海门和邛崃土地流转履约保证保险的对比研究

刘晓玲 霍文欢 周旋 丁缘

【摘 要】土地流转履约保证保险一定程度上分散了失约风险，保障了农民的流转收益。2015年，四川邛崃市首先在冉义镇试点，2016年在邛崃市推广，这是财产保险制度的新尝试。与此同时，2017年，海门借鉴邛崃模式，因地制宜地开发了江苏首例土地流转履约保证保险。目前，履约保证保险已在全国逐渐推广。然而，试点中出现了投保率不高等问题。文章对四川邛崃和江苏海门进行对比研究，分析两种模式的差别和共性，结合实地调研剖析了存在的主要问题，研究发现土地流转履约保证保险分散了失约风险，对加快土地流转，发展规模经营农业具有明显的积极作用，有很大的推广空间和必要性。同时，邛崃模式和海门模式有力地助推了各地保险工作。文章通过对比分析，为我国土地流转履约保证保险的推广和完善提供思路。

【关键词】土地流转履约保证保险;邛崃;海门;推广

【中图分类号】F301.2 【文献标识码】A 【文章编号】1674-0688（2020）02-0155-03

0 引言

改革开放后，我国农地流转实现了由“禁止流转”到“放开流转”，再到“支持流转”，“规范流转”的制度变迁，取得了重大进步。近几年，随着城市化进程的加快，土地流转现象日益普遍，规模逐渐增大。据土流网统计，截至2007年，全国土地流转总面积达427万hm2（6 400万亩），占家庭承包耕地总面积的5.2%，特别是2008年以来，土地承包经营权流转明显加快，截至2008年8月底，土地承包经营权流转面积已达到727万hm2（1.09亿亩），比2007年增长约70%，占承包耕地總面积的8.07%。近几年，我国土地流转面积明显增加，2016年底全国土地流转面积达3 133万hm2（4.7亿亩），占家庭承包耕地面积的35.1%，较2007年的427万hm2（6 400万亩）扩大了6倍以上，全国耕地流转面积已超过承包耕地总面积的1/3。从这些数据可以看出，我国土地流转较为快速，但同时也存在着各种问题。

我国对土地估值缺乏统一的标准，土地流转市场和相关法律法规不够完善，土地流转合同不够规范，土地流转风险防范机制不够健全等影响着土地流转的效率和质量。其中，作为土地流出方的农民的利益最容易受到损害。对部分农民来说，土地是一种收入来源和保障，放弃土地承包经营权，就等于失掉了土地的持久性收益和保障。因此，对失地农民给予一定的补偿是必不可少的。最直接的办法就是土地承包方支付租金。然而，土地承包方“跑路”的现象层出不穷，给农民的流转收益带来了不确定性。因此，各地政府与保险公司合作，积极探索土地流转的路径。

本文对邛崃模式和海门模式进行对比分析，突出目前土地流转履约保证保险存在的问题，为我国土地流转履约保证保险的完善和推广提供经验支持和合理建议。

1 文献综述与理论基础

1.1 文献综述

近年来，虽然我国农村土地流转规模日益增加，但是土地流转履约保证保险尚处于试点阶段，国内学者针对该险种的研究不多。整理相关文献发现，国内学者的研究主要有3个方面：一是土地流转风险防范机制，二是土地流转的失约风险，三是土地流转中存在的问题。

关于土地流转风险防范机制的研究，范丹、邱黎源、刘竞舸分析了邛崃市土地流转风险防范机制的市场化探索后得出结论，引入履约保证保险，在一定程度上防范了违约风险，但具体实施过程中存在一些问题。黄源、谢冬梅在农村土地经营权抵押贷款难的调研中指出，防范土地流转违约风险的一项重要措施是建立信息化农村产权交易所。吕军书、贾威在《“三权分置”制度下农村土地流转失约风险的防范机制研究》中指出，建立土地流转履约保证保险机制可以防范失约风险。

关于土地流转的失约风险的研究，曹新富、李美存在对失约风险的防范的研究中指出，失约风险的来源主要在工商资本“逐利心切”、基层政府“行为失范”、有效制度“供给不足”3个层面;黄延廷，郜若瑶在对农地流转的失约风险的研究中也将失约原因归结于上述3个方面。

关于土地流转中存在的问题的研究，罗玉辉在《“三权分置”下中国农村土地流转的现状、问题与对策研究》中指出，土地流转中存在流转期限短的问题，失地农民社会保障功能缺失。张红云在对土地流转问题的研究中指出，土地流转的市场机制还不够成熟完善，农村土地交易平台数量少且较为单一。

1.2 理论基础

（1）风险转移，是指通过契约，将让渡人的风险转移给受让人承担的行为。通过风险转移，可大大降低经济主体的风险程度。保险就是实现该过程的最佳手段。保险的基本职能是转移风险、补偿损失，即投保人通过交纳少量保险费，将风险转由保险人承担;一旦发生风险，则进行损失分摊，由众多的企业和个人共同分摊少数遭受灾害事故的企业和个人的损失。土地流转履约保证保险转移的是土地流转的失约风险，保护了农民的利益。

（2）政策性保险，是指政府为了某种政策上的目的，运用商业保险的原理并给予扶持政策而开办的保险。政策性保险一般具有非盈利性、政府提供补贴与免税及立法保护等特征。公共产品，是能为绝大多数人共同消费或享用的产品或服务。土地流转履约保证保险是一种政策性保险，具有非排他性和非竞争性，在一定程度上属于公共产品。

2 邛崃市和海门市土地流转履约保证保险的现状

2.1 邛崃模式

2015年12月，四川邛崃市在全国首创土地流转履约保证保险。邛崃市冉义镇作为试点首先推行，2016年3月～9月底，在邛崃市全域推广。对3.33 hm2（50亩）以上的规模土地，保险费按照土地年租金的3%收取，土地流出方和土地流入方是投保人和被保险人，保险费土地流出方承担20%、土地流入方承担80%，并且市级财政补贴50%。关于推广情况，2015年内，冉义镇共计参加履约保证保险31单，参保面积达13 498 hm2（202 475亩），总保4 175 067元，（财政补贴208 753元，总保额1 391.689万元）。2016年全市规模流转的农村土地投保率达90%以上。2017年5月5日，锦泰保险在邛崃市大同乡举行2017年全国首笔农村土地经营权流转履约保证保险赔付仪式，向邛崃市大同乡陶坝村10组、12组的54名被保险人支付保险赔款31.75万元，涉及流转土地42 hm2（635亩）。

2.2 海门模式

2017年，中国人保财险公司联合海门市政府开始实施土地流转履约保证保险。

该保险主要运行过程如下：村民将土地交给村集体流转，在市级农村产权交易平台进行交易，村集体统一投保。土地流出方为投保人和被保险人。保险费率是实际缴纳的土地流转费的3%，土地流出方和市财政各承担保费的50%。赔付标准为合同约定应缴纳的年度全额土地流转费的100%，其中保险公司和村级各承担50%，对原经营者的地表物等处置收益进行同比例分配。

该模式的特点如下：{1}村级是第一责任单位，包括对流入方信誉与经营水平等综合考评、合同签订、相关约束、经营监督、流转费催交收交追交等。村级全程承担50%风险，对其具有一定的约束作用，可以降低赔付风险。{2}若当年赔付率达到150%（含）以上，保险公司赔付终止，由市财政和村级按5∶5进行赔付。推广情况如图1至图3所示。

3 两地土地流转履约保证保险推广中存在的问题

3.1 邛崃模式

3.1.1 土地流转行为不规范

有相当一部分的土地缺乏规范的土地流转合同和租金支付凭证，对确定投保主体资格及后续其他工作的开展带来一定的困难;也不利于农民维权，同时对规模经营业主缺乏约束。

3.1.2 长期风险问题

保险事故发生后，对于土地流转合同未到期的情况，由于缺乏长期性和连续性，不利于稳定的农业规模经营生产。目前的履约保证保险未能解决这个问题。

3.1.3 违约后的处理措施缺失

履约保证保险中对于保险事故发生后的兜底条款没有完善，例如如何处置原经营者地表物;违约发生后，土地如何处置等。土地的处置权不进行明确的规定，追偿会造成一定的困难。在后续的出租中，也会产生纠纷，导致农民利益受损，浪费资源。

3.1.4 风险防范机制不完善

村级在整个过程中承担风险较低，在对经营方进行监管中发挥的作用较小，不利于对规模经营业主进行约束。

3.2 海门模式

3.2.1 土地流转行为不规范

通过问卷调查我们发现，有相当规模的土地未进入市级交易平臺进行交易。例如，孝汉村大多为小农户，共200多hm2（3 000多亩）土地，133多hm2（2 000多亩）进行了流转，其中只有53多hm2（800多亩）在市级农村产权交易平台进行交易。此外，部分村民在村内部流转土地，只是进行了口头交易，没有规范的土地流转合同和租金支付凭证。

3.2.2 长期风险问题未得到解决

履约保证保险只是保障了短期风险，没有考虑长期风险。农业规模经营要想稳定发展，需要有长期性和连续性，所以长期风险问题有待解决。

4 研究结论

首先，本文对土地流转履约保证保险的产生背景进行概述，通过2007—2016年的部分数据可以看出，我国处于土地快速流转的环境中，土地流转的失约问题层出不穷，推广该险种是很有意义的。同时，整理相关文献发现，大部分学者认为该险种可以一定程度上完善土地流转风险防范机制。这也说明了对该险种进行试点是有必要的。

其次，本文对邛崃和海门的现状进行概述，主要了解两地履约保证保险合同的相关条款和推广情况。通过文中数据可以看出，履约保证保险正出于初步推广阶段，尤其是海门，2017—2019年该险种覆盖面逐步扩大。截至目前，市级农村产权交易平台的土地绝大部分已参保。从邛崃市和海门市两个试点可以看出，履约保证保险的推广是势不可挡的，该险种在江苏省有一个较好的发展前景。

最后，本文参考邛崃和海门，对履约保证保险尚存的问题进行了分析。整理相关资料发现，目前主要的问题还是土地流转行为不规范和违约后处理措施的欠缺。交易平台外的土地缺乏一些重要材料，所以不容易参保。就海门来说，在流转的全部土地中，进入交易平台的约为1/2，这说明履约保证保险覆盖面可能不足1/2，但这也侧面反映出该险种在海门或江苏省都有很大的发展空间。

5 对我国土地流转履约保证保险的建议

5.1 规范土地流转行为，完善土地流转合同相关条款

土地流转合同是土地流转中的重要凭证，也是投保的重要材料。为了履约保证保险更好更快地推广，土地流转双方应该严格按照各省级人民政府相关部门出具的模板签订标准、规范的农地流转合同。合同中关于“租金逾期支付”“解约条款”等内容需要有明确规定，为后续的监督和理赔等提供法律依据。此外，此次调研中发现，海门市小农户居多，一部分农户甚至通过简单的口头约定交易土地，缺乏保障。如果将土地交给村集体统一管理，进入市级农村产权交易平台进行交易，可以一定程度上保障农民的利益，并规范土地流转行为。

5.2 建立风险保障金制度。

现有的履约保证保险只是针对土地流转的短期风险，并没有考虑长期风险。因此，建立起长效的风险保障金制度，有助于稳定土地流转，促进农业规模经营的发展。同时，可以保障农民的利益。

参 考 文 献

[1]范丹，邱黎源，刘竞舸.我国土地流转违约风险防范机制研究——以邛崃市开展履约保证保险为例[J].四川师范大学学报（社会科学版），2018（1）.

[2]王艺超.我国土地流转履约保证保险的试点情况与发展建议[J].上海保险，2018（1）.

[3]周嵘.为土地流转拴上“保险绳”——四川邛崃探索土地流转履约保证保险纪实[J].农村经营管理，2017（1）.

[4]姚杰.海门土地流转履约保证保险首单赔付[J].农村经营管理，2019（5）.

[5]姚杰.给流转上“交强险” 让农户吃定心丸——江苏省海门市探索土地流转履约保险[J].农村经营管理，2017

（9）.

[6]罗玉辉.“三权分置”下中国农村土地流转的现状、问题与对策研究[J].兰州学刊，2019（2）.

[7]吕军书，贾威.“三权分置”制度下农村土地流转失约风险的防范机制研究[J].理论与改革，2017（6）.

[8]黄延廷，郜若瑶.农地流转的失约风险及其防控[J].江苏农业科学，2019（3）.

[9]黄源，谢冬梅.“三权分置”背景下农村土地经营权抵押贷款难点和破解思路[J].四川师范大学学报（社会科学版），2017（3）.

[10]曹新富，李美存.我国农村土地流转失约风险及防范研究——以四川邛崃市为例[J].山西农业科学，2017（1）.