基于土地、户籍、公共服务联动改革的辽宁新生代农民工市民化问题研究

张丽艳 崔宁

摘 要：新生代农民工已成为中国经济和社会发展的重要力量，其市民化是劳动力转移、产业结构调整和城市化进一步发展的必然要求。研究发现，市民化和农村劳动力转移相互促进，且新生代农民工有很强的市民化倾向，但承包地及宅基地、户籍、社会保障和子女教育等因素的限制严重阻碍其市民化进程。因此，辽宁应以建立户籍、社会保障和土地制度联动机制为主导，同时兼顾住房、技能培训和儿童教育等制度改进，以期促进新生代农民工市民化。

关键词：新生代农民工;市民化;“两地”;联动机制

中图分类号：F323.6        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2020）03-0012-02

2018年我国农民工总量为2.88亿人，占产业工人的2/3以上，成为促进经济增长和社会发展的主要力量。新生代农民工占全部农民工的51.5%，成为农民工的主力军，新生代农民工的迁城之路不比老一代容易。近年来，农民工回乡潮和部分城市用工短缺等现象给政府敲响了警钟，解决农民工尤其是新生代农民工市民化问题成为当务之急。制造业作为辽宁经济振兴中的支柱产业，容纳的新生代农民工数量众多。因此，进行制度体系改革，选择合理的路径推进新生代农民工市民化发挥至关重要的作用。

一、新生代农民工市民化的必然性

1.稳步推进农村剩余劳动力转移的要求。根据中国社科院学者李长安的测算，在现有劳动生产率和土地承载力的条件下，目前中国农村剩余劳动力仍有8 000万—1亿人。辽宁农业劳动力的占比很大，需要通过向城市转移实现不同生产部门之间劳动力资源的合理配置，以促进经济健康发展。农村劳动力需转移的数量等于在城镇工作的农民工数量减去已经取得户籍的城镇在岗农民工数量，再加上农村非农劳动力数量以及农村剩余劳动力数量的总和。有研究显示，市民化与农村劳动力转移之间互为因果关系，二者相互促进。农民工市民化滞缓是制约劳动力转移的主要障碍，因此，农民工市民化是促进辽宁农村剩余劳动力向城市转移的重要途径。

2.工业化和优化产业结构的要求。根据国家统计局对新生代农民工的调查，70%的农民工选择在东部地区工作，主要集中在第二和第三产业，其中制造业集中度达到44%。辽宁是工业大省，装备制造业是支柱产业，而且也是农民工高度聚集的行业，产业结构调整需要更多技术熟练、就业稳定的工人。振兴东北老工业基地战略和辽宁沿海经济区发展规划的实施，使辽宁经济发展加快，新型工业化对产业工人的需求将进一步增加。新生代农民工受教育程度较高，对市民化的渴望更强，这一群体注定将是促进辽宁工业化和优化产业结构的重要力量。

3.促进城市化健康发展的要求。辽宁的城市化水平在中国处于领先地位。建国初期，辽宁城市化水平迅速提高。1953年第一次全国人口普查显示，辽宁城市化率为27%，具有老工业基地的优势。1990年为50.86%，辽宁城市化率处于领先地位。到2018年为67.37%，比全国平均水平高59.58%，位居第六。但同时也存在迁城人口比例较低等城市化质量的问题，因此，提升辽宁的城市化质量比推进速度更为重要。而农民工市民化对城市化健康发展具有重要作用。

4.保持稳定的要求。与第一代相比，新生代农民工把个人的长期发展放在首位，而不仅把维持生计作为其留在城市工作的主要原因。他们对土地的依恋并不像他们父母那么深，同时渴望生活在城市，所以更需要而且也更容易市民化。即便如此，现有制度下新生代农民工难以获得城市居民资格，加上他们缺乏农业经验，在城乡之间被双重边缘化，成为社会不稳定因素。农民工市民化能够实现工业化和城市化的统一，统合其工作性质和地域，可以从根本上消除这种不稳定。

二、新生代农民工市民化的主要障碍

1.二元户籍制度。中国的户籍是记录和保留自然人基本信息的法律文件，它与社会福利有关。二元户籍导致城乡居民在就業、住房、社会保障和教育方面的权利不平等，严重阻碍了农民工的市民化。一些具有良好工作技能、稳定工作和收入的新生代农民工却因户籍问题无法定居城市，二元户籍制度作为农民工市民化最大的障碍，影响辽宁的城市化水平和质量。

2.土地制度。根据《农村土地承包法》，在土地承包期内，农村人口迁居除县城的大中城市变为非农业户口，土地承包者必须把耕地归还集体经济组织，同时须出售农村宅基地和住房给集体经济组织居民。即农民工迁居到城市不仅会失去土地和宅基地，而且除了住房基本得不到“两地”的退出补偿。农民工宁愿在城乡之间迁徙奔波，也不愿完全失去“两地”的保障功能，这严重阻碍了农民工市民化进程。

3.低收入。国家统计局发布的《2018年农民工检测调查报告》显示，农民工月收入3 721元，基本与城镇居民平均可支配收入持平，仅相当于城镇职工月收入的2/3。根据对农民工的调查，67.2%的新生代农民工认为自己收入低，是阻碍他们迁居城市的主要障碍。低收入的原因在于，一方面，农民工自己缺乏技能和工作经验;另一方面，企业对新生代农民工不够重视，不愿为其福利提供有力保障，技能培训和职业晋升机会几乎被忽视，这在一定程度上影响了他们的工作热情。另外，近年来城市物价水平不断上升，城市生活成本日益增加，也加剧了定居城市的农民工困境。

4.公共服务的不均等。中华全国总工会的调查显示，近半数的新生代农民工尚未成家，这意味着他们中的大多数人必须在城市工作期间解决自身生活中的一些重要问题。一是住房问题。调查表示，63.2%的新生代农民工认为住房问题是阻碍城市安置的主要因素。大多数新生代无力买房，他们住在工厂宿舍、工作棚或生产场所，独自租房或与他人合租。二是在社会保障方面。农民工尚未完全被纳入城市社会保障体系，参加社会保险的比例较低。根据专项调查，截至2018年底，农民工养老保险的参保率低于22%，其他社会保险项目，如医疗保险、失业保险和工伤保险等参保率也较城镇职工低得多。三是在儿童教育方面。子女教育问题是新生代农民工人生计划的重要组成部分，而入托入学难问题难以解决。四是自身培训方面。新生代农民工注重职业发展和精神需求，但得到来自企业对他们的职业生涯规划及培训机会很少。

三、制度改革促进新生代农民工市民化

1.构建户籍、社会保障和土地制度的联动机制。实行统一户籍制度是促进农民工市民化的第一步。2009年辽宁出台统一户籍相关规定，以定居条件解决农民工的户籍问题，拥有自己住房或者长期租房的农民工可以获得城市户籍。但相关政策不完善，存在诸多问题，很少有农民工可以负担起买房费用且长期生活在城市的能力，而且对于“长期”的界定并不清晰，难以实践。为此，首先，辽宁应加强户籍制度改革，考虑软化条件，包括长期租房，明确在城市租房时间期限。其次，稳步推进统一户籍制度，完善社会保障制度，使新生代农民工更容易在城市定居。再次，由于户籍制度及劳动管理等导致农民工收入低，考虑到他们习惯依赖土地，制定政策让农民工迁入城市后仍保留土地承包权一段时间，并允许在更大范围出售其宅基地和坐落其上的住房以提升其价值，确保他们可以利用土地收入来解决城市生活问题。待农民工最终解决城市住房等问题，土地安全功能将逐渐减弱，农民工将完全离开土地。

2.解决住房问题。新生代农民工住房政策已在辽宁省列入规划，但效果不佳。除大连市外专门为农民工群体建房微乎其微，也未出台农民工住房公积金政策。辽宁可以效仿其他省市，如上海、重庆模式建设宿舍和农民工公寓，必须完善生活设施和加强管理。尽快把农民工纳入城市住房保障体系，使他们享受作为市民福利的廉租房和公租房，并制定把农民工纳入住房公积金制度等相关政策。

3.提高合同签订率，保护农民工的合法权益。按照法律规定签订正式的劳动合同才能保护农民工权益。据调查，54.4%的新生代农民工没有签订合同，劳动力供给过剩背景下企业出于节省用工成本考虑不愿意签订合同。没有了合同约束，一是无法保证所有的农民工享受各种社会保险，二是雇主可以随意延长工作时间，不及时支付工资。因此，有关部门应加强对企业的监督检查，迫使他们签订劳动合同，以更好地保护农民工的权利，并对其拒绝签劳动合同的行为予以法律制裁或行政处罚。

4.建立人性化管理体系。新生代农民工收入普遍较低，城市生活成本较高，如果掌握技能的农民工因生活所迫返乡，企业需追加对新工人的培训投资，势必增加用工成本。但由于新生代农民工有更多的利益诉求，仅靠提高这一群体的工资也不能保证使其长期留在企业。因此，容纳较大数量农民工就业的辽宁省，不仅要适时适度提高新生代农民工的工资及社保待遇，而且要引导企业关注其更高层次要求。如重視新生代农民工的人文关怀和人性化管理，确保他们享有平等的福利待遇和晋升机会，协助其制定合理的职业规划。另外，应建立企业、政府和培训机构合作举办培训的长效机制，从根本上解决辽宁新型工业化的较高技术要求与60%的农民工从未接受过培训的矛盾。作为教育大省辽宁应为新生代农民工提供包括计算机等普通培训内容，以及针对其工作性质开展特殊技术培训，特别是专业资格水平等方面的培训。

参考文献：

[1]  张丽艳，王洪涛.关于建立户籍、社会保障与土地联动机制的研究[J].经济纵横，2009，（9）.

[2]  陆学艺.当代中国社会流动[M].北京：社会科学文献出版社，2004.

[3]  顾丹，吴伟.辽宁省新生代农民工永久性迁移影响因素分析[J].管理科学，2017，（4）.