基层检察院案件质量评查实践及其问题探讨

陈晓艳 吴 彤

福建省福州市仓山区人民检察院，福建 福州 350007

案件质量评查是检察院加强内部监督、提高办案质量、促进规范司法、提升检察公信力的重要手段，在落实司法责任制、构建司法监管机制方面具有特别重要的意义。本文拟从案件质量评查实践出发，探讨基层检察院落实案件质量评查、加强内部监督管理及落实司法责任制的相关问题。

一、基层检察院案件质量评查实践存在的主要问题

（一）评查组织权威性不足

各地基层院的评查组织模式大致可分为以下三种：评查工作领导小组-领导小组办公室-评查人员的三层级模式、案件管理部门负责评查的单层级模式以及办案部门自查-案件管理部门抽查的两层级模式。单纯依靠案件管理部门进行评查的单层级模式明显无法应对日益增长的评查数量。在两层级模式中，各办案部门的案件质量评查意识普遍不高，部分隶属于办案部门的评查人员甚至还存在评查案件“有数量低质量”的情形。在三层级模式下，评查工作领导小组以检察长为组长、副检察长和检委会专职委员为副组长，各业务部门及政工、监察部门的负责人为成员，下设领导小组办公室（挂靠在案件管理部门）负责日常工作，该组织模式组织结构较为严密，组织权威性相对较高，但是，该种组织模式下的实际执行者多为案件管理部门负责人，而其他业务部门负责人与其是同层级的小组成员，实际上也不可避免地产生组织权威不足的问题。

（二）评查人才紧缺

好的评查员不仅能提高评查质量，还能适时缓解基层检察院的评查压力，然而，在基层人民检察院的案件质量评查实践中，评查人才紧缺问题尤为突出，案件管理部门专职评查人员紧缺。检察机关内设机构改革后，基层检察院承担案件管理职能的综合业务部门通常还需承担其他业务职能，专职评查员往往需要身兼数职，难有时间和精力专司其职。虽然说，案件管理部门评查人才短缺的问题可以通过抽调全院的员额检察官来解决，但实践中却问题诸多。大部分隶属办案部门的评查人员仍停留在纠正文书格式、查找错别字等低级评查水平，案件评查流于形式，评查质量普遍不如专职评查员的评查质量。

（三）评查标准不统一

各基层检察院在评查实践操作中存在评查标准不统一的情况。主要体现在评查内容标准不统一和评查结果等次认定标准不统一两个方面。评查内容标准不统一容易导致评查的主观随意性增大，贬损评查结果的客观性，导致后续的评查结果无法用来进行横向比较。由于缺乏具体、可操作的评查标准，评查人员在实践中会通过“重程序、轻实体”的主观评判标准来规避评查结果的争议性，如对法律文书和卷面瑕疵等程序性问题进行评查，对实体性问题一笔带过。在评查结果等次认定标准方面，也存在着标准不统一的情况。由于《人民检察院案件质量评查工作规定（试行））》中对评查结果的认定较为笼统，基于保守，评查人员普遍存在较少认定“优质”案件、大规模认定“合格”案件、尽可能不认定“瑕疵”案件、不存在“不合格”案件的评查现象。

二、基层检察院案件质量评查实践存在的问题分析

（一）案件管理部门的职权设定与部门配置之间的矛盾

案件质量评查无法向纵深发展，实际是由案件管理部门职权设定较强与部门配置较弱之间的矛盾所致。随着检察体制改革的不断深化，权力清单下放职权、“捕诉一体”全面展开都无不是在扩大员额检察官权力，强化内部监督、规范司法办案势在必行。对于基层检察院而言，由于案件管理人才紧缺、相关配套保障制度落后，其案件管理部门难以将案件质量评查等对专业性要求较高的业务向纵深推进，将实质性监督落到实处，案件管理部门虽有管理监督之名，却只能更多地承担“大内勤”的服务职责。

（二）案件管理部门人员流动与人才培养的矛盾

目前，各地区基层院案件管理部门人员流动性大，案件管理人才青黄不接，普遍存在案件管理部门员额一人独撑案件质量评查工作的局面。“打铁还需自身硬”，内部监督出成效，需案件管理人员业务能力比办案部门还硬，否则监督管理难以推行、难以服众。2018年废除案管办的声音甚嚣尘上，这也从侧面反映了部分办案人员对于案件管理工作的误解，这也从侧面反映了案件管理部门的内部监督还不够专业化。内部监督的专业化在于案件管理队伍的建设，如何吸引办案能力强的一线干警，为案件管理队伍留住专职的专业人才，实现人员流动与人才培养的良性互动成为案件管理部门建设的关键。

三、基层检察院案件质量评查实践的完善建议

（一）健全优化评查组织结构

对于评查组织机构的结构优化，应处理好单独管理与业务管理枢纽的关系。基层检察院可建立健全案件质量评查工作领导小组，在原有的三层级管理模式，强化评查组织的实质权威。加强领导小组办公室的单独管理能力，加强监督的相对独立性，可探索将领导小组办公室负责人调整为领导小组副组长（组织框架如图1），避免由于平级关系导致领导小组办公室落实评查工作时权威性不足的问题。通过理顺评查工作关系与权力运行规律，充分发挥案件管理部门对决策层的参谋助手和管理触角延伸作用。

（二）评查人员培养的良性互动

评查工作的顺利展开，除了要有强有力的组织保障，更需要有精兵负责案件评查工作的落实。在评查人员培养方面实现与业务部门实现良性互动，应该从高低端两条线实行分类培养，而且做到有进有出。低端案件管理人才培养主要目的是向各业务部门输送具有案件管理意识的新鲜血液。兼职评查员评查认识不端正，在某种程度上是由于兼职评查员未有中立的视角，单纯以办案部门视角来评价评查活动。基层检察院可制定相关制度，凡新进院的检察官助理，都需至案件管理部门进行短期学习，通过协助案件管理部门员额评查案件，逐渐熟悉具体的评查程序和评查标准，以达到最好的规范司法办案教育效果。高端案件管理人才培养主要目的是向本院输送准员额检察官或准业务部门负责人。一方面，基层检察院可探索将专职评查工作经验列为遴选入额的必要条件。另一方面，基层检察院可探索将拟提拔为业务部门负责人人选安排到案件管理部门担任副职并专司评查工作，以此锻炼其业务管理能力。

图1 案件质量评查工作领导小组组织框架图

（三）评查实施标准的细化统一

针对评查实践中，评查人员因评查标准不够细化导致评查工作无从下手的情况，可通过案件管理部门与相关业务部门共同出合具体业务条线的案件质量评査标准，尤其是在案件实体问题审查方面标准的细化，推动案件质量评査向纵深发展。案件管理部门通过与办案部门联合发案件质量评査标准，有利于提高评查的规范性，建立评查工作权威，获得相关业务部门办案人员的认同感，同时实现基层院内部评查标准的统一协调。应注意的是，随着智慧检务建设的不断深入，评查子系统的开发也被高检院提上了日程。依靠机器进行评查，很大层面上应是从纠正法律文书和卷面瑕疵等程序性问题入手，使案件评查人员在程序性问题方面可以节约较多的时间，这也就意味着，评査人员在人工评查时，应该把评查重心从程序性问题向实体性题进行转移，否则其评查的专业性则无法体现。因此，各地基层检察院应集思广益，积极实践细化标准，为高检院统一制定具体标准提供更清晰的数据。