浅析奈曼旗集体林权改革配套制度构建研究

王婷婷 张建成

【摘 要】集体林权改革在我国开展已久，改革后确立了农民对所承包林地的主体地位，农民经营林地的积极性也因此被调动起来。但是，由于集体林权改革配套制度的缺失，农民营林积极性持续性不高，林业发展缓慢，农民生活困难。本文以内蒙古自治区通辽市奈曼旗为例，分析了农民营林产生的问题并提出了提高农民林业补贴标准，减轻税负、明晰产权边界，构建专业化管理服务体系、发展多种林业主体等集体林权改革配套制度构建的建议。

【关键词】营林行为;配套制度;产权理论

1研究背景

2018年3月份，奈曼旗被通辽市确定为全市“农村综合改革试验区”，就推进农村牧区土地“三权分置”改革进行试验示范。截至目前，试点村共领办农牧业经营主体10个，流转和入股经营耕地、草地、林地等各类土地3.5万亩，试点村农牧民年人均增收1000元、为村集体年均创收10万元以上。通过改革激发促动，今年全旗土地规范化流转和入股经营20万亩，果树经济林32万亩，更多农牧民群众的积极性被调动起来，明显加快了农业供给侧结构性改革，有力推进了农企利益的紧密联结、互利共赢。另外，奈曼旗也是国家扶贫开发工作重点旗之一，所以对于该地区的农民而言，由于集体林地占比较大，所以农民更加迫切希望通过集体林权改革来增加收益，改善生活条件，所以本文通过对奈曼旗其中的四个行政村进行实地调研，利用调研数据运用调节效应模型分析集体林权改革制度对农民营林行为的影响，对提高农民收入提出具有建设性的建议。

2农民营林遇到的问题

2.1林业补贴政策激励效果式微

集体林权改革实施以来，国家为鼓励农民主动经营林地，为农民提供了诸多政策制度和物质技术上的帮扶，其中奏效最快的当属政府为承包林地的农民提供的营林补贴了。近年来，林业补贴出现了“低补贴减少，中等补贴恒定，高补贴增加”的变化趋势，这就说明较低的补贴已经无法继续调动原来的农户继续积极经营林地了，为了使林业补贴能够持续发力，政府不得不增加补贴金额来鼓励农户营林，而这种现象恰恰说明了林业补贴对于农民营林的激励作用日渐式微，对于如何调动农民积极营林，政府应当思考构建除增加林业补贴外的其他集体林权改革配套制度。

2.2政府激励措施单一化

奈曼旗政府为调动农民营林积极性采取了：1.政府补贴，为农民提供良种补贴;2.技术支持，为农民提高技术水平组织技术培训;3.资金支持，为农民提供无息贷款，鼓励金融机构向农户贷款;4.基础设施改善，积极修建道路，实现林区通网通电;5.其他这五种措施。

从根本上看这五种措施大部分均是从直接给予农民资金帮扶方面，也就是干预农民营林投入方面对农民进行激励的，短期内可以解决农民因林地经营前期投入巨大而丧失积极性的问题，但对于农民营林收益不确定性的问题并未得到解决，所以单一的激励措施对于农民营林行为的激励作用并不能长久，要想长久地调动农民营林积极性必须采取多样化的激励措施，完善集体林权配套制度。

2.3林业科技推广不足

林业科技的推广实则属于集体林权配套制度中的一项内容，科技推广的深入与否直接影响到农民的林业收入。根据调查研究，奈曼旗承包林地的农民大部分也是普通耕地承包者。由于耕地经营收益快且经营方式简单，所以他们的主要精力大多投入到了耕地经营中。林地经营则与之相反，林地经营不仅仅周期较长，由于其涉及土壤条件的掌控、种苗的选择和培育、林木的种植和维护等一系列问题，所以，林地经营需要更多的专业知识、种植技术和养护管理能力，这些都有赖于林业科技的推广。所以林业科技对农民的营林行为具有很重大的影响。

2.4林业发展主体建设不足

林业发展具有特殊性，由于其具有较强的外部经济性，所以长久以来推动林业发的主体一直都是政府。政府通过各种各样的政策手段牵引着林业发展，但是这样的发展是缓慢且存在逼迫性的，久而久之，政府通过政策发挥的激励性越来越小，其牵引力也越来越小，那么林业最终的发展将是缓慢甚至是滞后的。三权分置为除政府外的其他推动林业发展的单位、个人和社会组织提供了成长和发展的环境，同时政策也在其中简介地发挥了调节作用。但是，尽管农民认为推动林业发展的主体已经多元化，但政府仍旧是农民心中的第一选择，这说明了其他主体发展不足，难以与政府对林业的推动作用相较，也说明了农民营林的积极性和主动自愿性仍旧不高涨。

3配套制度构建

3.1加强政府林业扶持力度，调动农民营林积极性

政府应当加强对林业的扶持力度，以调动农民营林积极性为出发点和落脚点，把握住集体林权改革制度不断完善并深化的良好时机，因地制宜的制定一系列符合集体林权改革政策内容且惠及农民的政策，充分调动农民经营林地的积极性，减轻农民营林负担，发挥农民推动林业发展的主体作用。

3.2采取多元化激励措施，健全林业金融服务体系

政府应当积极解决林区基础设施建设问题，改善农民的生产生活条件，调动起农民营林的积极性。鼓励金融机构为农民优质的服务，搭建农业企业、政府企业、银行企业、科技企业互相合作的平台，建立并完善金融、科技和产业服务体系。积极推动林业发展和相关金融机构的对接与合作，创建林业融资信用平台，为农民营林提供更多资金、技术、销售的渠道。

3.3扩大林业科技推广，提高推广水平与效率

政府应当出台相关政策引导相关高等院校的科技人才深入基层为农民提供林业生产经营指导和服务。同时，依据行政级别由上而下联合乡镇村部组建科技队伍，为营林农民定期提供技术服务。另外，林业相关部门应该通过散发材料、会议宣讲、视频讲座、现场指导、手机短信、报纸等多种方式进行林业科技服务活动。林业相关部门也要因地制宜针对实际存在的林业经营问题，提供不同类型的林业科技服务;乡镇或者村里建立文化活动屋，广泛宣传科技文化知识，让农民具备基本的营林技能和抵抗林木病虫害的能力。

3.4发展林业合作社，创新林业经营方式

政府应当鼓励林业合作社这类推动林业发展的主体积极发展，为农民营林提供收益保障。出台相关的政策法规對林业合作社的发展提供帮扶，保证合作社有稳定的资金和技术供给，积极引导合作社之间的联合，鼓励林业合作社与电子商务合作，帮助林业合作社广泛吸收社会资金和增加银行贷款，增强林业合作社抗击自然和市场风险能力;第七，积极引导农民入股分红，鼓励其主动参与林业合作社。

4结语

集体林权改革配套制度的完善有利于农民营林积极性的调动，配套制度的构建是集体林权深化改革过程中必不可少的过程，主体改革任务的顺利完成也有赖于配套制度的完善，二者相辅相成，缺一不可。

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（作者单位：内蒙古农业大学）