国家治理现代化的法治解读

摘 要：推进国家治理体系和治理能力现代化已经成为全面深化改革的重大主题。法治化是国家治理现代化的重要内容，也是其有力保障。法治体现在国家治理现代化的方方面面，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要杠杆。要推进国家治理法治化，就必须实现国家治理理念、治理体系、治理能力、治理方式的法治化。法治是实现国家治理现代化的重要路径，因为法治是国家的法律之治、现代之治、有效之治、稳定之治、长久之治。推进国家治理现代化，必须从国家治理体系和治理能力现代化的各个方面入手，深入开展全面依法治国的实践。

关键词：国家治理;现代化;法治化

中图分类号：DF9200  文献标志码：A

DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2020.01.01 开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

2019年10月，中国共产党十九届四中全会召开，作出了《坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》。其开篇就总结到，我国国家制度和国家治理体系具有“坚持全面依法治国，建设社会主义法治国家，切实保障社会公平正义和人民权利的显著优势”①。其第四个部分明确要求“坚持完善中国特色社会主义法治体系，提高党依法治国、依法执政能力”②。当前国家治理体系和治理能力现代化问题、全面依法治国问题摆到了执政的中国共产党面前，也摆到了所有法学理论和法律工作者面前。推进国家治理体系和治理能力现代化已经成为全面深化改革的重大主题。法治化是国家治理现代化的重要内容，也是其有力保障。法治体现在国家治理现代化的方方面面，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要杠杆。如何从法治视角认识国家治理现代化与国家治理法治化，已经成为我们必须回答的政治学和法学、政治和法治之问。对于这些基本问题的回答，是推进国家治理体系和治理能力现代化、推进全面依法治国，将全面依法治国与推进国家治理现代化结合起来的现实需要。本文拟对此问题作一些初步探讨。

一、国家治理现代化与法治化  国家治理现代化与法治化是紧密联系的。可以认为国家法治化是其现代化的构成部分，也是其现代化的重要保障。国家治理涉及国家政治生活与社会生活的方方面面，法治又涉及国家治理的方方面面。对于国家治理现代化与法治化的基本关系作出学理解析，是推进国家治理现代化和深化依法治国实践的双重需要。

（一）国家治理法治化的提出

国家治理问题是一个自国家产生以来就出现，并与国家长期相随的永久命题。国家治理现代化问题，也许可以认为是伴随着现代世界与现代社会的到来而出现的。各国是否提出治理现代化问题以及提出的时间不尽相同。在国家治理现代化问题产生或者被提出之后，国家治理法治化就当然地成为其中的重要议题。

現 代 法 学                 2020年第1期卓泽渊：国家治理现代化的法治解读我国的国家治理现代化问题，是在全面依法治国的历程中和背景下提出的。从新中国成立以来尤其是改革开放以来的具体实践看，中国的法治问题提出在先，国家治理现代化问题提出在后。1997年党的十五大提出“依法治国，建设社会主义法治国家”，2012年党的十八大提出“全面推进依法治国”，2014年党的十八届四中全会作出《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，2017年党的十九大明确提出“坚持全面依法治国”“深化依法治国实践”。正是在这样的历史背景下，2019年党的十九届四中全会作出了极为重要的《关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》。

将国家治理及其现代化与依法治国或者法治相比较，其外延显然大于依法治国或者法治，甚至包括法治于其中。法治体系和法治能力无疑是国家治理体系和治理能力的构成部分。国家治理的法治化及其与现代化的关系问题就必然被提出来。国家治理法治化是国家治理现代化的重要内容，也是其重要保障，体现在国家治理体系和治理能力建设的各个方面。要关注国家治理体系和治理能力的现代化，就必须关注其法治化，甚至应当将推进其法治化作为推进其现代化的重要抓手。

（二）国家治理理念的法治化

在国家治理法治化进程中，首先必须解决的是国家治理理念的法治化问题。为此，首先必须强化国家理论、国家治理理论的研究。这一研究对国家治理现代化的意义是极为重大的。由于种种原因，这一研究在一定历史时期受到了不应有的忽视，现在必须予以强化。其次，我们必须深刻认识法治在国家治理中的意义、地位、作用。必须深刻认识到法治是现代国家治理的基本方式，是国家现代化建设成败的重要标志，同时它还是我们必须补齐的“短板”。再次，必须坚决反对人治、倡导法治、厉行法治。人治在中国根深蒂固，人治文化的影响不容低估。反对人治首先就要解决观念问题。只有树立法治理念，才能反对和否定人治观念，防止人治观念和人治思潮的死灰复燃。

在法治理念建设中必须着力构建法治文化，具体地说来，必须完善法治理论、提升法治意识、培养法治思维、树立法治精神。一是完善法治理论。当前我们的法治理论研究还是远远不够的。法治理论是法治建设最为重要的方面。没有理论的先导就难以有实践的跟进。对于法治基本理论的研究还需要强化，尤其要发挥出法治理论对于国家治理法治化的指导作用。诚如有的学者所说，“我们要用发展着的马克思主义法学指导法学理论研究和依法治国的生动实践，自觉地审视和研究建设有中国特色社会主义伟大事业所提出的重大法律问题，着眼于当代中国发展着的马克思主义法学的实际运用，推动当代马克思主义法学在新的历史条件下的不断丰富和新的创新发展” 公丕祥主编：《法制现代化研究》（第十一卷），南京师范大学出版社2007年版，第16页。。二是提升法治意识。法治意识对于法治具有认识前提的意义。没有良好的法治意识，就无法摒除人治观念，更难以有效地推进法治建设。三是培养法治思维。人们的思维方式是多种多样的，法治思维只有被培养起来了，才可能被自觉运用。没有法治思维的培养，就不可能有自觉的法治实践。法治作为一种治国方略与方式从来都是在自觉的基础上推动的。四是树立法治精神。法治精神需要树立。只有树立起法治精神并抵制反法治思维，法治才能具有必要的认识基础和思想前提，法治才能被坚持，才能在实践上获得进益。

（三）国家治理体系的法治化

国家治理体系是一个宏大的政治体系，在一定意义上也是一个宏大的法治体系。在法治国家中，其各个方面都应当采用法治手段，实施有效治理。法治并不是国家治理体系和治理能力之外的存在物，也不是对于其的简单依附或者寄生。法治应该是现代国家治理体系和治理能力的内在品质和应有秉性，蕴含于其中、体现于其中、作用于其中。法治是国家治理体系的重要内容，也是整个国家治理的重要保障。国家治理体系在任何国家都是庞大的。尤其是我国这样的大国，国家治理体系必然更加庞大、内容更为丰富。它至少包括中国共产党的领导制度体系、人民当家作主制度体系、中国特色社会主义法治体系、中国特色社会主义行政体制、社会主义基本经济制度、繁荣发展社会主义先进文化的制度、统筹城乡的民生保障制度、共建共治共享的社会治理制度、生态文明制度体系、党对人民军队的绝对领导制度、“一国两制”制度体系、独立自主的和平外交政策以及党和国家监督体系等。其中每一个方面都需要法治化保障，都需要通过法治而得以善治。

从法治是国家治理体系的重要内容来看，在推进国家治理体系和治理能力现代化的历程中，必须全面推进依法治国。党的十九届四中全会作出的《坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》对我国的国家治理体系作出了新的概括。我们要着力推进国家治理中的法治体系建设，提高中国共产党依法执政的能力，提高各级人民政府依法行政的能力，提高全体社会成员自觉守法的能力，全面完善中国特色社会主义法治体系。从法治是国家治理体系的重要内涵与有力保障来看，国家每一个方面的制度建构与具体实践都离不开法治作用的发挥。要把法治融入到治国理政制度、体制、机制的全过程和各方面，最根本的是要推进国家治理体系的法治化。既要使法治能力成为治国能力之一而受到应有重视，并加以特别地建设，同时，还要把法治作为一种品质与秉性融入到国家治理能力之中，作为其内在的素质，浸润和体现在整个国家治理能力之中。

（四）国家治理能力的法治化

国家治理能力是一个国家进行治理工作的能力及其水平的总体情形，决定着国家治理状况。国家治理能力伴随着国家治理权力，体现在国家治理的各个方面。国家治理权力涉及执政权、立法权、执法权、司法权等各种公共权力。全面的国家治理，需要全面的依法治国。法治对于国家治理来说，应该说是全覆盖，全面而又具体地体现在国家治理的全过程与各方面。从法治角度来看国家治理能力，至少涉及执政、立法、执法、司法等，体现为执政能力、立法能力、执法能力、司法能力、治国人才培养能力等。这些能力是国家治理能力法治化的重要表现。在推进国家治理能力法治化的进程中，必须着力提高这些与法治密切相关的能力。

执政能力是指一个政党尤其是执政党在国家治理中执掌政权的能力。在西方的政党制度中，执政能力直接决定着一个政党能否执政以及执政的成效。在我国的政党制度中，执政能力直接决定着作为执政党的中国共产党的执政成效。加强执政党的执政能力建设，是执政党建设的重要内容。加强执政能力建设，是执政使命对执政党的基本要求，也是展示执政党执政自觉性、主动性、积极性的实际行动。执政党必须加强自身的执政能力建设，使自己有能力担当执政使命，执好政、掌好权、用好权。

立法能力是一个国家在立法上的能力，尤其是指立法机关的立法工作能力。它包括立法机关的干部素质、组织能力、协作状态、立法质量、立法效率等多方面的能力。加强立法能力建设是国家的任务，更是立法机关的责任。各级立法机关必须加强立法能力建设，收集立法建议、强化立法调研、组织文本起草、提高立法质量、加快立法进程，及时制定出适应国家和社会发展需要的规范性法律文件。

执法能力是国家执法机关执行法律的能力。其中包括执法机关工作人员的法律素质、执法水平、执法效率、执法效果以及社会公众对于执法机关及其工作人员的评价等。一个时期以来，行政执法状况不佳，多头执法现象突出，暴力执法现象禁而不止。这些现象严重损害了执法形象，也影响到执法效果。加强执法队伍建设是提高执法能力的必要路径。

司法能力是司法机关及其工作人员从事司法审判能力及其水平，尤其是指公正的实现程度与社会公正的维护状况。加强法官、检察官队伍建设，加强与之相关的人民警察、国家监察队伍建设都是当务之急。自党的十八大以来的司法体制改革，尤其是其中的人事制度改革，对于司法人员实行分类管理，取得了良好成效。但是到目前也遇到了许多困难。司法改革进入了攻坚期和深水区，呈现出不进则退的走势。通过深化改革提高司法能力，在当前乃至今后一个时期，都是推进司法体制改革尤其是推进其人事制度改革的重要途径。

治国人才培养是整个国家治理能力得以提升的力量来源。每个时代、各个领域，人才培养都是极为重要的，在治国理政上加强人才培养能力建设同样是极为重要的。何以培养治国英才，如何通过理论和实践两个方面的锻炼，使治国之才茁壮成长，是要不断总结和尝试的重大主题，也是历史任务。国家治理现代化是一个接续不断的事业，需要一代又一代持续推进。因此，人才培养将贯穿国家治理的始终，成为国家治理的人才準备。

（五）国家治理方式的法治化

国家治理方式是人类自国家产生以来就在不断尝试和探索的重大主题。从历史发展进程来看，国家治理的总趋势是从非法治方式向法治方式转化。具体地说，推进国家治理法治化的过程，就是推进国家治理方式从非法治方式向法治方式的泛起。在中外国家治理史上，曾经有过德治、礼治、人治、法治等各种治国方式，并且在不同时代有不同的侧重。这些不同的治国理政方式在不同的时代都存在过，都发挥过不同的作用。就历史发展到现代世界来说，国家治理现代化毫无疑问的包含着将其治理方式法治化。

当代国家治理必须以法治为纲，提纲挈领地综合运用多种方式，在整体推进法治化的同时，有效防止人治方式的泛起。在我国当代的治国实践中，在强调依法治国的同时，也有德治、自治、法治等多种方式协调使用的。什么是法治、什么是德治、什么是自治，以及法治、德治、自治的关系是什么，需要作更多更深入的探讨，必须具有理论上的深刻认知。在推进德治、自治、法治共治的过程中，必须防止人治。必须全面准确地界定现代德治的含义，将其与历史上的德治、与人治作出科学的区隔。必须准确认识人治的含义及其危害性，正确划分“人治”与“人的重要性”“人的作用”的界限、法治与“法的重要性”“法的作用”的界限。“不能简单地把‘法治等同于‘法的作用，把‘人治等同于‘人的作用。” 李步云：《论法治》，社会科学文献出版社2009年版，第80页。我们既要充分认识“人的重要性”、尊重“人的作用”，但也必须防止人治观念泛滥。

在现代中国，国家治理方式法治化已经成为历史潮流和必然趋势。国家治理方式法治化是治国理政方式的重大变革，一种革命性的变革，是一场深刻的革命。推动并适应这一变革是全面深化改革的重要内容，也是推动法治发展的重要任务。国家治理方式法治化是一个艰难历程。当前，我们还面临着许多难以解决的问题，还有许多困难等待着我们去克服。正因为这样，才更需要坚韧不拔的改革精神、执着固守的法治精神和不懈努力的实际行动。

二、法治是国家治理现代化的路径  国家治理现代化蕴涵着国家治理法治化，法治是国家治理现代化的根本路径和重要标志。国家治理法治化的学理依据是什么，需要认真地加以思考。从中国传统的治国文化来看，如果说“齐家治国平天下”是仁人志士的人生理想，那么“家齐”“国治”“天下平”就是国家和社会的整体期待。“家齐”“国治”“天下平”也许可以被理解为国家治理的过程及其理想状态。在现代世界中，法治与国家治理是什么关系，对于这一问题的正确回答，就“家”“国”“天下”融为一体的中国文化变革与理论升华来说，具有特别重要的意义。

（一）法治是国家的法律之治

法治的首要含义便是在国家治理意义上使用和存在的，是指国家的法律之治。以法治作为治国方式，法律在国家及其社会生活中就应当具有至高无上的地位。法律是最高的行为准则，一切与法律相抵触的规则，都应因此而无效。法律是国家的评判标准，一切行为的合法与否、违法与否都应以法律作为标准，一断于律。法律是每个人的准则，必须坚持法律面前人人平等的原则，任何事都必须有法必依，对于任何人都应是执法必严、违法必究。从泛义上讲法治就是规则之治，正是由于法律是最具有确定性、明确性、强制性的规则，因而将其称为“法治”或者“法律之治”。

法治是法律之治的表达，意味着法律是最好的治国理政手段。国家治理并不仅仅依靠法律，它还要依靠道德、习惯乃至乡规民约等及其作用的综合发挥。这些都是一个国家得到有效治理的必要手段。说法治是国家的法律之治，是就治国的主导性因素而言的，它并不排斥对于其他社会规范的运用和依赖。对于法律之外的社会规范，不但不能忽视，甚至还必须予以重视。在诸多的治国手段中，法律是相比较而言的最好手段、最高准则。要在法律的牵引之下，综合运用各种手段，在依法治理中实现综合治理、有效治理、科学治理。

之所以说法治是最好的治国手段，是因为它具有其他任何规范都不具有的公开性、规范性、强制性等基本属性。将法律与其他社会规范相比较，这一结论是不言而喻的。公开性是法律的基本属性。所有的法律都应当是事前存在的，都必须是公开地、通过法定方式昭告天下的。由于法律具有公开性，也就便于全体社会成员知悉、了解、掌握、遵行、运用。规范性是法律的又一重要属性。法律作为人们的行为规则，以其明确的规范要求，指引人们的行为。由于法律具有规范性，也就便于人们依法自律、自觉遵守，以其作为行为准则来约束自我和要求他人。强制性是法律的重要保证，这种强制性是由国家提供的，具有暴力强制的色彩，也具有使人必须尊崇的性质。由于法律具有强制性，也就使法律具有不得不服从，它以国家强制力确保其得以有效实施。

在国家治理现代化的过程中，必须以法律作为龙头，辅之以道德、习惯以及乡规民约等社会规范，并使之共同作用。法律要与其他社会规范有机协调、相互促进，形成合力，共同推进国家治理的现代化发展。法治是法律主治、法律之治的意思，以法律作为国家治理中最好、最高、最终的行为规则。

（二）法治是国家的现代之治

国家治理的方式具有时代性，不同时代国家治理的方式也会有所差异，也正是因这种差异形成了不同的时代特征。法治并不是自古以来就有的，古代社会中也许有其萌芽，但是并无严格意义的今日之法治。现代法治是历史发展的产物，是人类历史发展到现代的结果。它是现代经济、政治、文化、社会发展的结晶。没有市场经济、民主政治、现代文化、社会文明，就不会有现代法治。完全可以说，现代法治起始于现代，是历史发展到现代的产物。

在中国古代谈不上什么法治。“在中国古代，‘法治一词的含义与现代不同，它是封建专制制度的从属物。” 刘海年：《秦代法制管窥》，法律出版社2006年版，第396页。法家所主张的“以法为治”，实际上是“君王之治”甚至是“专制之治”，因为它始终坚持王权高于法权，法律不过是君王统治天下的工具。要说古代法家提倡过“法治”，实际上它只是一个近似于现代“法治”的语词而已。因为它没有现代“民主”，也就根本谈不上现代“法治”。在古代的法律之中，能有民本作为內核也就算进步的了。“这是现代法治和古代法治的根本区别。这有两层含义：一是整个政治制度必须是民主的;二是必须实现民主的法制化与法治的民主化。” 李步云：《论法治》，社会科学文献出版社2009年版，第84页。没有真正的民主便无现代的法治。更何况在古代没有市场经济，自然也谈不上现代法治。当代我国社会主义市场经济体制的创立及其发展为法治奠定了坚实的经济基础，也提供了强大发展动力。早在社会主义建设市场经济体制之初，法学家们就明确地意识到：“社会主义市场经济与计划经济迥然不同，它是一种法治经济，必然旗帜鲜明地反对人治。这就决定了社会主义市场经济法律模式是一种法治模式。之所以如此，这是社会主义与市场经济内在规律相统一的必然要求。离开了法治，社会主义市场经济就无法形成和发展。” 卢云、金平主编：《社会主义市场经济法律问题研究》，四川人民出版社1995年版，第16页。

在西方，法治虽然可以溯源到古罗马，但古罗马的法治也不是今日之法治。在西方，法治则肇始于资产阶级革命及其成功之时。当下中国特色社会主义法治就是在借鉴人类法治文明的基础上创造出来的，是比资本主义法治更加优越的法治。

（三）法治是国家的有效之治

在人类的国家治理中唯有法治是最为有效的手段，这已经为历史和现实所反复证明。法治之所以是最为有效的国家治理方式，最首要的是由法律的政治性、权威性、强制性等属性所决定的。法律的这些基本而重要的属性是法律有效性的保证，也使得法治成为国家的有效之治。

法律是政治性的规则。自从国家出现以来，国家都是政治的舞台，法律都是国家意志的体现。国家总是由统治者所主导的。不同时代的统治者不同，有的是君主，有的是特殊少数人，有的则是社会的絕大多数——广大人民。法律都是由国家统治者所制定的，法律是统治者利益的反映和意志的体现。如果将法律与道德、习惯、宗教教规等社会规范相比较，它总是相对最具有政治性的规则。法律的政治性决定了它是国家治理最不可缺少工具，是治国理政必要的手段。

法律是权威性的规则。在所有的政治权威中，国家权威一定是最高权威，国家制定的所有规则中最有权威的无疑是法律。在政治上，国家的名义具有最高的权威性，国家权威就是最大权威。法律总是以国家名义制定和发布的。国家意志性标明了法律的国家权威性。法律的权威性与国家的权威性既是相互联系的，又是相互依赖和借重的。两者的结合能使国家治理具有神圣的性质。

法律是强制性的规则。凡规则都会有一定的强制性，而唯有法律的强制性来自于国家，具有最大的强制性。世界各国法律无不是以国家强制力保证实施的。“法是由国家强制力保证实施的，对违法、犯罪行为，国家将通过一定的程序对违反者进行强制制裁。” 编写组：《法理学》，人民出版社、高等教育出版社2010年版，第35页。这里所说的国家强制力包含着警察、法庭、监狱等暴力机器及其使用所产生的压迫力量。所有的违法犯罪者，从逻辑上讲都应该也都会受到法律的制裁，受到国家暴力的强制。法律制裁来自于国家暴力，无疑是保证法律得到有效实施的强大力量。法律总体上都是被人们自觉遵守的，但是谁也不能否认，国家强制性的保障意义。在国家治理中，法律与国家强制性的结合为治国理政提供了最有力的手段。

（四）法治是国家的稳定之治

国家稳定历来都是政治的重要追求，是各国人民的普遍向往。因为，没有国家的稳定，就没有社会的和平宁静，也没有人民的幸福美好。人类探寻过治国理政的诸多方式，早就意识到依靠法律进行国家治理，最具有稳定性。“只要我们认真考察历史就会发现，法治与各历史阶段社会经济发展也是密切相关的。实行法治或法治状况好，社会就稳定，经济就发展;否则，社会就紊乱，经济就停滞，甚至遭到破坏。” 刘海年：《战国秦代法制管窥》，法律出版社，2006年版，第396页。历史发展到现代，人们更进一步发现只有法治才是国家稳定之治。“如果一个国家建立有一套比较科学的、符合客观实际的制度，并且能够严格按照制度办事，国家机器的各个部分就能各得其所，各尽其能的职能;人民的政治、经济、文化生活就能有组织、有秩序地进行;国家就能稳定地得到发展，社会就不会动荡不定。” 李步云：《论法治》，社会科学文献出版社，2009年版，第172页。法律从来都不鼓励破坏规则和秩序，甚至竭力主张运用规则来维护秩序。法律总是将秩序作为自己重要的价值目标来加以追求，并以良好秩序作为自己作用得以发挥的平台。

法治之所以能够维护国家稳定，从学理上讲主要是由法律自身的性质所决定的。一是法律的规范性。法治的规范性来自于法律的规范性。法律的规范性决定了它能够以权利义务的形式，明晰地指引人们的行为。哪些是可做的，哪些是不能做的，哪些是必须做的，都可以通过具体的法律规定而得到明示。人们将法律作为自己的行为规则，令行禁止，就会为法律所保护，过上宁静的生活。二是法律的公开性。法律理应是公开的，但是历朝历代未必能做到。尤其是人类的早期国家，甚至还是以法不可知、威不可测来维护专制统治。在现代国家中，法律总是公开的。在法治状态之中的法律更必须是公开的。法治及其法律的公开性决定了它便于人们知晓，可以更好地为人们所自觉遵守。三是法律的程序性。法律有着大量的程序规定，甚至有立法程序法、行政行为程序法、诉讼程序法等。尤其是立法程序要求，使得法律具有了更大的稳定性而不能被随意变更。从立法程序上讲，法律的制定和修改都有严格的程序要求，这种程序性就决定了它所具有的稳定性。法律的稳定性、法治的稳定性，正是国家治理所急切需要的。没有稳定的政治局面和社会秩序，任何统治都难以维持下去。法治为国家稳定提供了最佳的规则、手段、工具。

（五）法治是国家的长久之治

任何一个时代、任何一个国家的统治者、管理者都会谋求长治久安。“长”“久”是一定时间的描述，“治”“安”是一定状态的概括。不同时代的政治家都会将其作为自己治国理政重要的时间目标和实质追求。长久之治的目标必然要有足够的时间长度作为客观条件，也当然会以时间长度作为重要标志。时间并不是唯一追求，但是它是基本追求，因为只有时间上长久才能使政治统治被持久维系，其政治目标才有可能从容地得以实现。长治久安不仅是国家统治者的期待，也是绝大多数社会成员的期待。长治久安就是，没有战争，没有动乱，国家和社会都处于和平的状态之中。只有在长治久安的国家中，经济才能得到持续发展，物质财富才能持续增长，文明才能得到进步，人民才能得以过上宁静祥和的生活。法治是国家长治久安的根本保障。怎么才能实现国家和社会的长治久安，结论是：唯有在民主基础上实行法治。

法治是国家的长久之治，在原初的意义上就是为法律的属性决定的。法律本身就是最能持久的规则，具有时间上的稳定性和连续性。法律的稳定性和连续性为国家治理的长治久安提供了便利，也提供了最为有力的手段。

三、国家治理现代化要求法治化  国家治理法治化是一个实践过程，应体现在国家治理的各个方面，体现在全面依法治国的整个过程。这个过程包含着国家治理对于法治的要求，也体现着法治在国家治理体系和能力建设上的重大意义。“治理体系和治理能力现代化，就是综合采用多种方式，特别是通过制度的作用，让社会的每一个阶层，让劳动、知识、技术、管理、资本等每一个要素都成为动力源，让大家有劲往一处使，奔着一个方向努力，发挥其最大作用，最大限度地推动国家的发展。而这里的制度，最关键、最具有代表性的就是法律。因此，推进依法治国是走向国家治理体系和治理能力现代化的必由之路。” 中共中央党校马克思主义学院、中国马克思主义基金会编：《马克思主义中国化的新进展》，人民出版社2017年版，第272页。根据党的十九届四中全会《坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》的部署，法治必须贯穿于国家治理体系的各个方面和各个环节，在推进国家治理现代化的进程中全面推进国家治理法治化。

（一）在坚持和完善党的领导制度体系方面，我们必须考虑必须如何提高党科学执政、民主执政、依法执政水平。中国共产党作为在中国长期执政的党，必须树立法治意识。深刻认识依法执政是中国共产党基本的执政方式，努力提升全党依法执政能力，自觉坚持依法执政。同时，这也对党的各级领导干部提出了增强依法执政能力的要求。这就要求党在法治建设上统揽全局、协调各方，领导立法、保证执法、支持司法、带头守法。党要树立法治思维，学会运用法治思维和法治方式来提升党的依法执政能力，处理相关的法律事务。同时也要求党要着力培养党的各级领导干部和全体党员的法治能力，模范守法，自觉成为全社会的典范。加强党内法规建设，形成完备的党内法规体系。要把依规治党与依法治国结合起来，严格治党管党，通过党规党纪来维护党的先进性，维护遵纪守法的自觉性。

（二）在国家治理体系和治理能力现代化包括法治化建设上，必须厘清一系列重要的法治观念，自觉接受中国特色社会主义法治理论的指导。首先就必须厘清“国家治理现代化”与“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”之间的关系。在国家治理现代化的进程中，清楚地认识如何实现党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一。如何将国家治理现代化与依法治理与系统治理、综合治理、源头治理结合起来。如何将国家治理现代化与全面建成小康社会、基本实现现代化、建设社会主义现代化强国结合起来;与建成法治國家、法治政府、法治社会结合起来。要将国家治理法治化与国家治理体系和治理能力现代化的进程协调起来，实现国家治理体系和治理能力现代化，使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性得以充分展现。

（三）在坚持和完善人民当家作主制度体系上，运用社会主义法治来发展和保障社会主义民主政治。必须依法保障人民民主，依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督，从制度机制上确保人民依法通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务。首先要坚持人民代表大会这一根本政治制度，使人民代表大会成为名副其实的国家权力机关和立法机关，充分实现宪法和法律所确认的各项职权。进一步完善人民代表大会制度，确保人民代表大会及其代表依法行使职权，确保人民代表大会各项作用的充分发挥。其次必须保证民族自治地方依法行使自治权，保障少数民族合法权益。依法处理民族关系，维系中华民族大家庭的团结统一。再次，必须健全充满活力的基层自治制度，用法治方式保障职工的知情权、参与权、表达权、监督权，维护职工合法权益，推动基层民主的有序推进和顺利发展。

（四）在坚持和完善中国特色社会主义法治体系方面，要加快形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，以及完善的党内法规体系。坚持建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家的总目标。加强中国特色社会主义法治理论研究，坚持全面依法治国，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的法治建设方针，推进法治中国建设。具体说来，要健全保证宪法全面实施的体制机制，完善立法体制机制，健全社会公平正义法治保障制度，加强对法律实施的监督。

（五）在坚持和完善中国特色社会主义行政体制方面，要构建职责明确、依法行政的政府治理体系。必须加快法治政府建设，这是法治建设必须着力的重要方面。为此必须深化行政执法体制改革，加快服务型政府建设，将法治政府建设与服务型政府建设统一起来，协调起来;最大限度减少不必要的行政执法事项，减轻社会及广大人民群众的法律负担;进一步整合行政执法队伍，继续探索实行跨领域跨部门综合执法，降低执法成本，增强执法效能;推动执法重心下移，提高行政执法能力水平;落实行政执法责任制和责任追究制度，确保严格执法。此外，我们还必须构建中央和地方法治化的权责关系，通过加强行政法治建设来加强中央宏观事务管理，维护国家法制统一、政令统一、市场统一。依法全面规制知识产权保护、养老保险事业、跨区域生态环境保护等。

（六）在坚持和完善社会主义基本经济制度方面，必须发挥法治的确认、巩固与发展功能。市场经济是法治经济，随着我国市场经济体制不断完善，立法、执法、司法都必须快速跟进。深化国有企业改革，完善中国特色现代企业制度，需要创设更多的法律制度，发挥立法的引领作用。要通过法律的制度设定及其执行，营造各种所有制主体依法平等使用资源要素、公开公平公正参与竞争、同等受到法律保护的市场环境和营商环境。新一轮农村改革提出了新的法治要求，要用法治方式深化农村集体产权制度改革，发展农村集体经济，完善农村基本经营制度，维护农民农业农村的合法权益，促进城镇化发展。运用法治方式推进税收、社保等国民经济再分配改革。加强市场监管方面的立法，推动市场监管方式的改革完善，通过立法以及执法和司法活动，建立维护公平竞争、反垄断、反不正当竞争的法治机制。运用法律促进和保障对外开放的顺利发展，完善涉及经济贸易的法律规则，参与国际贸易的法律活动，维护各类经济活动主体在国际贸易中的合法权益。

（七）在坚持和完善繁荣发展社会主义先进文化的制度方面，必须将社会主义核心价值观融入法治建设。要将先进文化制度用法律确立起来。坚持依法治国和以德治国相结合，充分发挥道德的重要作用，将道德建设和法治建设结合起来、统一起来。完善弘扬社会主义核心价值观的法律政策体系，把社会主义核心价值观要求融入法治建设和社会治理，确保运用法治方式弘扬社会主义核心价值观。发挥道德对法律的引领作用，实现法律对于道德的保障作用，将道德和法律有机结合起来。运用法治手段发挥国家机关、社会组织、事业单位的示范作用，完善诚信建设长效机制，健全覆盖全社会的、法治化的征信体系，加强失信惩戒，营造诚实信用的社会环境。健全保障人民文化权益的法律制度，为公民依法维护自己的文化权益提供法律工具、途径和程序。构建法治化的文化管理体制和生产经营机制，进而健全现代文化产业体系和市场体系。

（八）在坚持和完善统筹城乡的民生保障制度方面，要让法律成为民生保障的重要法宝。相关法律制度的目标追求应牢牢定位在保障基本民生与满足人民日益增长的美好生活需要之上。打造幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶等国家基本公共服务的法律制度体系。通过立法、执法乃至司法程序，防止和纠正就业歧视，营造公平就业的法律制度环境。建立起学前教育、特殊教育和普及高中阶段教育法律保障机制。建立起完善的覆盖全民的法治化的社会保障体系。统筹完善社会救助、社会福利、慈善事业、优抚安置等方面的法律制度。建立重奖、重罚制度，确保社会食品药品安全，建立严格的食品药品安全保障的法律制度机制，坚决打击相关领域的违法犯罪，确保人民群众的生命和健康权益。

（九）在坚持和完善共建共治共享的社会治理制度方面，要为法治社会的建设提供科学路径。通过广泛的法治建设，建立起群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，完善信访制度，完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制。提高社会治安立体化、法治化、专业化、智能化水平，建立起完善的社会治安防控法治体系。构建基层社会治理新格局，完善群众参与基层社会治理的制度化渠道，将矛盾纠纷化解在基层。将法治与自治、德治相结合，建立良性化、法治化的城乡基层治理体系。尽快完善集中统一、高效权威的国家安全领导体制，健全国家安全法律制度体系。高度重视社会公众的法律需求，完善公共法律服务体系。

（十）在坚持和完善生态文明制度体系，要使法律成为生态文明的有效保障。要最大限度地满足人民群众对于环境保护的要求，有效防止环境恶化，推动生态文明建设取得新的成效。实行最严格的生态环境保护制度，就必须予以应有的法律保障。建立生态环境保护的法律体系，加快建立健全国土空间规划和用途统筹协调管控的法律制度，完善绿色生产和消费的法律制度，完善生态环境保护法律体系和执法司法制度。通过立法、执法、司法，建立起生态环境保护责任制度，落实企业主体责任和政府监管责任。健全法治化的生态环境监测和评价制度，完善生态环境公益诉讼制度，运用司法手段制裁危害生态环境的不法行为，有力地促进生态文明建设。

（十一）在坚持和完善党对人民军队的绝对领导制度方面，要使法治成为重要的推动力量。坚持从严治军和依法治军，通过立法将已有的国防和军队改革成果转化为新的制度设计，构建起中国特色社会主义军事政策制度体系，尤其是军事法治体系。要全面推进国防和军队现代化，把人民军队全面建成世界一流军队，必须高度重视国防和军事法治建设，建立起一流的国防和军事法治体制机制。要用法治方式深化军官职业化制度、文职人员制度、兵役制度等改革;建立健全精准高效、全面规范、刚性约束的军事管理制度体系，加强中国特色军事法治建设，提高军队系统运行效能。完善国防科技创新和武器装备建设制度，深化国防动员体制改革，推动军事和国防法治建设的发展。

（十二）在坚持和完善“一国两制”制度体系方面，要充分发挥法治的重要作用。用法治方式推进祖国和平统一，是当代中国实现和维护国家统一的伟大创新。“一国两制”是实现祖国和平统一的的宪法制度，是国家治理上的伟大创举。当前，必须全面准确贯彻“一国两制”“港人治港”“澳人治澳”、高度自治的宪法方针。嚴格依照宪法和基本法对香港特别行政区、澳门特别行政区实行法治化管治，坚定维护国家主权、安全、发展利益，维护香港、澳门长期繁荣稳定。依法对待挑战“一国两制”底线的行为，绝不容忍任何分裂国家的行为。坚持依法治港治澳，维护宪法和基本法确定的宪制秩序。进一步完善特别行政区同宪法和基本法实施相关的制度和机制，提高特别行政区依法治理能力和水平。健全中央依照宪法和基本法对特别行政区行使全面管治权的制度，力争通过民主与法治的方式解决台湾问题，最终实现祖国的和平统一。

（十三）在坚持和完善独立自主的和平外交政策方面，要使法治成为其有力保证。和平外交政策必须通过和平方式实现，法治就是最好的和平方式。要推动“一带一路”建设，构建人类命运共同体，必须依靠法治。必须加强涉外法治工作，建立涉外工作法务制度，使法治在外交工作中发挥更大作用。加强国际法研究和运用，提高涉外工作法治化水平。用法治方式构建海外利益保护和风险预警防范体系，完善领事保护工作机制，依法维护海外同胞安全和正当权益，保障重大项目和人员机构安全。充分运用国际法律制度维护国家利益，维护国际法治秩序和持久和平，推动国际合作与世界发展，推动人类命运共同体建设。

（十四）在坚持和完善党和国家监督体系上，要充分运用法治思维和法治方式。权力在总体上总是具有被滥用的可能性，它也总是与腐败紧密相连。有权力，就必有监督。监督是保持政治清廉的重要手段，依法监督是现代国家治理中必不可少的武器。强化对权力运行的制约和监督，最为有效而科学的方式就是法治方式。健全党和国家监督制度首先就必须通过立法完善权力配置和运行制约的法治机制。坚持权责法定原则，明晰权力边界，规范工作流程，强化权力制约。推进反腐败国家立法。其次，必须推动建立法治化的用权公开制度，完善党务、政务、司法和各领域办事公开制度，建立权力运行可查询、可追溯的反馈机制。再次要深化纪检监察体制改革，推进纪检监察工作法治化进程。最后，推动审批监管、执法司法、工程建设、资源开发、金融信贷、公共资源交易、公共财政支出等重点领域监督机制改革和制度建设。同时，还必须积极运用国际法律手段促进反腐败的国际合作。 ML

The Role of Rule of Law in the Modernization of National Governance

ZHUO Zeyuan

（The Party School of the Central Committee， Beijing 100091， China）

Abstract：to promote the modernization of national governance system and governance capacity has become a major theme of Chinas comprehensive deepening reform. The rule of law is an important part of the modernization of national governance and a powerful guarantee. The rule of law is embodied in all aspects of the modernization of national governance， and it is an important lever to promote the modernization of national governance system and governance capacity. To promote the legalization of national governance， it is necessary to realize the legalization of national governance concept， governance system， governance capacity and governance mode. The rule of law is an important way to realize the modernization of national governance， because the rule of law is the basis for a country to rule by law in a modern and effective way with stable and longterm effects. In order to promote the modernization of national governance， we must start from all aspects of the modernization of national governance system and governance capacity， and carry out the practice of comprehensively governing the country according to law.

Key Words： national governance; modernization; legalization

本文责任编辑：林士平

收稿日期：2019-11-29

作者简介：卓泽渊（1963），男，重庆长寿人，中央党校教授、西南政法大学特聘教授，法学博士。

① 《中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议文件汇编》，人民出版社2019年版，第20页。

② 《中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议文件汇编》，人民出版社2019年版，第31页。