控制论四要素视角下的高校内部控制问题分析与对策

蒋欣然

【摘要】  文章结合控制论的思想和方法，对高校内部控制进行跨学科系统建模，将高校内部控制的五要素映射到控制论框架下的四要素：受控对象、传感器、执行器、控制器，进而采用闭环反馈控制论，对高校内部控制建设中存在的典型却易被忽略的问题进行定量、半定量的系统性分析，揭示了受控对象特性不明导致的盲目控制、机械化办公带来的信息延迟、身兼多职造成的难尽其职、权责不一致形成的系统开环等问题的成因及危害，并结合控制论从四要素优化的角度提出了相应的解决措施。通过从控制论的视角对高校内部控制的重新审视，可以增强对高校内部控制认识的深度和重视程度，为真正建立高效运行、有效制衡、稳健控制的高校内部控制体系提供一种新的参考模式。

【关键词】   内部控制;控制论;跨学科;高校

【中图分类号】  F233  【文献标识码】  A  【文章编号】  1002-5812（2020）05-0026-06

高校作为一种社会成员的集合体，从本质上可以看成是由契约关系构建的复杂系统。控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监督作为内部控制五要素（阚京华、周友梅，2015），彼此之间是不可分割、相互联系的，只有平衡发展、协同控制才能保障系统的稳健运行，推动系统向内部控制的期望目标快速、良性地演化。

一、高校内部控制问题相关研究

自2012年《行政事业单位内部控制规范（试行）》发布实施以来，各高校积极推进内部控制建设，取得了一定的成效，目前相关研究主要集中在三方面：

高校内部控制体系构建方面，赵红卫（2015）运用马克思唯物主义方法论，建议以内部控制观念为核心，以内部控制信息化为保障，提出在构建适合我国高等学校特色的内部控制框架体系的过程中，不能单纯地通过废除或改变结构来解决组织问题，必须考虑问题中反映的人的因素。刘焕蕊（2017）认为高校在设计内部控制框架时，必须结合自身转型升级发展的特点和事业单位属性，有针对性地创新内部控制框架设计体系;在界定内部控制组织边界方面，高校应按照合规、报告、经营的优先顺序在三维目标定位的基础上，把组织边界从具体经济业务层面延伸到顶层决策层面。

高校内部财务控制方面，袁继英等（2014）系统分析了科研经费管理内部控制需要关注的五项主要业务的关键控制风险点，逐一梳理了各控制单元所涉及的主要和相关责任部门，并提出了明确部门分工、加强协作等建议。陈文川等（2016）从内部控制环境、风险管理意识、完善内控制度、信息公开、监控渠道五个方面提出了建立健全高校财务内部控制的措施，并在此基础上提出高校在财务管理方面应牢牢抓住事前、事中、事后的重要事项，防范财务风险，提高财务管理水平。

高校内部控制风险管理方面，雷振华等（2014）分析了管理人员责任不明确、财务管理制度不健全、财务预算失控所导致的高校财务风险成因，根据内部控制五要素构建了一套基于内部控制视角下的财务风险预警指标体系。孙支南等（2016）认为高校内部控制与风险管理的主体与客体等具有一定的重要性和联系性，基于内部控制与风险管理的三种关系图式，指出高校内部控制与风险管理应当融为一体，走向以风险管理为轴的高校内部控制。

由以上对高校内部控制现状的研究可以发现，目前对我国高校内部控制的研究主要针对宏观框架、单项业务活动、单一要素等方面;采用的研究方法局限于内部控制这一单一学科，且一般从表象出发，以具体案例和经验总结为主要分析手段，缺少对问题底层机制的认识和对系统的理论分析研究。本文认为，对于内部控制这类具有复杂性和丰富性的问题而言，单一学科的分析视角具有一定的局限性，会导致对问题认识的全面性不足;同时，缺少有深度的理论指导，会导致对问题理解的系统性不足。以上不足将导致高校内部控制综合效果不佳，制定的方针决策难以贯彻执行，进而阻碍高校在科研、行政、生產等方面的经济性、效率性、效果性的提高（王卫星、程莹，2016）。

本文结合控制论的思想和方法，通过引入成熟的经典控制论，在控制论的视角下重新审视内部控制，建立其在控制论框架下的系统模型，并针对当前高校内部控制建设中受控对象特性不明导致的盲目控制、机械化办公带来的信息延迟、身兼多职造成的难尽其职、权责不一致形成的系统开环这些典型却易被忽略的问题，深入分析其成因及危害，并结合控制论从四要素优化的角度提出相应的解决措施。

二、控制论与高校内部控制

（一）控制论视角下的高校内部控制建模

控制论是一门研究机器、生命社会中控制和通讯的一般规律的科学，它以信息获取与分析为基础，研究各类系统如何保持平衡状态或稳定状态，并通过一定的调节和控制规律以达到期望状态（陈云等，2016）。典型的闭环反馈控制系统一般包括四大组成要素：受控对象、传感器、控制器和执行器。受控对象是指被控制的事物或生产过程，传感器采集受控对象的输出状态并将其变换为某种便于处理的信号表征，控制器根据实际信号表征与期望值之间的偏差生成控制信号，进而调节执行器对受控对象的驱动力大小和方向。经过多次迭代反馈控制，受控对象的输出状态可被调节至期望状态。

为便于分析讨论，本文将高校内控系统简化为线性控制系统，其系统框图如图1所示。高校作为受控对象，其发展状态A依赖于管理者对权力执行的规范度和有效性R，设其传递函数为G0，即依赖变换关系A=G0R;通过对发展状态A的评估实现信息采集，实际效果的评估表征为Er，设其传递函数为K;将实际效果Er（例如实际的招生数量/经费支出等）与最优效果Ee（例如期望的招生数量/经费预算等）进行比较，定责制度将会根据效果偏差ΔE（即Ee-Er）对管理者以奖惩的方式进行反馈调控，设其调控的传递函数为Gc;管理者在一定的利益驱动下执行权力，设按规范执行权力的驱动力为F，权力执行的规范度、有效性为R，二者的传递函数为H。其中，驱动力F为固定工资S0、外界诱因S1、奖惩Sx的综合效果，即F=S0-αS1+Sx。

根据线性系统的可叠加性和高校内部控制的系统框图得到发展状态A的表达式如下：

（二）闭环反馈控制与高校内部控制的关联分析

内部控制包括控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监督五要素，这些要素均可关联到闭环反馈控制系统中的相应要素，如图2所示。

控制环境是内部控制所有其他组成要素的基础，通过对控制环境的分析可以全面把握内部控制受到的影响因素;而在对闭环反馈系统进行控制器设计之前，需要了解受控对象、传感器、执行器的输入—输出响应特性，这些特性隐含了环境因素对控制系统的影响。因此，控制环境可以反映在受控对象、传感器、执行器三者的模型特性之中。

风险评估是指分析可能存在的风险及可能产生的后果，进而考虑适当的控制活动;在闭环反馈控制系统中，控制器根据传感器的输出信息评估系统的状态，典型的如PID控制器会评估系统当前、过去和未来的状态，进而按照一定的控制策略输出控制指令。因此，传感器与控制器共同扮演着与风险评估类似的角色。

控制活动是指为确保管理层的指示得以执行，削弱风险的政策（做什么）和程序（如何做），可映射到控制器的控制策略生成和执行器的动作响应。

信息与沟通是指相关信息的收集、处理和传递，对应于控制系统中负责采集、预处理和分发功能的传感器。而从广义上讲，信息与沟通还包括信息渠道的建立，在控制系统中对应着代表信息流的箭头线，但在简化建模分析过程中可将这些信息流的传递特性归结集总为传感器。

监督是指评估系统运行质量的过程，进而为风险评估和控制活动的决策提供依据，等效于效果偏差ΔE的产生过程。因此，传感器的信息采集与控制器对偏差的评估需求，二者的共同作用产生了監督。

由上述分析可知，高校内部控制的五要素可以映射到闭环反馈控制的四要素。换言之，闭环反馈控制的四要素涵盖了内控五要素，是内控五要素在控制论框架下的一种新的体现形式。同时，闭环反馈控制将这些要素集成到一个关联系统中，借用控制论中成熟的分析理论能够更好地定性或半定量地揭示各要素的相互作用关系，增强对内部控制的系统性理解。

三、高校内部控制存在的问题成因及危害

按照经典控制论，设计合理的定责制度Gc进而形成闭环反馈系统，可以消除随机变量外界诱因S1对发展状态A的影响。而定责制度GC只有基于准确的高校模型G0、及时的信息采集K以及可靠的管理执行H进行设计，才能发挥出理想的控制效果，实现对系统的稳定控制和消除效果偏差。目前高校的内部控制在这四要素中均存在不足，主要体现在以下几方面：

（一）受控对象的特性不明导致的盲目控制

随着社会的发展，内部控制越来越受到各行各业的重视，高校管理层也逐步开始对内部控制进行规范，出台了一系列内控手册及内控制度。然而，由于高校内部控制的发展起步较晚，多数内控手册中的制度框架是从其他行业中机械地照搬过来的，并非基于对本单位受控对象的特性进行分析而设计。高校作为受控对象，其特性决定了传感器选择什么类型、采集哪些信息，控制器采用的控制策略是否合适，执行器需要具备多强的驱动能力，掌握受控对象的特性是构建控制系统的首要前提条件。在高校这个受控对象特性不明的条件下开展内部控制建设，将会造成内控结构配置不合理、内控方法与受控对象不匹配，从而导致受控对象难以完全理解和遵从内控制度，进而导致重视程度不够、配合程度不高，使得繁杂的内控制度大多仅停留于条文形式。因此，由于管理者制定制度的盲目性以及受控对象的理性忽略，导致虽然耗费了大量时间成本和资金成本，但内部控制的执行力度相对较差，效果及收益并不显著。

（二）机械化办公带来的信息延迟

信息时代已经迈入了智能化阶段，各行各业充分利用人工智能、深度学习、大数据挖掘、区块链、智能服务机器人等新兴技术提升工作效率、降低有效成本，以增强核心竞争力。然而，我国高校在弱竞争压力的环境下，沿袭着传统的办公模式，在智能办公方面发展得较为缓慢。在很多高校内部，部门与部门之间、上级与下级之间，信息的产生、传递、处理与认证审批等环节仍运行着纸质化、机械化的办公模式。

从控制系统的角度看，纸质化、机械化的办公模式会在传感环节产生延迟，若控制器的设计未针对延迟进行额外的补偿控制（进行补偿控制设计的难度一般较大，尤其是针对复杂系统的补偿控制），将会造成系统振荡。假设i时刻传感器获取到的实际效果信息为Er（i），但延迟时间d后才传递到控制器，则i时刻的效果偏差为：

本文采用Matlab/Simulink对如上页图1所示的系统进行仿真，仿真参数取值如表1所示。不失一般性，以归一化的方式对仿真参数G0、K、H进行设定，但设置Gc>1以满足B>1的振荡发散条件，主要为说明信息延迟条件下的振荡现象，其他输入参数可任意设定，在实际案例中可根据具体情况进行分析设定。

仿真结果如下页图3所示，其中图3（a）、图3（b）分别为信息采集环节中有/无延迟时的结果。由仿真结果可知，有延迟时的系统输出振荡并发散，而无延迟时的系统输出基本被控制在期望值附近。原因为：当受控对象实际发展状态良好时，因信号表征的延迟导致控制器判定当前系统发展状态不佳，从而对执行器施行了惩罚调控;当受控对象实际发展状态不佳时，同样因信号表征的延迟导致控制器判定当前系统发展状态良好，从而对执行器施行了奖励调控，错位的控制最终导致系统逐渐走向振荡甚至发散，无法实现稳健的控制。

在实际中，落后的办公模式不但增加了事务办理流程的繁琐性，造成更多能量、资源、人力成本、时间成本以及机会成本的消耗，更重要的是，当出现问题时，亦无法为内控决策的动态调整提供及时有效的反馈信息，将使得事态发展进一步恶化，增加了内控管理的难度。同时，低效的信息流动也妨碍了任务的推进速度，导致成果的延迟产出。由于闭环反馈系统的环状结构，当延迟存在于其他环节时，同样也会造成振荡的结果。

（三）身兼多职造成的难尽其职

在我国，不少高校教职人员在承担教学与科研任务的同时，还兼管学校的行政管理工作，身兼多职所获得的权力便利性驱使某些能力欠缺的人员也热衷于追求“双肩挑”。兼职人员由于精力有限且业务不熟，在教学科研上有心无力，在管理上亦不能做到尽职尽责，相当于在控制系统中采用了能力受限的执行器。假设执行器的最大输出为Rmax，根据如图1所示的系统控制框图，当满足下式条件时，系统将出现非线性：

式（7）所代表的意义是，输入的驱动力很强，对执行器输出的期望值超过了执行器所能响应的上限。

可以一组算例来更好地理解式（7）发生时的影响，设G0=1、K=1、H=1、Gc=7、S0=5、S1=5、α=0.6、Ee=10、Rmax=1，这组参数满足式（7）。此时执行器的传递函数如图4所示，系统为非线性系统，式（1）不再成立，但可根据系统框图通过离散迭代的方式求得此时的发展状态A=1，与期望状态Ee=10相差高达90%。由此可见，能力受限的执行器在强驱动力（如压力等）条件下将难以有效校正受控对象的状态，无法实现理想的控制效果。而当执行器能力不受限时，由式（1）可得发展状态A=9，与最优状态仅差10%。

此外，某些“双肩挑”的兼职人员甚至为了追求面子工程，利用职务之便滥用行政权力，私占公用资源，出现使用非正当手段竞争、造假等学术腐败行为。从内部控制的角度分析，身兼多职造成的权力泛化也不利于对舞弊与错误的防范和发现，给教学科研的发展和管理带来极大不便。

（四）权责不一致形成的系统开环

责权一致是确保组织高效运转的基本原则之一，要求职位的职权和职责对等一致。然而，我国高校属于非营利性事业单位，教职工的工资主要来源于财政拨款，现行的绩效工资构成基本固化，难以起到激励和监督的作用，进而造成某些人员、部门在其职却未尽其责，出现较为严重的职权和职责不统一的现象。典型的如很多工作由推进人承担责任，而对进行监督和检查的工作人员缺乏有效的奖惩措施，监督和复核工作流于形式，并没有发挥其实质作用，致使小问题发展成为大错误。

有权无责相当于将掌权人员置于开环的工作状态，当系统无反馈控制时，即Gc=0，式（1）可化简为：

由式（9）可知，无反馈控制时，开环系统的实际效果将严重受到外界诱因的影响，使得系统输出偏离期望的最优效果，产生不可控的未知风险。在实际中，有权无责容易助长权力滥用和官僚主义，一旦外界有诱导因素入侵，很可能导致有权无责人员偏离原本的职务目标，轻则形成懒政、阻碍学校发展，重则滋生腐败、造成学校的重大经济损失。另一方面，有权无责必然造成责任转移，使得原本不应当承担责任的主体负担过重，束缚其积极性和主动性，进而抑制主线任务的推进速度。

四、解决措施

（一）掌握內控对象特性，面向特性制定制度

各高校拥有的人力物力资源、当前所处的发展阶段以及面临的主要问题等均不尽相同，管理者不应凭自己的主观臆断或者生搬硬套其他领域或其他院校的冗长繁杂的条文，而应当根据本校的工作、科研、教学等方面的具体情况深入基层调研，充分了解受控对象的特性，并将这种特性有机结合到内控制度的框架设计和具体实施方式中，从而避免受控对象特性不明导致的盲目控制问题。

受控对象的特性分析得越准确，控制制度的制定才能越合理有效。当牵涉因素过多、问题过于复杂，无法直观预测拟定制度可能造成的影响时，可引入群智能（刘全平等，2014）、复杂网络控制（王舰等，2018）、多方博弈论（郑延斌等，2015）等先进方法和技术（如图5所示），建立受控对象个体的基本模型及个体间的制约关系，分析内控制度介入下受控对象群体的演化规律，进而模拟出群体涌现出来的宏观表现结果。最终，通过可量化的模拟提升对受控对象的认知水平，从全局、战略、动态发展的角度评估内控制度条文的合理性和有效性，实现对内控制度的精简和优化。

内控制度的宣贯方式本身也属于内控制度设计中需要考虑的因素之一。艰涩难懂的内控制度即使在理论上再有效，在实际执行中也会大打折扣。因此，在优化内控制度本身的同时，还应当创新宣贯方式，在宣传上采用多种形式和途径对内部控制进行宣传和讲解，如针对频发重点问题开展内部控制专题培训、基于微信平台开设知识问答竞赛、制作简明易懂的宣传小视频等，以易于被受控对象接受的方式，使受控对象更好地理解和支持内控政策，即相当于改造受控对象的响应特性，提高对内控执行过程的配合度。此外，开放受控对象对不合理制度的建议申报渠道，可形成内控系统演化的良性循环，使之成为高校加速发展的长效保障机制。

（二）智能办公提效增能，缩短系统延时环节

针对机械化办公带来的信息延迟问题，若为了避免延迟造成系统振荡发散而降低系统环路增益，即使得B<1，将造成系统的控制力度不足，使得实际效果Er远远偏离于期望的最优效果Ee，其极限便是系统开环。因此，降低系统环路增益是退而求其次的下策，缩短系统延时环节才是根本。高校作为先进技术的发源地，应该与时俱进创新办公手段，应用先进的智能技术改变信息的生产方式，解决传统办公体制中顽存的低效环节和漏洞环节，进而缩短信息获取、信息传递、信息管理、信息分析与决策等信息路径的延时，实现智能办公，提效增能。

在缩短信息获取、信息传递的延时方面，可利用智能APP将非关键性事务流程进行线上整合，构建在线协同办公的环境，并实现电子上传、在线查询、在线申请、在线审批等功能，使教职工随时随地掌握工作动态，不再因为出差、开会等工作延误审批检查及授权，极大地提高办事效率和工作效果。在缩短信息管理、信息分析与决策的延时方面，可利用大数据挖掘技术辅助人工分析（汪士果等，2011），从海量的数据中发现更高维、更复杂、更深层的内在隐藏模式（Lecun Y.等，2015），使海量的沉积历史数据重新产生价值。同时，基于在线机器学习技术，持续自主地学习新产生的数据，形成对数据挖掘结果的滚动优化，可为决策者的内控管理提供动态、精准的实时支持。高校应结合自身特点，有选择性地、分阶段地进行智能化办公改造，借助人工智能的第三次浪潮，实现自身办公效能的升级。

（三）依能力定岗位分配，因岗制宜能者兼任

针对身兼多职所带来的难尽其职的弊端，应采取“依能力定岗位分配，因岗制宜能者兼任”的人事制度。总的来看，根据式（7）可知，要想避免此式的成立，对于能力有限（Rmax较小）的人员，应降低对其的期望值Ee，提供适中的工资激励值S0，并安排非重要岗位;而对于重要且需要兼任的岗位（高期望Ee、高工资S0），则需要选择能力足以胜任者（Rmax较大），以获得应有的投入产出比。

具体来说，对于以事务性为主的行政管理部门，崗位事务繁多且责任重大，不太适合兼任（否则将会超出其Rmax值），应选择专职人员，履行好自己的行政岗位职责，以便更好地为教职工服务。另一方面，高校是一个具有较强专业性的学术组织，以学生为本，以教学科研为主。对于和教学科研关系较为密切的部门，如果相关领导不懂业务，不了解学科发展方向，就难以认识到教学、科研所遇到的主要矛盾（即其在教学领域的Rmax值较小），从而无法较好地领导教职工开展教学工作，更不可能在战略发展层面上进行专业布局。因此，教学科研岗位的领导人员应当具备相应的专业技术背景，此时从教职科研人员中选择合适的人员承担“双肩挑”职责就有其价值和意义。但在选人用人的过程中需要严格参照不相容岗位相分离原则进行兼职定岗，从科研能力、思想品格、为群体服务意识和责任感等多方面对兼职申请人员进行审核，并制定相应的权力制衡与监督机制，将其权力约束在适当的范围内。

（四）权责一致厉行奖惩，构建闭环约束机制

权责一致的关键是构建权力—责任的闭环约束机制。按照博弈论理论，多方博弈的系统中理性个体以实现自身利益最大化为目标，故只靠个人素质和道德难以实现对权力的有效约束。奖励和惩罚是与利益直接相关的调控手段，通过建立一系列具有操作性的奖惩措施并严格执行，可形成从责任到权力的关键性闭环反馈回路，有效地矫正权力使用行为，既确保权力的正常行使，又可抑制权力的私用滥用，从而达到权责一致。

由式（1）可知，当定责制度Gc力度较强时（理想情况可近似假设Gc=∞），式（1）可化简为：

即实际效果评估为：

由式（11）可知，此时系统表现出风险抵抗能力，即系统完全消除了外界诱因的干扰，发展状态达到期望效果。

因此，高校应解放思想，借鉴市场调控中的奖惩机制和先进的智能化监管方式，建立科学有效的绩效考核体系。针对不同岗位和事项任务，制定合适的奖惩权重系数，通过奖惩双重激励，将认真履行本职职责的行为期望收益调整为最大，提升权力人员对职责的重视程度。同时，制定多元化的绩效分配制度，避免平均主义和固定绩效的分配方式，充分调动高校教职工工作的积极性并激发其工作潜能，通过生产关系的创新变革，从整体上提升高校的生产力。

五、总结

本文采用跨学科的方法，结合控制论对高校内部控制进行系统性分析，可以克服面向单一要素、采用单一学科的研究范式产生的局限性。通过将内控五要素映射到控制论的闭环反馈控制框架中，建立了高校内部控制在控制论视角下的系统模型，为高校内部控制的研究提供了一个新的视角。通过引入控制论中的成熟分析理论，针对高校内部控制中存在的典型却易被忽略的问题进行了定量、半定量研究，在控制论框架下揭示了问题的成因和演变危害。同时，结合控制论从四要素优化的角度提出了相应的解决措施。将高校内部控制中存在的老问题、老办法迁移到具有成熟理论框架的领域中去重新认识，不但可以增强对高校内部控制的认识深度和重视程度，也可充分借鉴成熟理论的指引，使得内控制度的制定变得有理论可依、有据可循，从而真正建立起高效运行、有效制衡、权责一致、稳健控制的内部控制体系，为高校的发展提供有力的支持。

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