闲置土地处置和预防有关问题探讨基于武汉市的实证分析

喻建华，隗 炜，罗 成

（武汉市规划研究院，湖北·武汉430012）

闲置土地的预防和处置是保障土地节约集约利用，促进经济社会高质量发展的重要措施，是近年来国家和社会关注的热点问题，各级各类专项审计、国土督查、各级巡视也都将闲置土地处置作为重要工作内容。本文结合武汉市2019年度开展的闲置土地专项清理和处置工作，就闲置土地产生的原因、处置存在的难点和《闲置土地处置办法》（国土资源部令2012年第53号，以下简称《办法》）中存在的问题进行剖析，并提出相应的政策建议，以期完善现行闲置土地处置和预防机制，更好地促进土地节约集约利用。

1武汉市闲置土地成因和处置情况

1.1闲置土地基本情况

2019 年，武汉市对全市已供土地进行了全面清理，共查出510宗闲置土地，面积共计5.02万亩。闲置土地呈现出总量大、区域集中、情况复杂、闲置时间较长等特点。从分布看，主要位于新城区和开发区，共455宗，占全市闲置土地宗数89%。从土地用途看，工业用地291 宗，占58.1%；住宅用地80宗，占18.8%；商服用地89宗，占13.4%；公共管理与公共服务用地42宗，占6.8%；特殊用地、交通运输用地等其他用途8宗，占2.9%（表1）。从合同签订时间看，2010 年以前签订合同或取得划拨决定书土地76宗，占全部闲置土地宗数的15%。

表1武汉市查处的闲置土地基本情况Table 1 Basic situation of idle land in Wuhan in 2019

1.2 土地闲置成因分析

土地闲置原因错综复杂，从已查明的闲置原因看，主要有以下情况：

（1）未按照合同约定期限、条件交地。因历史原因，有些区将毛地（未拆迁或权属有争议）、生地（基础设施配套不到位）实施了供应，导致项目无法开工建设，土地闲置。该原因是造成武汉市土地闲置的主要原因，约一半闲置土地涉及此问题，且工业用地尤其突出。

（2）城乡规划修编、调整。在城市快速发展阶段，城乡规划进行必要的修编、调整在所难免，但由此原因造成土地闲置的情况不容小觑，全市约1/4 的闲置土地涉及此原因。例如，武汉市为实施生态保护战略，2016 年颁布了《武汉市基本生态控制线管理条例》，在全市集中建设区以外的区域作为生态控制线范围土地实施严格保护。对生态控制区范围内既有项目进行全面清理，分类处置，其中，对已批已供未建但不符合准入要求的项目，原则上应改变用途或置换用地。2017 年8月23日，武汉市政府发布《关于加强长江新城规划区域管控工作的通告》（武政规[2017]35 号），2017 年8 月23 日至2018 年8 月23 日（后延期至2019 年8 月22 日）暂停办理长江新城规划范围内建设项目规划土地许可手续和施工许可手续。为落实相关管理规定对既有项目的清理改造，长江新城规划规划管制实施规划区域规划建设审批冻结，对涉及区域已供未建项目造成较大影响。除此类重大发展战略调整引起的规划调整外，因城市道路、公共设施建设需要对规划进行局部调整，导致项目规划不符无法按期开工的情况也客观存在。

（3）政策调整原因。例如，2013年中办、国办《关于党政机关停止新建楼堂馆所和清理办公用房的通知》以及近两年来机构改革、央企兼并重组等原因，造成部分已供行政办公用地和相关国有企业项目用地闲置，约5%的闲置土地涉此原因。

（4）企业自身原因。因企业自身原因造成土地闲置的，主要是企业经营困难资金不足、摘牌拿地盲目、市场不景气、企业投资战略改变、司法查封、涉及信访等。由企业自身原因造成闲置的约占20%。在调查中也发现，一些企业对建设项目开工的相关程序不了解，误以为政府交地后即可开工，延误了项目报建和开工时间。

1.3 闲置土地的处置方式

从武汉市闲置土地处置的实际情况看，处置方案包括以下7 种：

（1）督促企业开工。行政审批部门缩短审批手续办理时间，企业承诺限时开工的项目，并视同为处置完毕。该方法实际效果明显，510宗闲置土地中，140余宗土地通过此方法解决了闲置问题。

（2）延长动工期限。这种方法主要适用于一年内闲置原因可消除的项目以及涉及司法查封的项目。

（3）临时使用。采用此方法的主要是涉及规划调整、宏观政策调整以及市场原因，短期内难以开工的土地。如已供应的城中村产业用地，因受市场影响招商有困难，将土地作为临时停车场使用。

（4）土地置换。对因规划修编调整原因难以按照原规划用途使用土地的，经与土地使用权人协商后采取此方法，但因土地的特殊性，难找到价值相当、规模相同、区位条件相似且满足多方利益需求的置换地块并非易事，处理周期耗时较长。

（5）协商有偿收回。但收回双方就收回价格短期内难以达成协议，处置周期也较长。

（6）收取土地闲置费。主要针对极少数由于企业原因且涉嫌囤地不开发的工业项目。

（7）无偿收回。采取此种方法处置土地的，均是以划拨方式供应的土地；以出让方式供应的土地，未采取此种方法处置。

2闲置土地处置的难点和问题

2.1已动工项目是否闲置难认定

《办法》规定“已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。”但实际管理中，“三分之一”“已投资总额百分之二十五”“对中止开发建设满一年”难认定、难举证。即使认定出属于该类情况造成的土地闲置的，也面临难处置，尤其是按规定需采取收回方式的，还涉及到企业前期投资如何处置问题。因为规定实施起来有诸多难点和争议，最终也导致自然资源管理部门尽可能不去“触碰”这类项目。从武汉市查处情况看，未将已动工但未完工项目纳入闲置土地清查范围。

2.2 闲置土地查处部门配合不够

闲置土地处置过程中，除涉及到自然资源主管部门外，还涉及法院、财政、建设、审计、银行等多个部门；要想有效地处置闲置土地，需要相关部门各负其责，共同参与。但由于闲置土地查处的直接依据是《办法》，而作为部门规章，法律位阶不高，对除自然资源部门以外的其他部门约束力不强，参与和配合度不足，在执行过程中最后成了自然资源部门“孤军奋战”，工作开展难度较大。

2.3 违约责任难认定

虽然从武汉市土地闲置原因认定看，最终都可归入政府原因或企业原因两类，但许多土地闲置原因并非“非黑即白”，要么完全是政府原因，要么完全是企业原因，实际往往是各种原因相互交织。闲置时间越长的项目，原因越多，既有企业自身原因，也有前期供地合同不严谨，未规定交地、开工时间，政府区域发展规划调整等多种原因。但是，现行《办法》中只规定了因政府原因、因企业两种情况造成的闲置，而并未对双方都有责任的情况下如何解决提出原则性的意见。加之《办法》对企业自身原因造成的闲置，处罚较严厉，反倒促使企业竭力寻找政府原因造成闲置的“蛛丝马迹”；而自然资源主管部门在举证企业原因时，则存在举证难的问题。

2.4 有偿收回无标准

《办法》规定，政府原因造成闲置的土地可“协议有偿收回”，但《办法》并未明确收回价格确定标准。从我国土地及相关法律规定看，收回土地使用权标准，有市场价补偿、合理补偿、适当补偿、协商补偿等多种补偿原则，到底采取何种标准，政府及其土地部门无所适从。标准过低，企业不接受，标准过高，涉嫌国有资产流失。但无论采取那种方式，都涉及金额巨大的资金，由于规定的标准不明确，在当前对行政管理工作要求严格，甚至有能被“多渠道”问责的情况下，自然资源部门客观上存在不敢定价、不敢决策，层层上报的情况，也造成采取有偿收回方式处置的项目执行时久拖不决。

2.5 企业原因造成的土地闲置处罚严厉难实施

《办法》规定，对企业原因造成土地闲置满一年不满两年的，按照土地使用权出让金百分之二十标准收取土地闲置费；对闲置超过两年的无偿收回。处罚力度严于《城市房地产管理法》第二十六条的规定（《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”），且无偿收回的做法与《物权法》对提前收回国有土地使用权规定不符（《物权法》第一百四十八条规定，“建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金”；且《物权法》并无闲置即可无偿收回的规定）。而且这两种处罚方法与《行政处罚法》第四条第二款“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”的原则是否一致也值得商榷。随着土地价值不断提升，20%的闲置费可能动辄数百万元甚至过亿元，无偿收回土地更会涉及企业的生死存亡，政府也面临着信访、维稳、诉讼、企业施压等多方面困难，执行起来极为困难。从武汉市实际情况看，仅对极少数企业自身原因造成闲置土地采取此方法。

3完善闲置土地处置的政策建议

针对当前闲置土地查处中的实际困难和问题，一方面要完善相关的制度，修订《办法》，提高其操作性；另一方面则应从预防闲置土地发生上下功夫。

3.1对《办法》的相关规定进行修订

从以下五个方面对《办法》进行修订：

一是提高《办法》的法律位阶。提高全社会对闲置土地的认识，明确相关部门在闲置土地认定、查处中的职责，建立政府负责、部门协同、上下联动的闲置土地处置工作机制，改变当前闲置土地认定查处自然资源部门一家单打独斗的局面。

二是简化闲置土地的认定标准。将取得施工许可证作为开工标准；同时，对已动工未完工项目不纳入闲置土地清查范围。

三是在闲置原因认定上，扣除逾期交地等政府原因或不可抗力因素影响时间后仍然属于闲置土地的，应认定为企业自身原因造成的闲置。

四是明确政府原因协议收回的价格标准。建议按照土地出让合同价(划拨价款)收回，且政府应给予企业一定的补偿，可按照与闲置年限相同期限的贷款利率给予补偿。

五是调整企业自身原因造成闲置土地的处罚条款。降低土地闲置费收取标准，建议按照不低于5%-10%控制；取消闲置满两年土地无偿收回的处置方法，将其调整为适当补偿后收回，收回补偿价格按照土地出让合同价和收回时评估价两者中的低值确定。

3.2 建立预防闲置土地产生的长效机制

闲置土地重在预防，积极预防闲置土地产生才是根本之策。

一是要完善供地政策。严格执行“净地”“熟地”供地，土地至少应达到“净地”+“三通（水、电、路）”后方可实施供地。推广工业用地项目“先租后让，租让结合”的供应方式，对一般工业项目，采取先期出租五年，待出租期届满评估后再确定是否采用出让的方式。

式中，VH 为临界不冲流速，m/s；dcp为渠床土粒平均粒径，m；A为与渠床土壤密实程度有关的经验系数；R为水力半径，m。

二是建立部门联动机制，做好跟踪服务和监管。有条件的市、县，可以通过政务网建设，实现建设项目的土地供应、规划审批、施工审批、预售审批（房地产项目）和竣工核实等信息进行对接和清理，实现全流程审批信息的无缝对接，督促项目加快实施。切实落实土地利用动态巡查制度，充分利用土地市场动态监测与监管系统，强化建设用地批后服务和监管。建设项目开工到期前一个月，应通知建设单位按时开工。如建设单位不能开工，应到自然资源部门说明不能开工原因，如确属政府原因，经批准可申请延期。

三是注重多规衔接，合理兼顾公共利益和土地权利人利益。加强各类规划的横向衔接和纵向衔接，切实做到“多规合一”，避免因规划自身矛盾导致的土地闲置。因全局性、系统性管控需要，确须变更或调整原土地用途的，及时与土地权利人或权属单位沟通，充分征求意见。四是建立对失信企业的惩戒机制。对由于企业原因造成土地闲置的，将其纳入土地市场不良行为记录档案，企业在其闲置土地处置完毕前，不得参加土地出让竞买或新划拨其他土地。

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