苏锡常地区行政区划调整实践研究

周 颖，王晓晓

（1.南京林业大学风景园林学院，江苏南京210037；2.澳门科技大学人文艺术学院，澳门 仔999078）

区域经济发展不协调是当前世界可持续发展中面临的主要问题之一，而我国城乡社会发展中存在的区域发展不平衡现象尤为复杂。2017年10月18日，习近平总书记在党的十九大报告中，根据我国城乡社会主要矛盾的变化，指出应以促进区域协调发展战略为指导，推进新型城镇化建设；并具体指出以城市群为主体构建大、中、小城市和小城镇协调发展的城镇空间格局，逐步加快农业转移人口的市民化。结合党中央各政策，鉴于我国城乡社会不平衡发展的现状，行政区划调整作为缓解体制矛盾、推进城镇化进程、实现区域间经济协调发展的一种手段[1]，有效利用则可推进城乡快速平衡发展。

在我国各大都市圈中，苏锡常地区作为我国人口高度密集、经济高度发达的地区之一，其高效的城镇化发展模式一直被视为典范，但由于其多年来发展中存在的各种不足，一系列城乡“不平衡”问题相应而生。为解决不平衡问题，2007至2017年这10年中，苏锡常地区各市实行一系列行政区划调整，通过打破原有行政区划界限、完善行政区划结构体系来优化城乡空间布局，构建出城市和小城镇协调发展的城镇格局，以期进一步推进城乡社会经济水平提高。在我国现有的政治体制下，城乡社会经济活动以行政区为单位展开且各项决定必然受到行政区内体制、政策的影响[1]，所以不免会出现行政区划编制滞后于社会发展的情况。为缓解滞后性所带来的矛盾，可通过实行相应行政区划调整来突破原有行政区划编制，通过促进资源要素的合理流动和优化配置来消除城市规模扩张的体制性障碍。经济基础决定上层建筑，上层建筑对经济基础有反作用，所以，实际工作中需及时分析总结近年来各地行政区划调整的结果，以应对原有行政区划编制中不适应经济基础的部分，这样才能有效发挥上层建筑—行政区划的积极作用。

1 苏锡常地区行政区划调整概况

江苏省由苏南、苏北、苏中三个区域组成，苏锡常地区即传统意义上的苏南。该地区由苏州、无锡和常州三个城市构成（见图1）。作为我国经济最繁荣、人口最稠密的地区之一，苏锡常地区已达到了较高的非农化与城市化水平，基本具备了都市圈的特征。改革开放以来，在行政区划调整方面我国推行了一项重要措施—撤县设区。该措施消除了传统市县经济分割的弊端[2]，促使城市建成区面积迅速扩大，大大加快了苏锡常地区城市化进程，使得地区区域城镇体系结构发生了巨大改变。2007年，党在十七大报告中提出“要促进不同级别城镇区域协调发展，把增强总体承载力列为重点，依托特大城市带动，形成辐射作用大的城市群，培育新的经济增长极”这一重要战略，由此将大中型城市的作用提升到了新的高度，行政区划调整进入了一个新阶段。至2007年底，苏州、无锡、常州三市的市区非农业人口均已超百万，进入特大城市行列；常熟、宜兴市区非农业人口超过50万，跻身大城市行列；张家港、昆山、吴江、江阴、溧阳被列入中等城市行列；太仓、金坛规模较小，城镇发展进程较慢[2]。自2007年以后，苏锡常地区经历了一系列新的行政区划调整，比如：常州市撤镇设街道使全市镇的数量减少42.2%，人口及人均面积均有大幅度增长；无锡市将原南长、崇安、北塘三区合并，设为梁溪区的行政区域，极大加强了区域之间的资源整合力度，促进城镇总体布局的优化提升；苏州市撤销平江区、沧浪区、金阊区，将其合并为姑苏区，撤县级吴江市，设立吴江区，由此实现苏州同上海的直接接壤，促使城市经济水平得到快速提高。2007至2017年这10年中，苏锡常地区的行政区划调整并不再局限于撤县设区（市）来完善行政区划结构体系，而是根据“短板”来做相应调整。因此，本文选取苏锡常地区行政区调整概况为研究目标，同时以2007～2017这10年为具体的研究时间段，希望借以研究此区域为新型城镇化背景下的行政区划调整提供具体策略，以促进新城镇格局协调发展。

图1 苏锡常地区区域图

1.1 苏州市行政区划

苏州市位于长江三角洲中部，京杭大运河贯穿城市南北向，沪宁铁路横跨东西向，区位优越，交通便利[3]。苏州市土地总面积8657.32km2，行政区内辖姑苏、吴中、相城、高新、虎丘、工业园区、吴江七个区，常熟、张家港、昆山、太仓四个县级市[4]（见图2）。

2001年苏州市“撤市建区”，将吴县市拆为相城区和吴中区，2002年苏州市将新区和虎丘区合并为高新区，城市建成区面积108.6km2增至129.7km2。2012年苏州市再一次进行行政区划调整，将吴江市“撤市建区”为吴江区，并将沧浪区、平江区和金阊区合并为姑苏区[3]。两次行政区划调整加快了苏州城市扩张速度与城市化进程，城镇化率持续提高。伴随着行政区划调整、政府政策改革、产业结构优化、经济结构转型的多重推进，2007～2017年10年中苏州市建成区面积由228km2扩张到468km2，人口总量也不断加速增长（表1）。

就苏州而言，2007～2017年城市发展可分为以下两个阶段。

2007～2010年城市空间显著扩张阶段。2003年，苏州市在《苏州市城市总体规划（2006～2020）》中表示，将城市定位为“国家历史文化名城和风景旅游城市，国家高新技术产业基地，长江三角洲重要的中心城市之一”[5]。通过东拓—向金鸡湖以东地区拓展、北进—在北部建设商贸物流副中心、西控—控制保护西部的太湖山水、南优—优化提升东太湖地区空间布局，来增强中心城市主导地位[5]。空间优化政策的提出给苏州的城市发展提供了有效的指引，很大程度上为苏州的城市扩张提供了理论依据。此外，由于苏州地理位置的优越性，使得其相较于无锡和常州，拥有着与上海都市经济圈更紧密的联系。受上海经济圈辐射影响，投资的涌入不仅增加了资本累积，而且吸引了更多的人流，使得苏州在2007～2008年加大土地开发利用速率，建成区面积从228km2增加到318km2，实现了近十年来第一次显著扩张，此后几年间，苏州保持稳步发展姿态，逐步实现城市空间的优化（如图3所示）。

图2 苏州市2007年及2017年行政区划图

表1 2007～2017年苏州不同时期建成区面积

图3 苏州市2007～2010年建成区面积变化趋势图

2011～2017年城市高速发展阶段。2011～2012年是苏州的第二次拓展阶段。2012年9月，苏州市再次实行行政区划调整，将沧浪区、平江区、金阊区合并为姑苏区，将县级吴江市设为吴江区，此次调整拓展了发展空间并使苏州朝着特大城市的方向发展。虽然增长率低于第一个加速时期，但增长面积达100km2，高居十年来首位。此后，2013～2017年苏州市城市空间以平稳的速度扩张，在更大的范围内统筹利用空间资源，加强城市资源环境综合承载力，使得区域间更加协调发展。截止至2017年，全市建成区面积达468km2，市区部分新增绿地大于430万m2，建成区总体绿化覆盖率较高。苏州市的两次行政区划调整扩大了城市建成区范围，整合了城市内部资源，优化了城市功能分区，增强了城市发展动力，以更充足的空间来满足城市经济社会发展，以更高的经济条件去实现生态环境治理、保护与修复，最终达到人居环境得到改善、人与自然和谐共处的目标（图4）。

行政区划调整下社会经济条件变化。

人口规模。2007～2017年十年间苏州市户籍人口由624.43万增长至691万人，户籍人口自然增长率4.81‰，比上年提高0.04个千分点，城镇化率超过75%，城市化水平较高（表2和图5）。

从人口数量上看，苏州市人口总量位于苏锡常地区第一，从2007年的624.43万增长到2017年691万，其人口数量增速稳中求快。2016年苏州人口首次实现突破性进展，近两年人口规模的快速扩大也带来城市建设的蓬勃发展。近十年来苏州市GDP一直位于江苏省前列，繁荣的经济为其带来了更多的人口作为支撑，尤其表现在新城建设上，苏州出现“鬼城”的概率相对较小。2012年，苏州通过行政区划的调整设立吴江区，加大推动城市与上海经济圈的融合交流力度并且提升区域辐射中心的建设，形成“三心五楔，T轴多点”的空间结构[6]。新结构下的城市建设带来人口规模的增长，二者间的协调共进使得苏州综合实力在近些年来一直领跑江苏，显示出无限活力。

经济情况。2007～2017年苏州市的地区生产总值和人均生产总值呈先上升后下降再上升趋势，地区生产总值（GDP）从 2007年的 5700.85亿元增加到17319.51亿元。2012年苏州市政府撤县设区并将三个区合并为姑苏区，行政区划调整消除了原有区域局限性，使行政区域与宏观区域战略相匹配，带来了经济水平大幅度上涨。长期以来，苏州市GDP一直位于江苏省第一位，2013年起GDP增长速度虽不像2012年时以高速增长，但也保持平稳速度，整体质量效益逐步提高。2017年全市GDP排名全国第7，完成地区生产总值1.7万亿元，较上年增长7%。同时，人均GDP超过16万，赶超北上广仅次深圳，位居全国第3[7]。

图4 苏州市2010～2017年建成区面积变化趋势图

表2 2007～2017年苏州不同时期户籍人口数

图5 苏州市2007～2017年户籍人口统计图

苏州市强劲的经济增长态势也附着于产业结构的不断优化。近十年来，二、三产业比例逐步偏向均等，三次产业比例由 1.7：63.7：34.6 变为 1.5：48.6：49.9，高新技术产业产值大幅度增加（表3和图6）。

1.2 无锡市行政区划

无锡市土地总面积4628km2，行政区内共有梁溪、锡山、惠山、滨湖、新吴五个区及江阴、宜兴两个县级市[8]（见图7）。2007～2017十年间，无锡市为适应经济体制转型需要、满足城市社会需求、促进区域经济协调发展及消除原有行政区划局限性，进行了行政区划调整（表4）。城市发展可分为以下三个阶段。

表3 2007～2017年苏州不同时期地区生产总值（按常住人口计算）

图6 苏州市2007～2017年GDP、人均GDP统计图

图7 无锡市2007年及2017年行政区划图

2007～2010年城市空间稳步扩张阶段。2002年，无锡市总体规划提出城市应依照“南拓北展、东整西优”的空间策略发展，改变以往单一核心的发展模式，将无锡的发展重点由老城区转向城市的东南方向，确立了无锡未来城市建设的主攻方向是太湖新城片区。此次行政区划调整撤锡山市入无锡市区，将崇安、无锡新区、南长、北塘4个行政区调整为北塘、崇安、南长、锡山、滨湖、惠山、无锡新区7个行政区[9]，整个城市建设迎来新高潮，城市空间加速扩张。

自2002年后，2007～2010年无锡市城市用地增长速度呈先快速上升再缓慢下降趋势，但仍保持较高的增长水平。通过资本积累与投资建设来不断丰富城市用地类型与功能空间，三年内城市建成区面积由203km2扩张到231km2。除此之外，城市建设方面无锡市还以铁路枢纽、快速路、港口、航空等为切入点，不断拓展完善交通系统，一定程度上促使了无锡的建成区空间顺应交通沿线有序扩张。在该阶段，无锡市的城市发展战略经过不断的调整改进，引发了城市建设的热潮，使得无锡的中心城区与周边城镇有了进一步的互动，为未来良好城镇格局的构建打下了基础（图8）。

2010～2015年城市空间快速扩张阶段。2010年在国家出台的大规模投资建设背景下，空前的投资力度带来无锡城市扩张的热潮，短短两年间城市建成区面积由231km2一路攀升至316km2，增长85km2。但不可否认的是，高速率的扩张在给城市带来福利的同时，也产生了不少问题。2013年中共十八届三中全会倡导要保持生态文明与政治、经济、社会、文化共同发展，加快提高城市治理的能力，为响应国家新政策号召，无锡严格把控太湖片区的发展建设，以提高城市用地效率为重点，以现有土地二次开发为手段，同时注重生态维护与修复[9]，使无锡从原本单纯的规模增加转向对于城市土地的更加合理高效的使用策略上，2013～2015年城市扩张速度有所减慢（图9）。

表4 2007～2017年无锡不同时期建成区面积

图8 无锡市2007～2010年建成区面积变化趋势图

2015～2017年城市综合实力逐步提升阶段。2015年10月，通过行政边界的调整及划拨，无锡设立新吴区，撤销崇安、南长、北塘三区将其合并为梁溪区，新政策的调整使得中心城区的拥挤程度减轻，区域的整合也极大程度上提升了城镇运作效率，过去两年间城市建成区面积由329km2逐步攀升至334km2，整体城镇格局更加明晰且合理，并且这次调整同样实现了全市经济的腾飞。近两年增速以来无锡首次超过全省水平，城市能级和综合实力显著增强，整体呈逐步提升状态。生态方面，无锡城市绿化不断扩大，截止至2017年人均公园绿地面积可达14.89m2，建成区绿化覆盖率为43.01%。未来，无锡将在对土地合理利用的基础上，完善生态文明体制机制，加强城乡建设管理和社会治理，层次分明的构建城市与城镇协调发展的新城镇格局（图10）。

图9 无锡市2010～2015年建成区面积变化趋势图

行政区划调整下社会经济条件变化。

人口规模。近十年间，凭借投资的引进与政策的鼓励，无锡的建成空间扩展显著，2007～2017年十年间无锡市户籍人口由461.74万增长至493.05万人，城镇化率达到75.03%，城市化水平较高。从人口数量上看，相较于苏锡常地区中苏州市600多万的人口规模，无锡的数据远小于苏州，且从2007年的461.74万增长到2015年的480.90万，其人口增速也相对缓慢，但在2016年无锡人口首次实现突破性进展，一年内人口增长接近6万，2017年一年中人口增长近7万，近两年人口规模的快速扩大带来了城市建设的蓬勃发展。因此在城市快速扩张进程下，如何继续人口规模增长与城市建设步伐的协调是无锡所要重点关注的（表5和图11）。

经济情况。2007～2017年无锡市经济水平逐步提高，据统计数据显示，地区生产总值（GDP）从2007年的3858亿元增加到10511.8亿元，人均生产总值从2007年的65203元增加到160796元。但就每年具体数据分析可看出，2008、2009年增量大幅下降。2008年是无锡经济饱受挑战的一年，而2009年又是进入新世纪以来无锡经济发展最为困难的一年，距前一年生产总值仅增长了72.5亿元，整体经济呈下滑趋势。对此，无锡市政府以科学发展观为指导，结合行政区划调整消除区域经济局限性，在2010年一跃而起，GDP达到全省最高。2011～2017年城市保持总体平稳、稳中向好态势发展，于2017年完成人均GDP仅次深圳，高居全国第2的好成绩[7]。

图10 无锡市2015～2017年建成区面积变化趋势图

表5 2007～2017年无锡不同时期户籍人口数

图11 无锡市2007～2017年户籍人口统计图

同时，三次产业结构分布与产值比例也发生了较大变化，第三产业逐步变成城市内起主导作用的产业，第一产业与第二产业所占比例逐渐降低。近五年来，三次产业比例由 1.7：52：46.3 变为 1.3：47.2：51.5（表 6 和图 12）。

1.3 常州市行政区划

常州位于长江三角洲中心地带，是江苏长江经济带重要组成部分，地处上海和南京两核作用的交集点，是国家现代制造业基地和文化名城之一[10]。常州市土地总面积4372.15km2，市区内辖金坛、武进、新北、天宁、钟楼五个区，市内有一县级市—溧阳市[11]（见图13和表 7）。

图12 无锡市2007～2017年GDP、人均GDP统计图

图13 常州市2007年及2017年行政区划图

由图14可以看出，在苏锡常地区三市中，常州的城市扩张速度相对缓慢，明显滞后于苏州和无锡，且建成区面积在三个城市中最小。与其他两个城市相比，常州的地理位置并不优越，空间发展结构长期不合理，产业发展升级速度作为其经济发展的“短板”，增速一直不温不火，虽然近年来大力推进转型升级，经济运行总体平稳，但是城市转型力度远没有苏州和无锡大。为解决原有行政区划的不合理设置状况，常州市在2007～2017十年间进行了行政区划调整。城市发展可分为以下两个阶段。

2007～2014年城市空间平稳扩张阶段。在行政区划层面，常州市1995年撤武进县为市与2002年撤武进市并区的调整方案，使城市空间范围得到进一步扩展[12]。但由于规划战略不当及资源粗放利用，常州市空间拓展能力一直不能得到快速提高；就区位条件而言，浦东的开发及沪宁高速的开通对常州北部新区建设带来了严重的空间制约，进一步弱化了常州的区位优势。由于行政区划的制约，城市空间拓展以“L”形向北发展。2007年～2014年，常州城市空间虽呈现出协调发展态势，但空间扩展能力不足，一直处于平稳扩张阶段。建成区面积从113km2逐步上升到204km2，增长速度缓慢（见图15）。

2015～2017年城市空间稳步扩张阶段。2015年，常州改变了以往南北发展的策略，回归以东西发展轴为主的发展模式，加大城市建设力度，建成区面积增至250km2（见图16）。常州在新一轮的行政区划撤并中，通过撤销武进区与戚墅堰区来设立新的武进区，撤销县级金坛市改为金坛区，由此实现了近十年来第一次大幅扩张。此外，经省政府批准，常州将原本的戚墅堰经济开发区更名为江苏常州经济开发区，加快高新合作园区同生态示范园区的建设。近年来，常州同样注重生态建设，2015年底，常州建成区拥有绿地面积9782公顷，公园绿地近2479公顷，市区人均占有绿地13.9m2，城市绿化覆盖率达到43%，如此高的指标来源于行政区划调整中对生态绿城策略的不断深化。

表7 2007～2017年常州不同时期建成区面积

图14 苏锡常地区三市2007～2017年建成区年均扩张曲线图

图15 常州市2007～2014年建成区面积变化趋势图

图16 常州市2007～2017年建成区面积变化趋势图

一系列成熟且合理的行政区划调整策略使得常州的市域面积迅速扩展，加强了市区与周围县市的互动联系，为常州的经济发展带来了更多的空间可操作性，也为未来组建更加良好的城镇格局带来了无限可能。虽然形势尚好，但同时常州当前仍处在人口、经济向中心城区积聚的城市化阶段，北部新区没有集聚人口的条件，常州自身也无法带动北部新区的发展，同时南北方向还受到大运河、京沪铁路以及沪宁高速公路、312国道等的阻隔，各方面重重障碍使城市建设受到一定制约。因此，如何实现南北轴线的有效拓展并促进其与东西片区的联动仍是值得思考的问题。

行政区划调整下社会经济条件变化。

人口规模。2007～2017年十年间常州市户籍人口由357.38万增长至378.8万人（见图17），城镇化率达到71.8%。苏锡常地区三个城市中，常州的人口增长与土地扩张的匹配情况要明显劣于无锡和苏州（见图18）。常州的人口规模数量远小于苏州和无锡，但城市扩张强度大，以至于城市发展中，常州的人口城镇化速度远远落后于土地城镇化速度，人口规模与城市增长之间产生巨大落差。这种现象在一定程度上不仅给常州的土地利用格局带来了严峻的挑战，还会影响社会经济发展与环境效益，同时也对城市空间转型产生一定的负面影响，不利于整体区域的平衡发展（表8）。

经济情况。通过对常州市经济统计数据分析可以看出，2007～2017年常州市的生产总值呈上升趋势，地区生产总值（GDP）从2007年的1880亿元增加到6622亿元（见图19和表9），三次产业比例调整为2.4：46.5：51.1。但由于区位优势不足及原有行政区划不合理等问题，常州GDP远远不及苏州、无锡两市，整体发展水平不够稳定。自2015年行政区划调整后，常州市主城区东西向横跨三个行政区的尴尬格局被打破，东西向城市空间发展方向得到疏通[13]，同时金坛市的撤市设区拓展了市区发展空间，在空间上强化了中心区辐射能力。

表8 2007～2017年常州不同时期户籍人口数（按常住人口计算）

图17 常州市2007～2017年户籍人口统计图

图18 苏锡常地区三市2007～2017年人口规模变化图

图19 常州市2007～2017年GDP、人均GDP统计图

表9 2007～2017年常州不同时期地区生产总值（按常住人口计算）

2 行政区划调整对苏锡常地区城市发展的影响

现阶段，行政区划调整作为调整区域边界、重构区域形态的重要手段，对于促进城市、区域发展具有显著影响。一方面，通过调整改变原有的区域边界，使得城镇空间组织更加合理；另一方面，通过行政边界调整，使得区域经济紧密型增强，进一步促进城镇经济繁荣。得益于行政区划的调整和城市发展政策的提出，2007～2017年苏锡常地区三个城市的建成区面积以惊人的速度增长。近十年间，结合各自区位优劣势、原有社会经济发展水平及国家的各项政策，苏州设立姑苏区并将吴江撤市并区，城市向南部大幅扩张，城镇格局由先前的较紧凑状态转向均衡发展；无锡由中心老城区实现了向四周尤其是东南方向的拓展，注重滨湖片区生态建设，同时设立新吴区、梁溪区，使得无锡在近年来的城镇格局脉络更加清晰；常州向西进发将金坛市合并，改为金坛区，并且重新划归钟楼、天宁、武进三区的边界范围，同样进行了对良好城镇格局的探索。虽然总体形势乐观，但在实践过程中仍显露出一些问题。由于边界的重构，苏南部分地区在城市空间发展上出现了无法完成主城区与新城区之间无缝对接的问题，这在一定程度上导致其人口城镇化速度远远落后于土地城镇化速度，城市规模与人口发展之间协调性不足。其中，由于苏州的城市扩张有相应的人口增长作为支撑，情况最好，无锡次之，常州的情况最不容乐观，出现“鬼城”的概率相对较高。

综上所述，行政区划调整并非解决城市问题的万能灵药，一定要因时制宜、因地制宜，科学合理地选择恰当的调整方案。就本文所探讨的苏锡常地区而言，行政区划调整带动了苏州的地方经济发展，促进了人口增长，反过来经济因素和人口因素又成为了苏州城市空间扩张的主要推动力。随着交通系统的升级完善以及政策、规划因素的引导，苏州的城市扩张速度连年增长。但苏州市区在城市发展中主导地位并不突出，因此应提升苏州市区的核心辐射作用；无锡由于太湖的限制，应将发展中心放在主城区部分，在太湖区域应遵循生态治理建设原则，合理进行开发，加强与周围县市的互动；常州处于苏锡常地区经济带的西侧边缘，尽管地区经济带对其有着不小的影响，但毕竟距离上海相较其他两个城市较远，上海对其辐射作用大大降低，所以城市空间的发展更多地依赖于苏南经济的带动。总之，苏锡常地区应加强彼此间的联系，促进资本、文化、生态、资源等各要素的互动交流并增强苏锡常地区经济圈建设，来更大限度地辐射周边市县域，从而不断提升苏锡常地区城市群在中国区域性城市群中的地位，以期逐步构建中国新型城镇化背景下良好的城镇合作格局。