近三十年我国“就近入学”研究述评

2020-04-12王天琪

文教资料 2020年28期

王天琪

摘要： “就近入学”政策是我国义务教育的基本政策，自1986年《义务教育法》颁布至今，相关条款及规定经历了不少变化与调整。通过对我国近三十年“就近入学”政策研究、探讨，发现其在内容维度上分为语义理解、实施效果、价值转型、发展走向四大主题;在特点维度上则分为多元理论视角、聚焦式问题呈现、立足理论与实际;在问题维度上体现出视野较狭窄、方法单一化。

关键词：就近入学择校教育公平研究述评

为保障义务教育的有序实施，1986年《中华人民共和国义务教育法》中首次明确提出将“就近入学”作为义务教育的基本政策。“就近入学”原则上指教育行政部门根据本地区公办学校的资源配置情况及义务教育适龄儿童分布与需求情况，合理规划和确定本区县义务教育阶段公办学校招生入学范围和招生人数，为适龄儿童提供就近入学的机会[1]（123）。“就近入学”作为我国义务教育阶段一大基本政策，旨在方便适龄儿童接受教育，规避不合理的择校现象，因学区分布不均、教育资源差异，使这一政策的公正性受到削弱，走向不公正不合理的困境，引起学者广泛关注。

一、“就近入学”研究趋势

从研究数量看，近三十年来我国学者关于“就近入学”的研究总体呈上升趋势。我国对“就近入学”的真正研究始于二十世纪九十年代劳文发表于《中小学管理》的《就近入学与义务教育发展》一文，文章主要从义务教育发展历史、我国现实条件及实施可能性等方面，论述“就近入学”政策在促进义务教育均衡发展方面起到的关键作用，增强大众对“就近入学”政策的信心。

1996年后，国家鼓励社会力量办学，由“优质完中”独立出来的初中学校转制成公办民助或民办学校。转制学校在财政方面脱离教育行政部门管理，不在国家提供的免费义务教育资源范围之内[2]（10-13）。从这一年开始，學术界对“就近入学”政策的研究逐渐增加，研究多集中于“就近入学”政策内涵、“就近入学”与“择校”的关系、“就近入学”与教育公平等层面的探讨。2014年教育部印发《关于进一步做好小学升入初中免试就近入学工作的实施意见》，包括合理规定招生范围、规范办理入学手续、有序确定入学对象等内容。这一意见与以往政策存在很大差异，使越来越多的学者更关注“就近入学”政策及其实践。

二、“就近入学”研究主题

近三十年来，我国学者关于“就近入学”的研究大都是宏观研究，从研究主题分布看，主要集中于教育公平、“就近入学”政策及法律探讨等方面，表明学者更希望在大方向上探讨与阐述“就近入学”。对“就近入学”具体实施的情况，学者关注较少，欠缺实证研究。

（一）何为“就近入学”：概念界定。

近三十年来，研究者对教育公平的理解因话语体系、研究立场等差异，对教育公平的阐述存在不同，作为子话题的“就近入学”内涵也存在争议。法律与政策、政策与理论、理论与实践间关于“就近入学”内容的理解发生偏离，对内容的分析是分析的起点与基础，厘清研究者关于“就近入学”内容层面的分析阐述对推进研究尤为重要。

“就近入学”政策的内容主要包括教育法律文本及教育政策文本。在法律文本层面，我国于1986年颁布的《义务教育法》和2006年颁布的《中华人民共和国义务教育法（修订案）》均在法律意义上对“就近入学”政策进行了规范[3]（16-20）;从政策文本看，1980年中共中央颁布的《关于普及中小学教育若干问题的决定》、1992年国务院批准的《义务教育法实施细则》等文本对就近入学主体、原则、举措等进行了规定。但由于教育法律文本制裁性弱及目标不稳定、措施不配套、可操作性弱等因素，因此不同主体对“就近入学”政策内涵理解缺乏统一，甚至出现“就近入学”政策与法律、规章相冲突的情况。

迄今为止，不同主体对“就近入学”政策内容、原则的理解仍存在较大差异，较前期研究，研究者对该政策更多转向基于理论视角进行分析，总体上呈现出理论化趋势。学界对“就近入学”政策的概念界定展现出问题聚焦、多维阐述等特征，对政策内容的分析越来越接近“就近入学”的本质特征、科学内涵。

（二）“就近入学”缘何饱受争议：实施效果。

“就近入学”实施至今，学界对实施效果一直存在争论，综合已有研究论述与政策实践反馈，“就近入学”政策总体上呈现出以下特点与趋势：

一是最初的积极乐观。在“就近入学”政策刚刚推出与实施的过程中，一些研究者持积极态度。一来基于个案分析，认为“就近入学是孩子的福气”，就近上学可以减轻父母和孩子的负担[4]（22）;二来基于社会大背景，认为这一政策的实施意味着义务教育从封闭走向开放，体现入学权利平等思想，保证居民子女享有平等接受教育的权利[5]（6-9）。这类研究者多认为“就近入学”政策的实施合理且卓有成效，予以支持。

二是随后的辩证看待。学者冯明（2003）认为在教育资源的均衡分布与优质教育资源的生成之间存在不可调和的矛盾，需辩证看待“就近入学”政策及实践效果[6]（13-16）;学者李军（2007）从政策与市场层面进一步揭示了这一悖论[7]。此类看法认为“就近入学”政策出发点与实践间存在难以协调的矛盾，但不能因实施效果不理想就对该政策“一刀切”，轻易取消这一政策。

三是近年来的普遍质疑及反对。随着研究的日益深入，学者更多基于某一理论视角反思、质疑“就近入学”的实施效果。基于公共经济学理论，学者郑磊、王思檬（2014）明确指出：在缺乏进一步机制设计和配套政策的情况下，简单的“就近入学”无助于改进教育机会的公平分配，甚至会加剧社会分割[8]（25-32）。以王强、杨连子（2014）为代表的学者认为“就近入学”政策已成为政治、文化及经济资本拥有者长期占有优质教育资源的“合法外衣”，在一定程度上阻碍了教育公平与社会融合[9]（5-9）。

（三）“就近入学”为何转变：价值转型。

纵观近三十年关于“就近入学”政策的研究，内在价值取向随着研究主题的变化发生了转型。研究关注点由原先的“权利与义务”之争逐步深入，转向对“公平与效率”的探讨。对“就近入学”政策价值的探讨由起初的认为其与经济、阶级挂钩，是社会阶层升迁的主要途径，择校是选择优质教育资源，到后来探讨“就近入学”政策对教育公平的真正影响，特别是价值失范与价值真空现象。主要包含两大议题，一为就近入学与择校的关系，二为就近入学与教育公平。

1.“就近入学”与“择校”

二十世纪九十年代中后期以来，一部分研究者反思“就近入学”与“择校”之间的关系，主要论点如下：

一是认为“择校”是对“就近入学”的补充。学者杨金华（2006）明确表示，择校自由是教育平等权的体现，也是对就近入学原则的必要补充[10]（48-49）。学者俞建（2006）运用公共政策评估方法，从政策社会价值选择的角度肯定上述观点[11]（17-19）。

二是认为“就近入学”与“择校”间具有不可调和性。有研究者提出“择校侵犯了其他儿童就近入学权利”的观点，就优质公办学校而言，就近入学范围划定过窄，实质上剥夺了一部分儿童就近入学的机会[12]（17-19）。

三是认为“就近入学”同“择校”是辩证统一的关系。持这一观点的研究者指出“就近入学”与“择校”分别从“量”和“质”的角度增加了我国义务教育机会公平均等的可能性[13]（23-26）;亦有学者指出，这两者间存在内在互补性和因果性，在一定条件下能够协同发展[14]（27-28）;更有学者呼吁建立一种尽可能保证公民就近入学和自由择校，满足公民不同层面需要的就学制度[15]（12-14），促进两者之间的平衡，全面有力地推动教育的发展。

2.“就近入学”与教育公平

在学术界对“就近入学”与“择校”关系的讨论轰轰烈烈时，部分学者转向对“就近入學”与教育公平的研究。关于“教育公平”内涵学界探讨颇多，一般将教育公平分为教育起点公平、教育过程公平和教育结果公平三方面解读。

学者杨金华（2006）认为目前我国仍处于形式上的受教育机会平等阶段，尚未实现真正意义上的受教育机会平等[16]（48-49）;学者金久仁（2018）较为全面地指出作为推进义务教育公平的具体政策抓手，“就近入学”在现实情境中并未改变教育资源分布不均衡的状况，难以从根本上解决教育不公平问题，但在遏制教育不公平进一步扩大与缓解人们对教育失衡现状的不满情绪方面有一定的作用[17]（20-23）。

总体而言，“就近入学”政策的实施体现出教育公平的悖论，在横向上推进了受教育机会的均等分配，但也在一定程度上阻碍了教育公平的实现。

（四）“就近入学”何以作为：发展走向。

研究者围绕“就近入学”发展路向的探讨主要分为以下三个维度：基于历史维度，部分研究者认为应适当借鉴国外经验，跟踪国内外形势动态，吸收科学的管理经验，探讨西方教育理论及实践的经验教训[18]（42-46）。从现实维度出发，考虑到教育资源配置不公、校际差异大等困境，有学者指出缩小教育质量校际差异，提高均衡配置教育资源的水平等路径建设[19]（157-158）。在未来维度上，为实现义务教育的均衡发展，研究者更关注政策实施的合理性与合法性。学者李军（2007）指出，为使政策得到强有力的监督，需健全就近入学政策实施中的监督机制[20]。

对“就近入学”发展走向的研究只有立足历史、现实和未来三个维度，才更有可能基于政策研究的历史意蕴、现实关怀和长远视角，促进该政策的健康发展。

三、“就近入学”研究特点

（一）多元理论视角。

近三十年来我国有关“就近入学”的研究呈现出多学科、多角度、多层次等特点。各专业领域研究者基于教育学、社会学、经济学不同的理论视角分析“就近入学”政策。有研究者从社会学视角出发，运用弗兰克·费希尔公共政策评估方法对这一政策进行评估;亦有学者基于博弈论分析视角，分析城市义务教育就近入学政策实施与学校布局结构调整两者间的“囚徒困境”[21]（112-115）。多元理论视角对“就近入学”的阐发、言说，无疑丰富了这一政策的内涵、广度与深度。

（二）聚焦式问题呈现。

纵观近三十年关于“就近入学”的研究，各时期研究者关心与探讨的话题具有聚焦性，从起初对“就近入学”是权利还是义务的争论，到对“就近入学”与“择校”“就近入学”与“教育公平”等话题的探讨，研究者整体上更关注流动人口子女、农民工子女就近入学等现实问题。

（三）立足理论与实践。

回顾我国近三十年“就近入学”研究，主要围绕基础教育热点问题与教育根本问题展开。部分研究者运用实证研究方法，关注流动人口子女、随迁子女等就近入学问题，探讨边缘化受教育群体基础教育入学问题的困境与出路;或通过田野比较观察，揭示我国“就近入学”政策背后的发展困局与深层危机，呼吁通过“差异补偿”等政策实现从机会公平向质量公平的深度范式转型[22]（10-13+57）。多数研究者以思辨研究为主，关注教育效率与公平、教育政策价值等核心主题，有层次地探讨“就近入学”政策内容、发展轨迹、合理性价值、完善措施等话题。

立足理论与实践两条主线，近三十年关于“就近入学”的研究以思辨研究为重点，理论思索与实践探索互为补充，丰富了关于“就近入学”政策的研究。

四、反思与展望

自二十世纪九十年代以来，我国关于“就近入学”的研究不断深化，研究队伍不断壮大，范围不断扩展，角度渐趋多元化，但研究中存在亟待重视的问题。

（一）研究视野较狭窄。

当前我国部分研究者基于比较研究视角分析国内外就近入学政策，多以某一国或某几国为对比对象，很少立足全面综合的视角看待发达国家在该政策方面的先进经验，研究视野有一定的局限。对国外“就近入学”的介绍、研究通常夹杂在论述之中。建议对“就近入学”政策展开比较研究，立足国内外视野、理论等，借鉴他国经验，开拓创新。

（二）研究方法单一化。

分析近三十年关于“就近入学”的研究论文，发现理论思辨类研究占据主导地位，实证研究虽在不断发展，但研究案例稀缺、略显单薄。研究欠缺严密的理论分析和量化分析模型，缺乏深度。从已有文献看，针对“就近入学”的实施状况展开调查研究的论文不多。“就近入学”作为一项政策，实施状况直接影响到基础教育发展。只有基于实证研究，才能找到真正弊端所在，提出可行性更强的改进策略。

参考文献：

[1]国务院法制办公室，编.中华人民共和国教育法典[M].北京：中国法制出版社，2012.

[2]周冠环.我国“就近入学”政策研究的回顾与展望[J].基础教育，2008（04）.

[3]孙绵涛，康翠萍，朱晓黎.改革开放以来中国就近入学政策的内容分析[J].教育理论与实践，2009，29（25）.

[4]高景欣.就近入学是孩子的福气[J].少年儿童研究，1997（03）.

[5]劳文.就近入学与义务教育的发展[J].中小学管理，1994（Z1）.

[6]冯明.公共政策学视野下的“就近入学”[J].上海教育科研，2003（10）.

[7]李军.我国义务教育阶段就近入学政策分析[D].上海：华东师范大学，2007.

[8]郑磊，王思檬.学校选择、教育服务资本化与居住区分割——对“就近入学”政策的一种反思[J].教育与经济，2014（06）.

[9]王强，杨连子.我国“就近入学”政策价值合理性缺失及改革思路[J].中国教育学刊，2014（10）.

[10]杨金华.就近入学与择校自由孰是孰非——解读义务教育阶段受教育机会平等权[J].中国教育研究论丛，2006（00）.

[11]俞健.“就近入学”政策评估——弗兰克·费希尔“公共政策评估方法”的运用[J].教育科学研究，2006（11）.