高等职业院校预算管理绩效评价指标体系研究

王雪云

一、引言

2018年9月，中共中央、国务院《关于全面实施预算绩效管理的意见》指出，现行预算绩效管理中仍然存在绩效理念尚未牢固树立、绩效管理的广度和深度不足、绩效激励约束作用不强等突出问题。为此，发挥好财政职能作用，必须创新预算管理方式，创新预算管理方式，更加注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束，力争用3～5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。

在财政预算改革的新形势下，如何提升高等职业院校的资源配置效率与资金使用效益显得尤为重要。预算绩效评价也是提升高等职业院校预算管理水平的重要手段之一，完善的预算管理绩效评价体系有助于全面提升高等职业院校办学效益，优化资源配置。

国内学者对高校预算管理绩效评价进行了深入研究。例如，徐荣娣等认为高校预算绩效评价管理的本质在于充当高校战略与绩效之间的工具。[1]石英华认为必须将绩效管理理念贯穿于支出预算全过程。[2]白彦锋等在详细总结美国财政收支规模和结构的历史走势及现状,分析其政策、体制等成因的基础上,建立满足非蓬齐博弈条件的跨时预算约束理论模型, 以美国为鉴, 反思我国财政运行面临的相关风险。[3]王莹等提出构建滚动预算与绩效预算两者间的衔接机制，构建事前、事中、事后的全方位管理机制。[4]

目前，众多学者对高校预算管理的研究多聚焦在理论层面，实证方面研究明显不足，高校预算管理绩效评价指标在高校的实际应用尚处于探索阶段，预算绩效评价体系未能跟上我国财政体制改革和高等教育改革的步伐。基于预算绩效管理对高校的正面导向、激励作用和我国高校预算绩效管理存在的现实问题，本文以对河南省6所高职院校的20位专家的调查结果为依据，运用层次分析法对高等职业院校预算管理绩效评价的各项指标及权重进行实证分析，提出优化高等职业院校预算管理绩效评价指标体系的建议，以期为优化我国高等职业院校财务资源配置效率、促进高等职业内涵式发展提供参考。

二、高职院校预算绩效评价存在的主要问题

第一，评价的保障条件和机制不健全。一是在绩效意识与绩效目标方面，高等职业院校管理层对学校预算管理绩效评价工作未给予足够的重视，预算编制仅聚焦宏观的发展战略规划与事业目标实现方面，未能将预算目标细化为与所编制预算紧密联系的绩效评价指标体系。二是在绩效评价制度建设方面，虽然出台了若干建设管理和绩效考核办法，然而仅仅是对绩效评价相关要素进行了框架性、概念性的简要概述，未能将绩效评价相关评价指标具体化，“为评价而评价”现象严重，绩效评价工作流于形式。三是在评价组织体系方面，预算绩效评价工作基本由学校财务处、审计处等相关部门具体实施，评价机构(组织)单一，评价工作的独立性、公信力难以得到保证，直接影响了高等职业院校预算绩效评价结果的准确性、有效性、经济性。

第二，预算绩效评价体系不完善。一是绩效评价指标选取缺乏针对性。高等职业院校预算绩效评价程序强化了过程与结果导向，评价内容也基本上体现了投入、产出全过程，然而预算绩效评价指标过于泛化，鲜有能够体现自身组织特性的个性指标。二是绩效评价指标赋权缺乏科学性。高等职业院校预算绩效评价体系中的标准分值确定主要依赖于学校预算管理人员集中讨论，凭借主观经验、个人偏好，以打分的方式确定绩效评价指标，绩效评价指标选取、权重确定缺乏科学的方法论支撑。

第三，缺乏有效的监督管理机制。高等职业院校预算绩效评价过程中，缺乏有效的监督管理工作，更没有在预算执行后形成一定的监督和追究机制，忽视教育内在的本质，很容易造成铺张浪费。

三、预算管理绩效评价指标体系构建的基本原则

绩效评价主要衡量投入与产出的关系，准公共性是高等职业教育的本质属性，投入绩效评价又具有繁杂性和独特性。这些特殊性决定了建构高等职业院校预算管理绩效评价指标，既要坚持效率和公共性的统一，又要全面结合生产效率和配置效率进行评价。本文认为，高等职业院校预算管理绩效评价指标体系构建应遵循如下基本原则。

(一)可操作性与可比性原则

可操作性原则。可操作性要求评价指标对应的数据信息真实且能够容易被收集，并能够运用一定的科学方法进行准确测量。指标设计应避免过于复杂。

可比性原则。可比性决定着预算绩效评价结果的可信度，在高等职业院校绩效评价中，必须坚持同一类别的职业院校具有可比性，同一类型的绩效评价指标具有可比性。在预算绩效评价过程中，应尽量保证计算口径、内容、计算方法的可比性。

(二)全面性与系统性相结合原则

全面性是指在选取指标时尽最大可能地全面覆盖高校投入、产出两方面活动所涉及的内容，全面考量高等职业院校管理中输入与输出全过程。既要考虑国家对高等职业教育发展的战略导向，又要考虑高等职业院校发展的自身规划，还要考虑高等职业院校对经济社会发展，特别是区域经济的贡献。[5]系统性指的是高等职业院校预算管理绩效指标体系的建构应以绩效管理理论为依据，突出高等职业院校预算管理绩效评价指标的核心要素，清晰界定各指标，各个绩效评价指标既相互联系又各有侧重，要避免交叉重叠。

(三)科学性与客观性相结合原则

科学的指标能够反映事物的客观实际、本质特征，能够对评价对象进行客观、清晰、符合实际情况的描述。为此，在高等职业院校预算绩效评价的指标选取时，应遵循科学性原则，确保选取的指标能够真实反映高等职业院校预算管理绩效实际状况。客观性是指最大限度地依据能够显现工作结果特性的真实准确的经济性或可量化的数据信息展开评价过程，尽可能避免评价的主观、武断。

(四)稳定性与动态性相结合原则

无论是人才培养还是科研成果产出，都具有相对滞后特性，使用跨期数据更能体现出高等职业院校自身特点及财政资金绩效管理的趋势。在对高校进行预算绩效评价的周期内应保持评价指标的相对稳定，避免受偶然性因素影响导致评价结果偏失严重。高等职业院校预算绩效评价指标体系要随着教育发展进程的不断逐步深化，通过“评价—反馈—再评价”的不断循环，不断调整评价指标内容及权重，从而保证评价结果的科学性、真实性。[6]

四、高等职业院校预算绩效评价指标的选取

高等职业院校预算管理评价应充分体现各个环节的绩效状况，既要强调“投入”和“过程”，又要强调“效果”，既要注重高校预算资金纵向和横向配置的科学性和最优化，又要注重高校预算资金使用的规范化和高效率，也要注重高校人才培养、科学研究和服务社会三大功能的实现。

基于这样的逻辑，根据高等职业院校的特点，本文从高等职业院校预算管理的整体性视角出发，兼顾过程性指标与结果性指标，选取和设计了高校预算绩效评价指标体系三级指标体系。其中，一级指标3个，二级指标9个，三级指标30个。多数指标和一般本科高校绩效评价指标是相同的，不同的是 “预算效果”指标中的三级指标。以下只针对不同的指标设计予以说明。

(一)人才培养指标

该二级指标包含生师比变化率、双师型教师比、毕业生职业证书通过率、专升本考取率、省级以上特色专业所占比例5个三级指标。其中，生师比变化率和一般本科高校是一致的。

双师型教师比=双师型教师人数/全校教师人数*100%。

毕业生职业证书通过率=毕业生职业证书获取人数/毕业生人数*100%。

专升本考取率=专升本考取人数/毕业生人数*100%。

省级以上特色专业所占比例=省级以上特色专业数/高校普通专业数*100%。

(二)科学研究指标

该二级指标包含教师人均科研经费、省级示范性实训基地数、申请取得专利数、人均发表学术论文4个三级指标。其中，教师人均科研经费、人均发表学术论文和一般本科高校是一致的。

省级示范性实训基地是考察高职院校实训基地建设的重要指标。评价时，一个得分占20%，以此类推，5个以上计满分。

申请取得专利数包括实用新型专利、发明专利和外观设计专利的数量。评价时以50个专利为满分，一项专利计2分。

(三)学校竞争力指标

社会声誉主要包括家长满意度、学生满意度、用人单位满意度、教师满意度，学校排名变动情况采用中国科学评价研究中心等发布的《中国专科(高职高专)院校竞争力排行榜》。

五、高等职业院校预算管理绩效评价指标权重的确定

层次分析法出现于20世纪70年代，其特点是把定量分析与定性分析综合起来，用于解决影响决策因素众多、有多个备选方案、层次结构复杂、不容易量化处理的决策问题。

第一步，构建层次结构模型。高校预算管理绩效评价指标体系体现为一种层次结构，分别有一级指标、二级指标和三级指标。一级指标设定为A，二级指标设定为B，三级指标设定为C。(表1)

第二步，构造判断(成对比较)矩阵。邀请经验丰富的权威人士(专家)对中间层和方案层的各个因素按照熟悉关系进行两两比较，根据萨提的绝对数字基本量度表(表2)，给出判断结果，得出判断矩阵。

课题组选取了河南省6所高职院校(河南工业贸易职业学院、河南机电职业学院、郑州幼儿师范高等专科学校、郑州电力高等专科学校、河南职业技术学院、河南农业职业学院)的20位专家进行问卷调查。20名专家对矩阵B1-B2、B1-B3、B1-B4、B1-B5……B8-B9等34个项目分别进行打分。课题组对20个专家的打分进行合计，计算出各指标的权向量值。

表1 高等职业院校预算管理绩效评价指标体系

第三步，层次单排序及其一致性检验。按照层次分析法的计算原理，编写适用于MATLAB 2016的语言程序，通过软件计算出该判断矩阵的特征向量。此矩阵的最大特征值为9.42，CI为0.05，CR为0.05(R<0.1)。此矩阵的一致性可以接受，即本文确定的预算管理绩效评价各因素权重通过了一致性认证，是合理、可靠的。

表2 标度取值及具体含义

由于预算管理绩效评价三级指标有30个，数量过多，难以采用专家打分法进行计算，课题组采用等权重法对预算管理绩效评价三级指标权重进行了设置，即将预算管理绩效评价二级指标中的权重平均分配到三级指标中去，最后形成预算管理绩效评价指标体系修正结果。(表3)

表3 预算管理绩效评价指标体系权重统计表

六、完善预算绩效评价实施保障机制的建议

第一，强化预算绩效理念，细化预算绩效目标。树立管理层重视、全员参与的预算管理绩效理念，组织相关部门编报预算绩效评价整体目标，并按批复的绩效评价目标对资金进行严格监控。学校应逐步细化预算管理绩效目标，明晰每个具体目标值的绩效评审标准。同时，根据学校阶段性的事业发展规划与管理实际需求，在绩效评价中不断修正、调整、补充、完善各维度的绩效评价指标及相应的评价标准。

第二，强化执行力度，健全绩效评估机制。在执行过程中，高等职业院校预算管理绩效评价应关注预算执行详细情况，跟踪预算绩效目标完成情况，及时了解、沟通、解决预算管理执行中遇到的“偏航”等问题，适时调整预算绩效目标，督促高等职业院校预算绩效目标的顺利完成。

第三，充分利用绩效考核结果。高等职业院校应将预算管理绩效评价情况纳入学校事业发展考核范畴，将绩效管理评价结果作为学校预算、决算的组成部分，切实提升预算管理的硬性约束力。高等职业院校应根据预算管理评价结果(优、良、差)对相关部门及个人进行相应奖励或问责，进一步完善管理制度、提升管理水平、降低支出成本(费用)，强化支出责任。[7]