我国乡镇体制改革路径评析与思考

唐显键

摘要：乡镇政府是我国最基层的政权组织，它的服务能力和服务水平直接关系着人民群众的切身利益。随着农村税费改革的不断深入，市民化步伐的不断加快，现行乡镇体制弊端凸显。在乡镇体制改革上，学者们从不同的角度提出了各自的政策主张和改革路径。本文对几种主要改革路径作了简要的评析，并提出自己的思考。

关键词：乡镇体制;撤乡并镇;改革路径

1 我国乡镇体制改革的主要路径评析

1.1 “强化式”改革：强化政府职能

在乡镇政权去留问题上，大多学者主张保留乡镇政府，同时不断完善这一基层政权，强化其服务职能。持这种观点的主要理由是乡镇政府是国家政权的末梢，处于国家和民间的中间地位，是国家服务人民最直接、最基本的政权组织，它既可以平衡两者的关系，又可以作为两者冲突不可置换的缓冲空间，其作用突出。然而，“强化式”改革具体该如何开展？首先就要撤乡并镇、撤乡建镇;其次就是要在中心镇的基础上，精简机构、转变职能，完善乡镇体制。同时，通过官民合作的方式，增强乡镇政府的民主性和自治性。

这种“强化式”的改革对于缓解乡镇问题，维护乡村秩序和提供公共服务，贯彻指示意见都有着重要的现实意义。但是，也存在许多新的问题。一方面，撤乡并镇使农民办事更麻烦，成本更高，文化教育也很难保证，政府与农民的交流越来越少，服务功能很难发挥。另一方面，乡镇管辖范围变大，人口增加，社会治安问题也不断增多，维护稳定变得更加复杂。因此，“强化式”的改革还未收到预期的效果，任重而道远。

1.2 “虚化式”改革：改为派驻机关

“虚化式”改革者认为乡镇建制是人民公社的变异体，没有多少独立的决策权，社会管理职能也不完备，对乡村经济发展的作用越来越小，但同时乡村治理日益复杂，取消乡镇建制时机并不成熟，因此认为可以将乡镇政权改为县政府的派驻机关，以乡公所等形式发挥服务功能。其主要是要撤销乡镇一级行政单位，将乡长改为县长委任，指导村民自治活动，乡公所不再设立独立的财政、编制，由县政府统一管理。总体而言，“虚化式”的改革模式符合我国农村政治经济发展不平衡的现实，也有利于减少行政层级，降低行政成本，精简机构和人员。但是这种改乡镇为派驻机构也极可能导致权力真空，带来乡村生活的无序和混乱，同时不利于基层民主的发挥，产生更为严重的官僚化弊端，将乡村间的体制性紧张进一步扩展到县级政府。

1.3 “自治式”改革：推行乡镇自治

随着农业税的取消，乡镇财政危机越发突出，许多学者就认为乡镇政府作为一种压力体制的出现一方面加重了农民的负担，另一方面随着市场化、民主化的发展，出现了许多职能错位、缺位问题。因此主张撤销乡镇政府，将县一级政府作为最基层政权，县及县以下充分发挥村民自我治理作用。

乡镇自治有利于充分发挥农民的积极性和创造性，行使自己的政治权力，消除县乡间的压力型体制。但是，就当前而言，在全国撤销乡镇表现得格外理想化。一方面，我国许多乡镇人口众多，离开乡镇政府，农村的社会稳定和经济发展很难得到保证;另一方面，国家和乡村间的失衡是很难通过撤销乡镇政府来打破的。总之，撤销乡镇是一个复杂的系统工程，涉及到社会各个领域，必须在条件相当成熟下才可以做一打算，否则将引起社会大的动荡。

2 对我国乡镇体制改革路径的思考

通过对我国乡镇体制改革主要路径的评析，我们可以发现这大多都只是针对乡镇体制中某一方面或几个方面作出的策略，而没有从整体出发，系统的根据我国基层政权的实际提出最行之有效的路径。本文将从系统的角度出发，试图通过推动乡村民主治理和服务型乡镇政府建设来构建一套县乡村综合配套的改革路径，从而解决现行乡镇体制的诸多问题。

2.1 加快县乡合作机制建设，改变压力型体制

我国是单一制国家，受传统政权思想的影响，纵向层级过分强调量化的管理方式和物质化的评价体系，下级与上级间更多的是完成指标任务。然而，乡镇政权作为国家政权体系的末梢，各项任务都会层层分解，最终落实到乡镇一级来完成。同时乡镇政府是与人民群众直接接触的一级，其主要任务应该是服务人民最基本的诉求。因此，必须加快县乡两级合作，转变县级政府的职能，多一些事权而少一些指挥，给予乡镇更多的自主权，主动探索解决人民所需。

2.2 转变乡镇政府职能，构建服务型基层政权

当下，随着农民市民化步伐的不断加快，许多乡镇人口越来越少，其设置直接增加了政府的行政成本，因此撤小乡小镇建中心镇成为可用之策。當然，建设中心镇的目的也是非常显然的，就是为了通过中心镇经济社会文化发展的优势，辐射周边地区，同时为乡村发展提供更好、更优质的服务。另外，乡镇撤并不仅仅是乡镇数量的减少，而是要让每一个基层政府集中力量为乡村经济发展提供最好的服务和保障。建立有限责任政府和职能调整转变也是要使政府集中于宏观经济调控，减少微观经济管理。同时，在构建服务型乡镇的时候，要充分发挥人民群众参与作用，从而促进基层民主，提高农民的民主参与意识。

2.3 加强社区建设，推动乡村民主发展

“社区”是指聚居在一定地域范围内的若干群体形成的一个相互关联、密切交往的大集体，它是宏观社会的缩影。在推动乡镇建设过程中，我们首先将一些小乡小镇、一些条件较好的村改为社区，建立起居委会，为居民提供各式各样的服务，满足居委会成员不同的需求，从而真正使“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”得到切实的贯彻，发挥人民群众的主体性作用。其次我们还可以在社区集中的地区建设县政府办事处，集中管理社区中出现的问题，为社区发展提供服务，也为居民生活提供二次保障。

总而言之，新形式下乡镇体制改革势在必行。但是乡镇体制改革必须以促进乡村经济发展和维护乡村社会稳定为前提，以厘清县乡村三者关系为突破口，重点寻求综合配套改革方案，从而走出一条适合中国国情的乡镇体制改革之路。

参考文献：

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[2] 贺雪峰，董磊明.农村乡镇建制：存废之间的思考[J].中国行政管理，2003（06）.

[3] 张丽娜，刘晓莲.论我国撤并乡镇改革[J].赤峰学院学报（汉文哲学社会科学版），2009（12）.

（作者单位：延安大学公共管理学院）