右江流域水生态补偿机制研究初探

孔 猛

(广西水利电力勘测设计研究院，南宁 530023)

1 概 述

生态补偿是指在综合考虑生态保护成本、发展机会成本和生态服务价值的基础上，采用行政、市场等方式，由生态保护受益者或生态损害加害者通过向生态保护者或因生态损害而受损者以支付金钱、物资或提供其他非物质利益等方式，弥补其成本支出以及其他相关损失的行为[1]。生态补偿机制是自然资源有偿使用制度的重要内容之一[2]。水生态补偿为生态补偿的重要内容之一，建立水生态补偿机制是生态文明建设的重要内容[3]。

右江流域位于珠江流域支流郁江的源头，总面积40 204 km2，跨云南、广西两省区，百色市德保县、凌云县、田林县、西林县、右江区、田阳县、田东县、平果县等8县(区)位于流域上游，占广西境内面积的72%，水系示意图见图1。百色市属于左右江革命老区，是百色起义的发源地，受历史及自然、地理等多方面因素影响，老区在发展中仍然存在许多特殊困难[4]，右江流域范围内的8个县(区)全部属于滇桂黔石漠化片区贫困县。

图1 右江流域水系示意图

百色市右江流域地表水资源量61.09 亿m3，水资源开发利用率为0.33%；水质状况良好，主要河段水质监测为Ⅱ～Ⅲ类。右江是珠江主要支流郁江的源头，具有丰富的生物多样性、物种多样性、基因多样性、自然景观多样性，是广西桂西地区大生态系统生物多样性的重要载体，对整个广西郁江流域乃至整个珠江流域都具有重要的地位。同时，右江流域也是黔桂滇石漠化综合防治核心区域，岩溶地区面积1330万亩，占右江流域国土总面积的36.2%。石漠化、土壤侵蚀使得流域保水保土能力差，水源涵养功能减弱，生态脆弱面积较大，石漠化、土壤侵蚀等是生态脆弱的主要因素[5]。

2 右江流域水生态补偿模式分析

2.1 水资源开发利用和保护的外部性分析

由于水的流动性、可更新性和多用途性，决定了处于上游的右江流域水资源开发利用和保护具有显著的外部性特点，即效益转移的特点。在水生态环境保护、流域水资源开发利用的过程中，上、下游之间都存在着成本和效益相互转移的问题[6]。

在现行体制和机制下，上游水生态保护的正向效益以向下游转移为主，其成本则主要由上游地区承担；水污染和生态破坏等负向效益则对上下游地区都会产生危害，但其中一部分甚至大部分成本会转移到下游地区[7]。

因此，右江流域开展水生态补偿的根源在于水资源开发利用与保护活动的外部性，这种外部性的存在，会使得流域整体无法自动达到经济社会和生态环境协同发展的最优状态，存在生态环境保护成果的不合理分享[8]，即上游对生态环境保护进行了投入，牺牲了发展机会，但没有得到相应的收益(包括发展的收益和牺牲的补偿)，因此，需采取相应的措施进行调整和引导。开展右江流域水生态补偿就是为了对这种外部性进行补偿，引导建立全局最优的水生态保护格局和水资源开发利用模式。

2.2 右江流域水生态补偿模式

从水资源开发利用和保护外部性表现来看，右江流域水生态补偿模式主要是水生态保护活动的成本(包括投入成本和机会成本)补偿。水生态保护活动的成本补偿主要指为满足主体功能区划、生态功能区划、水功能区划以及最严格水资源管理制度等所确定的国土空间开发要求，对在水源涵养、水源地保护、水土保持、石漠化治理、退耕还林、封山育林、限制纳污等水生态保护活动所投入的成本，由受益主体按受益比例进行分担补偿。

3 右江流域水生态补偿机制

3.1 补偿主客体

大多数学者普遍认同，流域生态补偿主体是指生态补偿责任的承担者，而补偿客体为流域源头生态环境保护和建设的贡献者和利益受损者[9]。

根据《广西主体功能区划》、《广西生态功能区划》，百色市右江流域限制开发区域(包括重点生态功能区和农产品主产区)和禁止开发区(自然保护区、风景名胜区、地质公园和森林公园)面积占研究区国土面积的79.7%，其中重点生态功能区占研究区国土面积的37.7%，包括生物多样性保护与水源涵养功能区、水源涵养功能区和土壤保持功能区，共9个重点生态功能区，涵盖了凌云县、德保县、西林县、田林县、平果县、右江区、田阳县。其中，凌云县作为桂黔滇喀斯特石漠化防治生态功能区列入国家层面的重点生态功能区[10,11]。

引用新安江流域水生态补偿中上下游“共建共享”[12]的概念，则右江流域水生态保护补偿的共建区无疑是9个重点生态功能区，考虑到重点生态功能区占百色市右江流域面积的79.7%，百色市是右江流域水生态补偿必不可少的依托，建议百色市作为右江流域水生态保护补偿的客体，对行政区范围内的8个县(区)补偿进行实施。

右江流域水生态保护的受益区涉及右江流域下游的南宁市(隆安县、武鸣区、西乡塘区，并可延伸至青秀区、兴宁区、江南区、良庆区、邕宁区)，右江流域重点生态功能区是典型岩溶山区和贫困山区，区内分布的林、灌、草植被具有重要的生物多样性保护、水源涵养以及土壤保持功能，是右江源头区和水源涵养区，对维护桂西石山区和右江流域的生态安全都具有重要作用，建议由南宁市作为右江流域水生态保护补偿的主体责任。

3.2 补偿标准

生态补偿标准是建立生态补偿机制据以参照的标准，是生态补偿机制的核心。流域水生态补偿标准的实质是确定补多少才能反映水生态服务价值及其成本与收益，又能被上下游接受，实现流域生态功能的恢复与改善[13]。右江流域水生态保护的补偿标准可从两个层面进行测算，一是基于提供生态环境服务效益的成本测算模式，即针对右江流域共建区水生态保护工作所应开展的合理投入而产生的直接投入成本；二是基于右江流域开展水生态保护工作所遭受的发展损失，即发展机会成本损失。

3.2.1 生态保护直接投入成本

本次研究采取任务陈述的形式，梳理在现有补偿体系之外右江流域还应开展的相关保护工作，通过核算其经费需求来计算合理的投入成本。右江流域水生态保护的经费需求主要包括两大部分，一是用于右江流域水生态保护和建设的项目资金投入，二是项目运行管理成本。

项目资金投入主要包括水资源与水生态保护修复、节约用水建设投入、重点生态功能区的建设费用以及运行管理费用等。经测算，在现有补偿体系之外，到2030年，百色市右江流域水生态保护的经费需求约9.65 亿元/a，而现有经费来源为4.71 亿元/a，尚存在4.94 亿元/a的缺口。因此，建议现阶段右江流域维持生态保护投入成本需生态补偿标准费用为4.94 亿元/a。

表1 百色市右江流域水生态保护资金缺口计算表

3.2.2 发展机会成本损失

针对右江流域因上游生态保护而造成的发展机会成本损失主要包括主体功能区化所划分的限制发展区和禁止开发区限制发展机会成本损失和大型水利工程开发内部损失。

(1)限制发展机会成本损失。右江流域上游有70%以上的区域为限制开发利用区和禁止开发利用区，对不利于水源涵养、节约用水和生态环境保护的产业进行限制和禁止发展，以满足上下游跨界断面水量、水质考核标准，在一定程度上限制了当地经济社会发展。通过横向比较流域上下游地区间的经济发展指标，计算上游地区相对于下游地区发展机会损失，经济发展指标以反映人民生活水平的收入指标为代表。具体计算为：

OC=(INC下游-INC上游)PCα1+(INF下游-INF上游)PFα2

(1)

式中：OC为机会成本损失，元；INC下游为下游地区城镇居民人均可支配收入，元/人；INC上游为上游地区城镇居民人均可支配收入，元/人；PC为上游地区城镇居民人口，人；INF下游为下游地区农民人均纯收入，元/人；INF上游为上游地区农民人均纯收入，元/人；PF为上游地区农业人口，人；α1、α2代表水资源贡献率。

根据2018年广西统计年鉴对上游百色市所涉县区和下游南宁市有关收入指标的统计结果，上游百色市8县(区)的城镇人口为73.18 万人，城镇人均可支配收入为29 249 元，农村人口为195.93 万人，人均纯收入为10 965 元；下游南宁市右江流域受益区城镇可支配收入为32 405 元，农村人均纯收入为13 167 元。根据2017年广西全区水生态系统服务功能总价值估算，全区水生态系统服务功能总价值为2 048 亿元，约占全区GDP总量(20 396 亿元)的10%，水生态系统服务经济价值为680 亿元，约占全区GDP总量的3.33%[14]，水资源对城镇和农村居民生活的贡献率可暂定为2%和1.33%。根据以上数据分析右江流域上游限制发展机会成本损失为10 357 万元。

(2)大型水利水电工程开发内部损失。右江流域上游建设有大型水利水电工程百色水利枢纽(西部大开发标志性工程)和澄碧河大型水库。大型水利水电工程的开发具有外部经济性和内部不经济性。相对于下游受益区和投资业主具有外部经济性, 表现为：下游洪水灾害可得到大大减轻，下游可获得充足的灌溉和供水水源，同时获得较高的发电收益，下游航运条件得到大大改善，总体上渠道较好的综合效益；对于库区而言则具有内部不经济性，表现为：房屋、耕园地、林草地等被淹没，人口搬迁，同时由于淹没会改变库区的自然环境，影响生物多样性，生态功能出现退化，还有有可能诱发地震、山体滑坡等。内部不经济性即损失主要由上游承担，外部经济性即效益则随着水的流动和配套设施的建设向下游转移。

大型水利水电工程开发水生态补偿标准应从工程效益角度考虑，让水库移民分享工程效益的同时扩大水库效益的本地化，使工程效益反哺当地因淹没移民、生态破坏带来的损失，如充分发挥其灌溉效益服务于本地区，尽快建设百色水库灌区(可发展灌溉面积3.98 万hm2)，并配套建设高效节水灌溉工程。另外，在现有库区用电价格0.3 元/kWh基础上，降低用电电价，并扩大用电优惠范围到上游地区；对百色水库库区移民提高后期扶持标准，对工程效益每年按一定比例补贴给库区移民，使库区移民分享工程效益，以后期扶持的形式，推广特色经济作物(芒果、茶叶等)规模化种植。

综合以上两种层面测算，右江流域水生态补偿标准为5.97 亿元/a，另外还需加快建设百色水库灌区，降低上游用电电价，加大移民后期扶持等政策。

3.3 补偿方式

右江流域水生态补偿的主体为国家(针对凌云县列入国家重点生态功能区-限制开发区域)和广西，客体为百色市，所以补偿以国家和自治区层面补偿为主，方式主要为货币补偿、社会保障、政策优惠等。

(1)货币补偿。货币补偿主要按照人地补偿标准，对百色市水生态保护的投入进行补偿。凌云县的石漠化防治按照国家推进桂黔滇喀斯特石漠化防治项目的整体进度实施。其他水生态保护的补偿则由自治区设立“百色市右江流域水生态补偿”专项，按照年度项目的形式进行管理和经费拨付，由百色市财政局和水利厅作为项目具体申报和实施单位，每年提出“百色市右江流域水生态补偿”项目年度目标、主要任务、考核指标和经费需求等内容，经专项管理部门审查批复后，由财政厅统一拨付资金。

(2)社会保障补偿。社会保障补偿是按照人际补偿标准，以提高流域水公共服务水平也即民生水利的基本建设投入为目的的均衡性财政转移支付，资金来源为国家税费。针对右江流域水生态保护特点，建议面向社会保障的中央财政或自治区财政设立均衡性转移支付以提升百色市右江流域以民生水利为代表的水公共服务水平为主要目标。

(3)政策优惠补偿。进一步加大中央财政对小型农田水利建设的支持力度；继续加大对城市防洪工程、水利骨干工程的中央投资支持力度；加大水环境、水生态治理与保护的投资力度；继续加大对大石山区石漠化治理、小流域治理的支持力度等。进行右江流域水生态保护很大程度、很大范围限制了百色市右江流域社会经济的发展，通过政策优惠补偿，提升百色市右江流域经济发展动力。

4 右江流域水生态补偿考核体系

4.1 水生态保护工作考核

(1)根据百色市右江流域水生态保护要求，编制百色市右江流域水生态保护规划，并编制年度水生态保护工作实施方案，明确年度具体工作内容，补偿经费使用方式和途径，作为水生态保护考核工作的依据。

(2)考核期末，由百色市政府提供记录右江流域水生态保护工作过程的考核支撑材料，包括生态保护工程实施进展情况，主要任务落实情况，由专业机构出具的经费使用审计情况等，未完成的工作详细阐明原因。

(3)由自治区水利厅组织相关单位，对照年度水生态保护工作实施方案，就百色市相关部门的水生态保护工作进行检查和考核。考核方式包括：听取百色市右江流域水生态保护工作汇报，查阅申报材料及有关原始资料，对重点项目进行随机现场抽查。

4.2 水生态保护效果考核

(1)水量考核。根据广西印发的跨设区市界河流交接断面水质水量考核暂行办法，百色市与南宁市市界河流交接断面水量考评目标(最小控制流量m3/s)下颜站代表断面为43.4 m3/s，建议以此为水量考核参考指标。同时，结合水生态保护措施的实施，通过观测流域出境断面径流变化情况，进一步研究反映水源涵养能力效果的水量指标，如合适的径流量，合适的枯季径流比等。

(2)水质考核。根据《广西水功能区划》提出的水质目标以及广西印发的跨设区市界河流交接断面水质水量考核暂行办法，采用出境断面(百色与南宁右江流域市界交界断面)控制站水质目标不低于Ⅲ类作为水质考核目标。

4.3 有关政策落实情况考核

为扩大水资源开发利用效益本地化，国家在资金、政策以及项目等方面进行了补助、优惠和扶持等方面的投入。针对这些政策的落实情况，要建立相应的考核机制，加大对补偿工作落实情况的督查督办和考核问责力度，不断完善推动政策落地生根的长效机制。重点在政策措施是否按时实施，是否落实到位，是否收到成效等方面进行考核。对投入资金要严加审计，做到专款专用。

5 右江流域水生态补偿政策建议

为更好的实施右江流域水生态补偿，结合右江流域实际情况，提出如下政策建议：

(1)多层次构建水生态补偿体系。按照“谁开发，谁保护，谁受益，谁补偿”[15]的原则，理顺保护与开发，受益与损失多方关系，构建多层次水生态补偿体系，即包括国家对生态功能区限制开发在“面”上的资金与技术上的支持和补偿，也包括下游受益地区对上游地区在生态保护投入的“线”上补偿，以及水生态破坏的“点”上的补偿。

(2)建立生态补偿标准共商协调机制。流域水生态补偿标准的合理确定是生态补偿顺利实施的核心和关键，由于生态保护成本、发展机会成本和生态产品价值的精确量化存在很大难度，而且按照不同的方法测算可能在结果上存在较大差异，因此实践中很少有生态补偿能够按照生态保护成本、发展机会成本以及生态产品价值的变化情况对生态补偿标准进行精确量化测算并付诸实施，更多的则是采取利益相关方协商的办法，根据流域生态环境现状、节约用水成本投入、下泄水量保障等因素，按照实际情况自主协商确定补偿标准。

(3)建立联防共治机制。流域上下游地区应当建立联席会议制度，按照流域水资源统一管理要求，协商推进流域保护与治理，联合查处跨界违法行为，建立重大建设项目水资源论证共商、环境污染应急联防机制。流域上游地区应有效开展水源涵养建设和水土流失防治，加强节水型社会建设，实施水量统一调度等非工程措施。流域下游地区也应当积极推动本行政区域内的生态环境保护和治理，并对上游地区开展的流域保护治理工作、补偿资金使用等进行监督。

(4)形成有所侧重的监测评估体系。生态补偿涉及部门和相关利益主体较多，需要监测评估的内容也比较多，在实践中要瞄准生态补偿的关键环节，形成统筹协调、有所侧重的监测评估体系，促进生态补偿监测评估的便捷化和高效化。要重点加强对跨界断面水量核心指标的监测，提出切实可行的水量监测方案，并依此作为生态环境流量保障的主要依据。

(5)重点生态功能区实行GDP“差别考核”保护水生态环境[16]。对百色市右江流域重点生态功能区所在县级行政区实行“差别考核”机制，考核指标由传统的GDP、财政收入和工业产值等调整为以生态环境保护和治理为主要考核指标，在做好生态环境保护的基础上走特色发展道路，做好生态经济文章，推进绿色发展。

6 结 语

本文以右江流域为研究对象，初步构建了水生态补偿机制框架，明确了补偿的主客体，提出了补偿标准的测算方法，并按照方法进行了测算，提出了多种补偿方式，建立了水生态补偿的考核体系，针对流域上下游实施水生态补偿如何有效实施，提出了政策建议，对水生态补偿进行了初步探索。水生态补偿是一个复杂的经济活动，本文初步提出的补偿标准确定是按照生态保护成本和限制发展机会成本损失进行估算，受基础资料限制，一些保护活动考虑尚不周全，还需进一步调查研究；限制发展机会成本损失估算中对于水资源贡献率估算还较为概化。另外，补偿方式还需进一步调查当地政策环境，在实践中进一步完善。

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