件面前，应急动员往往需要损伤各级各地政府、企业乃至个人的自身利益来维护群体安全，这就需要注重应急管理过程中的激励性。针对政府部门，要由中央制定严格的法规政策并辅以配套奖惩措施，从法规和考核制度层面激励各级各地政府及时上报、积极作为，杜绝因怕影响政绩而欺报瞒报和懒政不作为的现象。针对企业和个人，要兼顾短期激励和长期激励，一方面要通过各种政策措施和宣传手段尽早调动企业和个人的危机意识和防疫积极性，激励社会大众群策群力参与到“战役”中来，另一方面要考虑企业和个人的利益，尽最大程度减少突发事件对社会公众的利益损伤，以便于顺利开展应急动员后的“复员”工作，并避免损伤企业和个人响应应急动员的长远积极性。要做好应急动员管理与激励工作，需要依靠坚实的政府公信力和强大的政策执行力作保障，而应急动员过程中切实有效的管理与激励，也是重塑政府公信力、提升政策执行力的快捷路径。

撰写本文正值抗疫人民战争的总体战、阻击战紧要关头，笔者只是坚持问题导向，提出了一些不成熟建议急就成章，希望能对当前的抗疫活动有所帮助。同时，我们还坚守在研究岗位上，守初心、担使命，坚持学术规范，进行更深入的分析和探讨，以便为国防动员体制的深化改革贡献更多的力量。

[1] 王秉阳, 屈 婷. 新型冠状病毒感染肺炎疫情：已确认存在人传人和医务人员感染[N]. 人民日报, 2020-1- 21(6).

[2] 孔昭君, 李 波. 抗击“非典”中的动员机制[J]. 北京理工大学学报（社会科学版）, 2004, 6(4): 4-5.

[3] 白剑峰, 邱超奕. 紧急驰援共赴时艰——全国各地各有关部门支援武汉抗击疫情[N]. 人民日报, 2020-1-25(1).

[4] 潘 吉. 紧急：物流不解决，谈何驰援？［EB／OL］．中国质量万里行, 2020-1-31. https://baijiahao.baidu.com/ s?id=1657257104767697823&wfr=spider& for=pc

[5] 湖北省红十字会回应捐赠物资分配情况：查找管理问题依纪依规追责［EB／OL］.新华网, 2020-2-1. http://www. xinhuanet.com/2020-02/01/c_1125520270.htm.2020-2-1.

[6] 韩秋露, 孔昭君. 集成动员的组织模式[J]. 北京理工大学学报(社会科学版), 2016, 18(02): 93-102.

[7] 国务院办公厅印发《关于组织做好疫情防控重点物资生产企业复工复产和调度安排工作的紧急通知》［EB／OL］．新华网, 2020-1-30. http://www.xinhuanet.com/ 2020-01/30/c_1125513802.htm.2020-1-30.

Reflection on Emergency Mobilization Capability in the Outbreak of COVID-19

Zhang Yumeng, Kong Zhaojun

(National Economy Mobilization Education and Training Center, Beijing institute of technology, Beijing 100081, China)

This paper reflects on the emergency mobilization capability embodied in the outbreak of the COVID-19, with a focus on the production, logistics and deployment of emergency materials. The existing emergency mobilization system lacks planning, unity, and efficiency. It is insufficient to prevent epidemic and meet the needs of people on time. This paper constructs a new way of thinking about emergency mobilization in epidemic areas. It is based on the theory of integrated mobilization, which can coordinate all levels of organization, demand, production, logistics and deployment smoothly.

COVID-19; emergency material support; emergency integrated mobilization

2020–02–01;

2020–02–17

国家自然科学基金应急项目“一体化应战体系建设及能力提升策略研究”（71841051）

张宇萌（1997–），女，硕士研究生，研究方向：国民经济动员学。E-mail：bellatrix0225@163.com

孔昭君（1963–），男，博士，教授，博士生导师，研究方向：国民经济动员学。E-mail：kongzi@bit.edu.cn

10.3724/SP.J.1224.2020.00052

F20；C93

A

1674-4969(2020)01-0052-08