事业单位机构数量增长的影响因素与改革策略研究——基于31省份和49地级市面板数据的分析*

赖 先 进

(中共中央党校(国家行政学院) 公共管理教研部，北京 100091)

一 引 言

进入新时代，人民群众日益增长的美好生活需要，不仅仅体现为对市场上商品生产的需要，而且更加突出地表现为对公共产品和服务的需要。作为我国公共服务和产品生产供给的主体，事业单位在满足人民群众日益增长的美好生活需要上发挥着至关重要的作用。要加快推进事业单位改革与发展，为生产和提供更丰富、更优质的公共产品和服务奠定扎实的组织和机构基础。公共服务是质和量的统一体，优质的公共服务需要结构合理的事业单位数量结构作为载体予以保障。研究事业单位机构数量增长及其影响因素，有利于从理论上进一步认识和把握事业单位和公共服务发展规律，推动高质量公共服务体系建设。

近年来，我国事业单位数量呈现稳定发展态势。作为民法通则确定的四类法人之一(1)我国法人机构分为：企业法人、机关法人、事业单位法人、社会团体法人四类。、三类非企业法人之一，事业单位法人数量从2010年的72万多个增长到2017年的81万多个(2)数据来源：中国国家统计局，作者根据统计局数据整理而成。。相比较于机关单位、社会团体，事业单位是我国公共部门机构数量的“ 大头”。改革开放以来，我国历次公共部门改革主要是对政府行政机关进行精简。仅仅精简行政机构和人员并不能彻底解决政府规模问题。[1]103关注事业单位的数量和规模，优化事业单位结构，提高公共服务质量，成为我国公共部门改革与创新的新方向。

在数量总体呈现增长的同时，事业单位数量在区域间呈现一定的差异。一是绝对数量上，不同地区事业单位数量规模呈现出显著差异。2017年，数量最多的前两位地区——河南省、四川省事业单位法人数分别为64467、58571；数量最少的后两位地区——西藏自治区、宁夏回族自治区事业单位法人数2301、3045。二是相对数量看，2017年事业单位法人数与政府机关法人数比例达到和超过4的省份有：北京、上海、河南、湖北、广西、重庆，其余省份该比例在4以下。三是从动态变化看，各地区事业单位数量变化存在一定的差异。有的省份事业单位数量呈现较快增长态势，例如河南省、山东省、四川省和广东省等；有的省份事业单位数量呈现下降发展态势，例如安徽省、上海市、海南省等；其余省份事业单位数量处于平稳发展态势(见图1)。哪些宏观因素影响着地区事业单位数量规模的变化？哪些因素对数量规模的影响是显著的？

二 文献综述与理论假设

(一)文献综述

长期以来，公共部门的最优规模问题，一直是经济学、公共管理学研究的重要主题之一。对于国家和地区发展而言，公共部门规模不能太大，也不能太小，适度的公共部门规模，是理论研究和管理实践追寻的目标。国内外现有研究主要集中在两个方面：第一，公共财政支出规模的研究。从财政支出规模角度，国内经济学界对政府规模与经济增长的互动关系进行了深入的研究。首先，政府规模对经济增长的影响。高彦彦等认为，政府规模与经济增长呈现“ 倒U”型关系。[2]134陈健等认为，地方政府规模与当地人均GDP水平呈显著负相关。[3]5其次，经济增长对政府规模的影响。潘卫杰用省级地方的财政支出与国内生产总值的比率来表示政府规模，发现经济发展水平与中国省级政府规模呈负相关。[4]35第二，对公共部门人员规模的研究。近年来，官民比等公共部门人员规模问题受到中国社会和理论界的高度关注。朱光磊等政府官员规模主要问题不是绝对规模过大，而是比例、结构不合理和“ 运行性过剩”[5]91。孙涛等研究了我国公务员规模省际差异的影响因素。[6]133郭艳清实证研究了影响编制规模的五个因素:城镇人口、农村人口、国内生产总值、财政收入和事业费支出比率。[7]1

国内外公共部门规模研究为本文提供了充足的研究支撑和基础，但是现有研究也存在不足之处。首先，衡量公共部门规模有多种标准，财政支出规模、公共部门工作人员数量规模、公共部门机构数量规模。现有公共部门规模研究，主要集中在财政支出规模、人员数量规模，对公共部门机构数量规模研究较少。适度政府规模需要从质和量两方面进行分析。[8]58目前，对政府机构数量分析和研究较少。其次，现有中国国内相关研究，主要是针对政府机构规模进行实证分析，鲜有对事业单位规模及其影响因素的研究。事业单位是我国公共部门的主体，无论从人员数量(3000多万人)，还是机构数量(2017年全国事业法人单位数量为81万多个)看，都是我国公共部门的主要构成，是我国公共产品和服务的主要提供者、生产者。基于此，本文专门对事业单位数量规模及其影响因素研究，既有利于从理论上丰富和完善中国公共部门规模理论研究；也有利于从实践上促进事业单位改革与发展，进一步优化公共服务水平和质量。

图1 各省事业单位数量变化趋势(2010-2017)作者根据有关数据，运用STATA软件制作。

(二)理论假设

假设1：经济发展与事业单位数量增长具有正相关性。

早在19世纪，著名经济学家瓦格纳在考察工业化国家公共支出后，得出了政府活动扩张法则，即随着经济发展，政府公共支出无论从绝对量，还是从相对量看，都会扩张。后来的学者将其称之为“ 瓦格纳定律(Wagner＇s Law)”。虽然瓦格纳定律是对传统经济发展的总结，但在现代经济条件下依然适用。不少学者认为，瓦格纳定律对于解释中国政府规模依然适用。Tobin D经过研究后认为，19世纪瓦格纳对欧洲的研究结论适用于改革开放后的中国。[9]729

假设2：公共财政支出与事业单位数量增长具有正相关性。

从财政支出与政府规模关系看，两者具有正相关关系。政府总支出越多,政府规模就越大；反之相反[8]58。作为政府的附属机构，事业单位与财政支出关系同样具有上述特点。此外，公共财政是事业单位赖以生存和发展的经济基础。地区公共财政支出越多，事业单位发展所需的资金支持就越充足，事业单位在数量上也会出现扩张和膨胀态势。

假设3：人口增长与事业单位数量增长具有正相关性。

事业单位是公共服务和产品的供给方，社会公众是公共服务和产品的需求方。作为供给方，事业单位数量增长受到需求方-社会公众的影响。社会公众对公共产品和服务需求增加，必然导致事业单位数量的增长。孙涛等在研究公务员规模省级差异时认为，人口规模是基本解释变量和影响最大的解释变量之一。[6]133

假设4：城镇化与事业单位数量增长具有正相关性。

随着城镇化进程的深入推进，社会公共产品和服务需求、供给将相应增加，事业单位数量也会出现增长态势。徐盈之和赵永平利用中国2000-2012年的省级面板数据,实证研究新型城镇化、地方财政能力对公共服务供给的直接影响效应，认为新型城镇化对公共服务供给具有显著的促进作用。[10]24余华义在研究城市化及其不同路径对地方政府规模的影响时认为，城市化率和人口大城市化率的提高对地方政府规模均有正向推动作用。[11]104

假设5：政府机构数量增长与事业单位数量增长具有正相关性。

从法律法规的定义上看，事业单位是国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织(见2004年修订的《事业单位登记管理暂行条例》)。国家机关及其他组织是事业单位的举办主体，这是事业单位与民办非企业单位的重要区别。从举办主体的角度看，如果政府机构数量增长，政府机构举办的事业单位数量将呈现增长态势，两者具有正相关关系。

假设6：社会组织数量增长与事业单位数量增长具有负相关性。

从理论上看，由于社会组织与事业单位在基本功能上具有相似性，即提供社会性公共产品和服务；在公共产品和服务需求既定的情况下，地区社会组织发展与事业单位发展具有替代效应。从实践上看，有学者认为非营利是事业单位改革的目标方向之一。李文钊和董克用认为，以非营利逻辑代替国家逻辑和市场逻辑，事业单位可以按照准政府机构、公办非营利组织、民办非营利组织等类型进行分类改革。[12]134改革开放以来，中国社会组织呈现出蓬勃发展态势，在提供社会性公共服务和产品中发挥着日益重要的作用。

三 数据与计量模型

(一)变量、测量指标及数据来源

本文采用2010年-2017年(3)注：2007年，我国开始正式用“ 社会组织”代替“ 民间组织 ”， 将社会组织分为三类,即社会团体、基金会和民办非企业单位，因此本文数据的时间跨度为2007年到2014年，各项数据变量的时间长度为8年。中国国家统计局《中国统计年鉴》(中国统计出版社)的分省面板数据、2012年-2017年广东省、广西自治区、湖南省49个地级市面板数据，选取全国31个省、直辖市和自治区(台湾、香港、澳门除外)和49个地级市为研究对象，频率为年度，省级面板数据时间长度为8年，地级市面板数据时间长度为6年(4)2010-2017年事业单位分省法人单位统计数据中，2013年分省统计数缺失，为更好保持数据完整性、连续性，2013年除湖南、广东和广西外，其余省份计算数据为2014年和2012年数据的平均值。地级市统计数据通过EPS(Easy Professional Superior)数据平台获取。。

1．因变量

近年来，随着我国事业单位登记制度改革的深入推进，事业单位的绝大部分已经转变为事业法人[13]11。本文采用事业单位法人数表征事业单位机构数量，用 Institutions表示。

2．自变量

1)经济发展。采用地区国内生产总值表征经济发展，用GDP表示。郭艳清在研究事业单位编制规模影响因素时，也采用地区国内生产总值表示经济发展因素。[7]12)人口增长。采用年末总人口表征人口增长，用Population表示。潘卫杰在研究地方政府规模影响因素时，也用年末总人口表示人口因素。[4]333)财政支出。郑小琪通过对两轮专家意见咨询的统计和分析，确定了5个事业单位编制规模评价一级指标，财政因素是其中一个重要指标。[14]1本文采用一般公共预算支出表示地区公共财政支出，用Fiscal表示。4)城镇化。郑小琪通过对两轮专家意见咨询的统计和分析，确定了5个事业单位编制规模评价一级指标，城镇化是其中一个重要指标。[14]1本文采用城镇人口占总人口比例表征城镇化发展，用Urbanization表示。5)政府机构数量。采用机关法人数表征政府机构数量，用Government表示。6)社会组织数量。采用社会团体法人数量表征社会组织数量，用NGO表示。

(二)研究模型的建立

为了解决各个因素变量单位不统一和取值大小不一可能带来的模型异方差问题，本文对各个变量进行处理，都采用增长率作为分析指标(变量增长率名称为 ：“ 变量名+rate”)。参照地方政府规模的影响因素模型[4]33、事业单位人员编制规模影响因素模型[14]10，本文对事业单位机构数量影响研究设定如下计量模型：

Institutionsratei=A+B1*GDPrate+B2*Populationrate+B3*Fiscalrate+B4*Urbanizationrate+B5*Governmentrate+B6*NGOrate+Ci

(1)

Institutionsratei表示31各省份中的i省份的事业单位机构数量，B1-B6代表为各个因素变量对事业单位机构数量的弹性系数。以B1为例，当GDP增加1个百分点时，事业单位数量将增加B1个百分点。A为常数项；Ci为随机扰动项。

四 实证结果与分析

本文采用面板数据的方法，运用STATA软件进行描述性统计分析，分省级面板数据和地级市面板数据两部分进行分析，主要变量描述性统计见表1。

(一)省级面板数据计量结果分析

首先，为检验各变量的增长率是否存在多重共线性问题，对各变量增长率进行方差膨胀因子(VIF)检验，得出平均膨胀因子为1.35，小于10，证明各变量增长率不存在多重共线性问题。为了确定哪一种回归结果更合适，研究首先对方程进行了豪斯曼检验(5)面板数据中，固定效应模型和随机效应模型的选取根据 Hausman 检验值来确定。固定效应模型是指允许每个个体可以有不同的截距参数；随机效应模型把个体间的异质性作为一个随机成分。。豪斯曼检验结果表明，卡方值为 7.80，P值= 0.2529，这说明研究采用随机效应模型分析更为准确(见表2)。为检验回归结果的稳健性，同时探求各解释变量对事业单位数量的解释能力大小，研究首先用地区生产总值增长率作为初始解释变量，利用方程(1)进行回归，然后按照先后变量排列顺序逐步加入其他解释变量，最后形成方程(6)的回归结果，见表3。

表1 省级与地级市面板主要变量的统计特征描述

表2 省级、地级市固定效应和随机效应模型的结果

注：表中回归系数下方小括号内为回归系数的标准误差；***、**、*表示回归系数在1%、5%和10%的显著性水平下统计显著。

表3 省级、地级市面板分析方程(1)-(6)随机效应模型回归结果

注：表中回归系数下方小括号内为回归系数的标准误差；***、**、*表示回归系数在1%、5%和10%的显著性水平下统计显著。

1．政府机构数量与事业单位数量具有显著的线性正相关关系，原假设在省级层面成立

政府机构数量增长与事业单位数量增长具有紧密的正相关关系。根据省级面板数据方程(5)-(6)回归，回归系数都为正，并且在1%的显著性水平下统计显著。根据方程(6)模型的实证分析，政府机构每增长一个百分点，事业单位数量增长0.61个百分点。从散点图来看，省级地区政府机构数量与事业单位数量具有很好的线性拟合关系(见图2)。

2．社会组织发展与事业单位数量增长具有显著正相关关系，原假设在省级层面不成立

根据省级面板数据方程(6)模型的实证分析，社会组织数量增长与事业单位数量增长具有显著的正相关关系。社会组织数量每增长一个百分点，事业单位数量增长0.17个百分点。该结果从宏观上也印证了梁玉柱研究政府能力、社会组织与地方养老服务差异得出的结论：地方养老服务水平与社会组织发展水平呈正相关关系。[15]18

3．城镇化与事业单位数量增长具有负相关关系，原假设在省级层面不成立

根据省级面板数据方程(4)-(6)回归，城镇化增长率与事业单位数量增长回归系数都为负，这表明城镇化与事业单位数量增长具有负相关关系，并且负相关关系是稳健的。这说明随着城镇化的深入发展，人口向城镇进一步集中，公共服务和产品的供给也实现了集中。地区城镇化进程的加速发展，有利于提高公共服务和产品供给的集中度，减少非城镇化条件下的分散化公共服务供给趋势，从而降低事业单位机构数量。该结论印证了豆建民和刘欣提出的促进人口向城市集聚可以显著降低人均基本公共服务供给成本的观点。[16]37

图2 省级地区政府机构数量与事业单位数量的拟合图

此外，在省级面板数据分析中，经济发展、人口增长、财政支出与事业单位数量增长相关性有待进一步确定。首先，对于经济发展指标，在省级面板层面，方程(1)、(2)、(6)显示，经济增长与事业单位数量增长具有负相关关系；但是方程(3)、(4)、(5)显示，两者具有正相关关系。综合两个研究结果，经济增长与事业单位数量增长相关关系尚不稳健，有待进一步确定。其次，方程(1)-(4)显示，人口增长与事业单位数量增长具有正相关关系，但是(5)-(6)显示，人口增长与事业单位数量增长具有负相关关系。综合两个研究结果，人口增长与事业单位数量增长的相关关系尚不稳健，有待进一步确定。

(二)地级市面板数据计量结果分析

首先，为检验各变量的增长率是否存在多重共线性问题，对各变量增长率进行方差膨胀因子(VIF)检验，得出平均膨胀因子为 1.08，小于10，证明各变量增长率不存在多重共线性问题。其次，在地级市面板数据分析中，为确定哪一种回归结果更合适，研究对方程进行了豪斯曼检验。豪斯曼检验结果表明，卡方值为4.21，P值= 0.6489，这说明研究采用随机效应模型分析更为准确(见表2)。为检验回归结果的稳健性，同时探求各解释变量对事业单位数量的解释能力大小，研究首先用经济增长率作为初始解释变量，利用方程(1) 进行回归，然后按照先后变量排列顺序逐步加入其他解释变量，最后形成方程(6) 的回归结果(见表3)。

1．政府机构数量与事业单位数量增长具有显著的正相关关系，原假设在地级市层面同样成立

对于地级市，政府机构数量增长与事业单位数量增长也有紧密的正相关关系。根据省级面板数据方程(5)-(6)回归，回归系数都为正，并且在1%的显著性水平下统计显著。根据方程(6)模型的实证分析，政府机构每增长一个百分点，事业单位数量增长0.29个百分点。从散点图来看，地级市政府机构数量与事业单位数量具有很好的线性拟合关系(见图3)。

图3 地级市地区政府机构数量与事业单位数量的拟合图

2．社会组织与事业单位数量增长有显著正相关关系，原假设在地级市层面同样不成立

根据地级市面板数据方程(6)模型的实证分析，社会组织数量增长与事业单位数量增长具有显著的正相关关系。社会组织数量每增长一个百分点，事业单位数量增长0.08个百分点。对于地级市而言，社会组织发展与事业单位数量增长同样具有显著相关性。

3．地区经济增长与事业单位数量增长具有显著的正相关关系，原假设在地级市层面成立

对于地级市而言，经济增长与事业单位数量增长具有显著的正相关关系。方程(1)-(6)的逐项回归结果表明，经济增长与事业单位数量增长正相关关系是稳健的、显著的。根据方程(6)模型的实证分析，经济每增长一个百分点，事业单位数量增长0.31个百分点。在事业单位层面，公共部门规模与经济增长具有正相关关系，适用瓦格纳法则的分析。该结论与潘卫杰等许多学者在实证研究后得出的政府规模与经济增长负相关关关系正好相反。[4]33这表明，瓦格纳法则在解释事业单位规模与经济增长关系方面具有一定的适用性。

4．城镇化与事业单位数量增长具有负相关关系，原假设不成立，并且在地级市层面同样不成立

根据地级市面板数据方程(4)-(6)回归，城镇化增长率与事业单位数量增长回归系数都为负，这表明城镇化与事业单位数量增长同样具有负相关关系，并且负相关关系同样是稳健的。在地级市层面，城镇化发展体现出的公共服务集中效应、规模效应也是存在的。这也符合新经济地理学的基本判断，即在提供同质的基本公共服务前提下，人口密集区将比稀疏地区具有更低的分摊成本和更强的规模效应。[16]37

5．人口增长与事业单位数量增长具有负相关关系，原假设在地级市层面不成立

根据地级市面板数据方程(2)-(6)回归，人口增长与事业单位数量增长回归系数都为负，表明两者具有稳健的负相关关系。该结论印证了潘卫杰对人口因素与政府规模高度负相关的研究结论[4]33。该结论与许多学者在研究政府规模方面的经验感知和定性分析是相反的。

五 主要结论与政策启示

事业单位数量规模的影响因素是多方面的。在影响因素的具体相关性方面，事业单位数量规模影响因素不同于政府规模、公务员规模、政府财政支出规模的影响因素，具有自身的特点。通过对省级和地级市面板数据的实证分析，可以得出的结论有：政府机构数量增长与事业单位数量增长具有显著的正相关关系；社会组织与事业单位并非是替代发展关系，两者在数量规模变化上具有显著正相关关系；城镇化与事业单位数量增长具有负相关关系。结合实证研究结论，对推进事业单位改革的主要政策启示有：

(一)深化事业单位改革，突出事业单位的公益性和服务性

省级面板和地级市面板实证分析都证明，我国政府机构数量增长与事业单位数量增长具有稳健的显著正相关关系。这表明，深化事业单位改革，优化事业单位的结构与规模，关键是要处理与政府的关系。首先，要坚持优化政府机构数量和规模。2018年，深化党和国家机构改革，对党政群等各类机构规模进行了深度优化。今后，要严控政府机构数量，防止行政机构数量增长而导致的事业单位数量增长。2019年，党的十九届四中全会对国家治理体系和治理能力进行了战略部署，明确指出优化政府组织结构，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，使政府机构设置更加科学、职能更加优化、权责更加协同。要严格落实法定化要求，用法治化机制限制机构数量增长。其次，在优化政府机构数量基础上，要优化政府机构与事业单位的关系。如果从根本上没有实现政府与事业单位关系的转变，事业单位依然承担大量政府的行政职能和附属职能，事业单位改革的目标就难以彻底实现。要深化事业单位改革，强化公益属性，推进政事分开、事企分开、管办分离。再次，在地方事业单位改革中，要加大“ 小、散、弱”事业单位整合和归并力度，优化事业单位数量结构，为提供优质高效公共服务的事业单位提供发展空间。[17]

(二)推进社会组织改革，克服行政化的发展倾向和趋势

省级面板和地级市面板实证分析都证明，我国社会组织数量增长与事业单位数量增长具有显著正相关关系。这表明，我国社会组织发展状态尚未体现社会组织的独特性，社会组织与事业单位的区别不太明确，具有一定的事业单位化、行政化特征，推进社会组织改革是必要的。社会组织与机关、事业单位关联性较强。比如，有学者指出，非事业单位的社会组织有相当比例是由政府和事业单位成立的。[18]131从公共服务供给方式角度看，既有政府办事业单位，也有政府向社会组织购买公共服务，总体上，公共服务供给模式处于过渡阶段。首先，要改变社会组织行政化倾向。政社不分是我国社会组织发展面临的主要问题，政事不分是事业单位发展面临的主要问题。从管理体制上看，政社不分、政事不分，导致社会组织与事业单位发展存在某种相关关系。在解决政事不分的同时，要实现政社分开，激发社会组织活力。其次，推进事业单位改制为社会组织试点，探索有条件事业单位转为社会组织，实现事业单位与社会组织的差异化发展。十八届三中全会《决定》指出：推进有条件的事业单位转为企业或社会组织。一些符合条件的公益三类事业单位可探索转化为社会组织。[19]42

(三)依托城镇化提高公共服务供给集中度，降低供给成本和风险

经过改革开放40多年的发展，我国城镇化建设取得举世瞩目的成就，但与世界主要发达国家城市化率相比，城镇化率仍然有发展空间。要持续推进城镇化建设，提高人口的集中度、聚集度，通过聚集效应、规模效应，优化公共服务和产品供给成本。随着城市的发展，要加快推进城市事业单位改革与发展，进一步放大城市公共服务供给的集聚效应和规模效应，推动城市公共服务提质增效。比如，相比而言，要进一步提高城市事业单位的整合程度。2018年，沈阳对改革前的629家市直事业单位(不含医院、学校等)进行精简；改革后，公益性事业单位优化整合为48个，81个经营性事业单位转企改制，精简比例达92.37%。在改革过程中，也要注意改革可能的社会风险。风险是危险或灾害发生的一种可能性而非必然性。[20]通过强化改革风险评估和风险研判，分阶段稳步推进，能有效降低甚至避免出现改革风险。此外，新时代，美好生活需要具有个体差异性、发展阶段性、供给约束性和收入约束性等特征。[21]在优化总体机构数量基础上，注重优化公共服务产出结构，满足居民日益增长的美好生活需要。2020年，突如其来的新冠肺炎疫情表明，政府在公共卫生服务方面存在不少短板，在事业单位改革中，要加强公共卫生和疾控相关的事业单位建设，提高抵抗重大公共卫生风险的能力。